Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития (Е.Л. Минина, "Журнал российского права", N 6, июнь 2010 г.)

Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития

Особое внимание к развитию аграрного законодательства обусловлено важностью решения вопросов обеспечения потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием российского производства, повышения уровня жизни сельского населения, поставленной в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) задачей повышения конкурентоспособности российского аграрного комплекса, обострившихся в период мирового экономического кризиса проблем обеспечения продовольственной безопасности страны.

В качестве самостоятельной отрасли законодательства, а также области научных исследований аграрное право и законодательство (прежде более употребительным являлся термин "сельскохозяйственное право") выделялись примерно с 70-х гг. прошлого века*(1), при этом некоторые авторы рассматривают аграрное право как отдельную отрасль права, обосновывая наличие у него специфического предмета и метода*(2).

С нашей точки зрения, аграрное законодательство - это комплексная отрасль, состоящая из публично-правового и частноправового блоков. Публично-правовой блок включает законы и иные нормативные акты, содержащие нормы административного, финансового, налогового, экологического права, которые регулируют отношения в области управления сельским хозяйством, государственного регулирования агропромышленного производства, надзора и контроля за деятельностью в этой сфере экономики. Частноправовой блок представляет собой нормативные правовые акты, содержащие в основном нормы гражданского, земельного, трудового права и регулирующие предпринимательскую деятельность в сельском хозяйстве, ее организационно-правовые формы и договорные отношения.

Современное аграрное законодательство практически полностью сформировалось в послеперестроечный период; его предшественником в советский период истории нашего государства было колхозное законодательство, которое после массового преобразования колхозов в государственные предприятия, возникновения межхозяйственных и агропромышленных объединений трансформировалось в сельскохозяйственное законодательство, характеризовавшееся детальным регулированием всех процессов производственной деятельности хозяйствующих субъектов.

С середины 90-х гг. прошлого века был принят ряд федеральных законов, регулирующих как отдельные направления сельскохозяйственной деятельности, особенности статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и более общие вопросы реализации агропродовольственной политики.

Можно сказать, что структура аграрного законодательства в настоящее время в значительной степени устоялась, хотя и имеются спорные вопросы при выделении отдельных институтов данной отрасли законодательства*(3).

В классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 (в ред. от 5 октября 2002 г.), в рубрике "Сельское хозяйство" выделены общие положения, государственное регулирование агропромышленного производства, сельскохозяйственные товаропроизводители, отрасли сельского хозяйства, договоры в сельском хозяйстве.

По нашему мнению, такая классификация правовых актов по сельскому хозяйству в целом соответствует сложившейся в настоящее время структуре аграрного законодательства, в котором можно выделить следующие основные институты:

государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции;

государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;

правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хозяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств;

правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве: договоры в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных организаций, в сфере производственно-технического обслуживания, в сфере финансовых отношений (кредитные отношения, отношения с банками и иными финансовыми организациями), в сфере реализации сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время происходит формирование нового института устойчивого развития сельских территорий, что вызвано особенной общественной значимостью этих вопросов, однако на федеральном уровне они пока только упоминаются в качестве одного из направлений государственной аграрной политики. Готовятся (и в ряде регионов уже приняты) программы развития сельских территорий, но нормативных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, пока нет. Высказываются предложения о разработке специального федерального закона, в чем, по нашему мнению, нет необходимости. Несмотря на то что сам термин "устойчивое развитие сельских территорий" достаточно новый для нашего законодательства, данное направление во многом охватывается традиционным для аграрной сферы блоком актов, регулирующих социальное развитие села (развитие образования, здравоохранения, сферы услуг на селе, благоустройство сельских населенных пунктов и т.д.).

Специальным в этой области был Закон РСФСР от 21 декабря 1990 г. N 438-I "О социальном развитии села", утративший силу с 1 января 2005 г. Однако уже с момента его принятия этот Закон в значительной степени являлся декларативным ввиду непроработанности его финансово-экономического обоснования, несоответствия поставленных в нем задач возможностям бюджетного финансирования. По существу, и на сегодняшний день данная проблема продолжает существовать.

"Устойчивое развитие сельских территорий" более широкое понятие, чем "социальное развитие села". Оно включает и градостроительные, и экологические, и многие другие вопросы, в том числе возвращение понятия сельскохозяйственного переселения, а также регулирование таких новых перспективных явлений, как агротуризм. На сегодняшний день те или иные вопросы устойчивого развития сельских территорий решаются отдельными актами; их комплексному правовому регулированию препятствует отсутствие обоснованной экономической концепции обеспечения такого развития. Именно комплексное решение проблем сельских территорий в тесной связи с развитием сельскохозяйственного производства (которое в основном и способно обеспечить занятость сельского населения и повышение уровня жизни в деревне) и позволит отнести нормативные акты, посвященные развитию таких территорий, к аграрному законодательству (а не к жилищному, градостроительному, социально-культурному и иному законодательству, регулирующему сходные вопросы).

Основополагающим актом аграрного законодательства часто называют Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства". Действительно, он впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В этом Законе даны легальные определения понятий сельского хозяйства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Однако нельзя не заметить, что содержание рассматриваемого Закона уже, чем его название: Закон не регулирует всех отношений, складывающихся в области сельского хозяйства, и не охватывает всех направлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйственное производство в целях стимулирования его развития, основным из которых является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей.

На наш взгляд, такое решение законодателя следует признать обоснованным. В ходе предварительных обсуждений многочисленных проектов закона о развитии сельского хозяйства отдельными учеными выдвигалась идея о принятии такого закона в виде своего рода аграрного кодекса, "единого федерального сводного закона, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей"*(4). Соответственно предлагалась его структура, которая включала бы разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, об особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, о финансировании, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе, договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и об обеспечении эквивалентного обмена в агропромышленном комплексе, о системе страхования в сельском хозяйстве, об ответственности за нарушения аграрного законодательства, о юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства*(5). Нам представляется нецелесообразной идея объединения в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребует "выдергивания" отдельных норм из ГК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, других нормативных актов, что разрушит сложившуюся систему и структуру российского законодательства.

Таким образом, Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства", устанавливающий формы и методы воздействия государства на развитие аграрной экономики, является по существу преемником утратившего силу Федерального закона от 14 июля 2007 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства", нормы которого, к сожалению, не дали ожидаемого эффекта по подъему сельского хозяйства. Такая опасность существует и в отношении Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", поэтому остается острой проблема выработки четкого механизма обеспечения реализации положений данного Закона. Не последнюю роль здесь играют, помимо необходимости разработки и принятия ряда подзаконных нормативных актов, развивающих отдельные законодательные нормы, повышение общей правовой культуры всех участников отношений в области сельского хозяйства и борьба с коррупцией.

В условиях мирового экономического кризиса особенно важным в развитии сельского хозяйства и, соответственно, в дальнейшем совершенствовании российского аграрного законодательства является усиление внимания к решению проблем обеспечения продовольственной безопасности страны.

Утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, признавая продовольственную безопасность одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения, определяет, что государственная аграрная политика является составной частью государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности и устанавливает, что данная Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.

Таким образом, на решение проблем обеспечения продовольственной безопасности страны должны быть ориентированы все нормативные правовые акты, регулирующие аграрные и связанные с ними отношения, но в первую очередь, на наш взгляд, это касается законодательства о государственной поддержке сельскохозяйственного производства, регулировании агропродовольственного рынка и контроле за качеством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В связи с этим необходимо отметить, что уже с последних лет советского периода истории нашей страны ставился вопрос о необходимости рассматривать, в том числе и при правовом регулировании, сельское хозяйство во взаимосвязи с другими, тесно связанными отраслями народного хозяйства, занимающимися вопросами закупки, переработки, транспортировки сельскохозяйственной продукции, торговли ею, производства и поставки сельскохозяйственной техники, средств химизации для сельского хозяйства и т.п., в совокупности составляющими агропромышленный комплекс страны. На сегодняшний день назрела необходимость рассматривать также в качестве объекта правового регулирования агропродовольственный комплекс, под которым в данном случае следует понимать отрасли экономики, связанные непосредственно с производством продуктов питания (учитывая, что сельское хозяйство занимается производством также технических культур и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например льна, хлопка, табака и др.). Соответственно, если аграрная политика - это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике страны, акцент должен делаться именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе должен учитываться и аспект обеспечения продовольственной безопасности.

Правовое обеспечение продовольственной безопасности намного шире правового регулирования развития сельского хозяйства. Оно включает и законодательство о рыбохозяйственном комплексе, пищевой промышленности, торговле продовольственными товарами, контроле за их качеством. В конечном счете уровень продовольственной безопасности зависит от состояния экономики страны в целом, и любые меры, в том числе законодательные, направленные на обеспечение экономической безопасности, будут способствовать решению проблем продовольственной безопасности, в частности решению вопроса об экономической доступности продуктов питания будет способствовать снижение цен на продовольствие в результате уменьшения затрат на перевозку, числа перекупщиков, торговых и других накруток, а также введение дотаций на некоторые продукты, увеличение социальных выплат (в ряду таких мер - замена отдельным категориям граждан льгот денежными компенсациями), введение сети социальных магазинов.

Поэтому вряд ли можно признать рациональными предложения о разработке специального федерального закона о продовольственной безопасности (заметим, что в свое время были даже разработаны два варианта проекта такого закона). Анализ текстов законов о продовольственной безопасности, принятых отдельными субъектами РФ, подтверждает этот вывод: такие законы содержат в основном нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и о других мерах развития государственного агропромышленного комплекса на уровне регионов, а также нормы об обеспечении качества и о безопасности пищевых продуктов. На уровне Российской Федерации по каждому из данных направлений имеются отдельные федеральные законы.

Другим важным перспективным направлением развития аграрного законодательства является регулирование отношений, связанных с инновационной деятельностью в сельском хозяйстве. Такой деятельностью в аграрной сфере является выведение новых сортов сельскохозяйственных растений и пород сельскохозяйственных животных, размножение сортовых семян и разведение племенных животных, обеспечение ими сельскохозяйственных организаций, фермеров и владельцев личных подсобных хозяйств. Инновационная деятельность регулируется федеральными законами от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" и от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве".

До последнего времени в этой области действовал также Закон РФ от 6 августа 1993 г. N 5605-I "О селекционных достижениях", утративший силу в связи с введением в действие части четвертой ГК РФ.

Можно констатировать, что в отношении регулирования прав на селекционные достижения произошла унификация законодательства, по существу всегда охватывавшего отношения по закреплению и использованию прав на результаты интеллектуальной деятельности, которой является выведение новых сортов и пород, но составлявшего самостоятельную нормативную базу, традиционно относимую к аграрному законодательству. Представляется, что принятое решение о включении данных вопросов в Гражданский кодекс рационально и своевременно, так как авторские и патентные права, в том числе и на селекционные достижения, являются гражданско-правовыми по своей сути. В то же время ряд вопросов, связанных с деятельностью в области селекции, продолжают регулироваться аграрным законодательством в силу ее тесной связи с сельскохозяйственным производством: практически вся селекционная деятельность, включая научные исследования, апробацию на опытных участках, внедрение в производство, осуществляется организациями, входящими в систему Министерства сельского хозяйства РФ, которое занимается как нормативным, так и методическим регулированием вопросов, связанных с селекционной деятельностью, и в ведении которого находится Государственная комиссия по испытанию и охране селекционных достижений, осуществляющая регистрацию селекционных достижений и выдачу патентов на них.

В серьезных изменениях нуждается законодательство о семеноводстве и племенном животноводстве. Прежде всего необходимость его совершенствования связана с приведением в соответствие с законодательством о техническом регулировании, а также с принципами и нормами международных соглашений в этой сфере. Действующая в настоящее время сложная разрешительная система сертификации семенной и племенной продукции, не допускающая ее использование и оборот без получения соответствующей документации, не только противоречит указанным принципам, но и создает дополнительные административные барьеры на пути широкого внедрения инновационных достижений. В то же время необходимо сохранить положительные, зарекомендовавшие себя на практике нормы, направленные против появления на рынке некачественных семян и непродуктивных пород, в том числе поступающих из-за рубежа.

Важным в рассмотрении проблем формирования современного аграрного законодательства является определение места и роли нормотворчества субъектов РФ в данном процессе.

В Конституции РФ аграрное законодательство не упоминается, однако исходя из норм ее ст. 71 и 72 можно сделать вывод, что к ведению Российской Федерации относятся:

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и социального развития села;

установление правовых основ единого продовольственного рынка и основ ценовой политики в сфере агропромышленного производства;

гражданское законодательство, регулирующее договорные отношения в сельском хозяйстве и статус сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также отношения интеллектуальной собственности (в области селекционных достижений).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области сельскохозяйственной деятельности находятся прежде всего вопросы, которые регулируются нормами права, имеющими административно-правовой характер. Сюда относится установление обязательных норм и правил в области ветеринарии, семеноводства, защиты растений, организации племенного животноводства, обеспечения сохранения и повышения плодородия сельскохозяйственных земель, обеспечения надлежащего качества производимой сельскохозяйственной продукции; закрепление функций органов, осуществляющих контроль и надзор в указанных сферах деятельности. Не менее важны правовые меры, принимаемые как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, по стимулированию развития отдельных отраслей аграрного производства, осуществлению поддержки малых форм предпринимательства в сельском хозяйстве, в том числе фермерских хозяйств, а также личных подсобных хозяйств граждан.

Последние годы характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве. При этом если прежде субъектами РФ аграрные законы часто принимались в порядке опережающего правотворчества, чем, по существу, восполнялись пробелы федерального законодательства, то в последние пять лет ими в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, составляющим исключительную специфику данного региона и по которым федеральные законы не только отсутствуют в настоящее время, но и не предполагаются к разработке.

В связи с этим основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является, на наш взгляд, излишнее дублирование норм федерального законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства" аналогичные акты субъектов Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях государственной аграрной политики и методах ее реализации. В принципе даже такие законы, которые, судя по их наименованию, призваны регулировать правовой статус сельскохозяйственных формирований (что составляет, как уже отмечалось, прерогативу Российской Федерации) (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Республике Саха (Якутия)"), в основном воспроизводят нормы федерального законодательства, добавляя статьи о мерах государственной поддержки на уровне региона.

Действительно оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и наиболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйственного производства (например, законы о виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае, о табунном коневодстве и о северном домашнем оленеводстве в Республике Саха (Якутия). Особенно интересен, на наш взгляд, опыт субъектов Федерации, принявших законы по вопросам, тематика которых на федеральном уровне была признана не заслуживающей законодательного регулирования, как это было, например, с проектом Федерального закона о пчеловодстве (законы о пчеловодстве недавно были приняты несколькими субъектами Федерации). Изучение таких законов и практики их применения позволяет сделать вывод о целесообразности законодательного регулирования данных вопросов на уровне Российской Федерации.

Следует сказать и о насущной необходимости совершенствования правоприменительной практики в области сельского хозяйства. Несмотря на то что в сельскохозяйственном секторе в последнее время несколько повысился авторитет права и уровень правового образования, тем не менее он еще существенно ниже соответствующих показателей в иных отраслях.

Необходимо повышать уровень договорной дисциплины в агропромышленном комплексе, правового образования участников сельскохозяйственной деятельности, предотвращать применение норм закона на основе неграмотного или неверного их толкования. Отдельные шаги в данном направлении уже делаются, и наиболее перспективными и требующими дальнейшего развития представляются следующие из них:

организация предоставления более полной правовой информации и помощи со стороны государственных органов, что в первую очередь является задачей Минсельхоза России;

преподавание аграрного и земельного права в сельскохозяйственных вузах;

формирование широкой сети союзов и ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей, призванных в том числе оказывать правовую помощь сельскохозяйственным организациям.

Библиографический список

Быстров Г.Е. Предмет аграрного права // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. 

Быстров Г.Е. Развитие сельскохозяйственной кооперации и аграрного законодательства России в современных условиях // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. М., 2004.

Казьмин И.Ф. Сельскохозяйственное законодательство (проблемы и перспективы). М., 1980.

Козырь М.И. Аграрное право России. Состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2009.

Козырь М.И. Новое в правовом положении сельскохозяйственных товаропроизводителей России на современном этапе // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. М., 2004.

Минина Е.Л. , Галиновская Е.А. Концепции развития аграрного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

Е.Л. Минина,

заместитель заведующего отделом аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", N 6, июнь 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Казьмин И.Ф. Сельскохозяйственное законодательство (проблемы и перспективы). М., 1980.

*(2) См., например: Козырь М.И. Аграрное право России. Состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2009; Быстров Г.Е. Предмет аграрного права // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 9-16. 

*(3) См., например: Козырь М.И. Аграрное право России. Состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2009; Быстров Г.Е. Предмет аграрного права // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 9-16. 

*(4) Быстров Г.Е. Развитие сельскохозяйственной кооперации и аграрного законодательства России в современных условиях // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. М., 2004. С. 60.

*(5) См.: Козырь М.И. Новое в правовом положении сельскохозяйственных товаропроизводителей России на современном этапе // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. М., 2004. С. 48.