Самороспуск двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации (М.М. Курманов, Ф.С. Шайдуллин, "Адвокат", N 7, июль 2010 г.)

Самороспуск двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации

В представленной статье рассматриваются правовые основания и порядок самороспуска двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации. Авторы - кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации М.М. Курманов и соискатель Казанского (Приволжского) федерального университета Ф.С. Шайдуллин также анализируют вопросы реализации законодательными органами данного права и обобщают судебную практику.

Конституционно-правовые основы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (далее - законодательный орган субъекта Федерации) определяются Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. В Конституции РФ провозглашено, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).

Пункт "н" ст. 72 Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. При этом Конституция РФ предусматривает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77).

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлены система органов государственной власти субъекта Федерации, принципы деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, основы статуса, порядка формирования законодательного органа субъекта Федерации, основные полномочия законодательного органа субъекта РФ, порядок принятия законодательным органом субъекта Федерации нормативных правовых актов, основания ответственности и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта.

Наименование законодательного органа субъекта Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом его исторических, национальных и иных традиций (ст. 4 Закона N 184-ФЗ).

Двухпалатные законодательные органы были созданы в республиках Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Адыгея. Впоследствии в этих республиках было решено формировать однопалатные законодательные органы. В настоящее время двухпалатные законодательные органы действуют в республике Тыва и в Свердловской области.

Великий Хурал Республики Тыва - постоянно действующий и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Республики. Он состоит из двух палат - Палаты представителей (130 депутатов) и Законодательной палаты (32 депутата).

Законодательное Собрание является законодательным органом Свердловской области и состоит из двух палат: Областной Думы (28 депутатов) и Палаты представителей (21 депутат).

Парламент Чеченской Республики состоял из двух палат - Совета Республики (21 депутат) и Народного Собрания (40 депутатов). По результатам референдума в дальнейшем в Чечне будет формироваться однопалатный законодательный орган.

Как правильно отмечает И.А. Конюхова, "выбор структуры парламента - создавать ли его однопалатным или двухпалатным, каждый раз связан с конкретной ситуацией, зависит от множества факторов: политических, экономических, социальных, геополитических, демографических"*(1).

Двухпалатная структура, как правило, характерна для федеративных государств. Наука конституционного права выделяет две задачи двухпалатного федерального парламента:

- обеспечить контроль за качеством законов с тем, чтобы принимаемые законы не были случайными, непродуманными, порожденными лишь политическими страстями;

- предоставить возможность субъектам Федерации выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, согласовать их между собой, т.е. реализовать на деле принцип федерализма*(2).

В настоящей статье не ставится цель исследовать порядок формирования двухпалатного законодательного органа субъекта Федерации, а предполагается провести анализ правовых оснований возможных случаев досрочного прекращения полномочий двухпалатного законодательного органа субъекта путем самороспуска.

Федеральный законодатель предусмотрел пять случаев досрочного прекращения полномочия законодательного органа субъекта Федерации:

- принятие указанным органом решения о самороспуске;

- роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации);

- признание соответствующим судом неправомочным данного состава депутатов законодательного органа субъекта Федерации;

- роспуск законодательного органа субъекта Федерации Президентом РФ за уклонение от исполнения решения суда о признании противоречащим Конституции РФ федеральному законодательству конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации;

- роспуск законодательного органа субъекта Федерации Президентом РФ в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ.

Прежде чем приступить к исследованию случаев досрочного прекращения полномочий применительно к двухпалатному законодательному органу субъекта Федерации, обратимся к понятию института досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта.

В первую очередь необходимо решить, что понимается под досрочным прекращением полномочий законодательного органа субъекта Федерации и какова правовая природа данного института.

Законодательный орган субъекта Федерации - постоянно действующий высший и единственный орган его законодательной власти. Срок осуществления правомочий законодательного органа субъекта определенными временными рамками не ограничивается. Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта одного созыва устанавливается его конституцией (уставом) и не может превышать пяти лет.

К осуществлению своих полномочий законодательный орган субъекта Федерации приступает только после избрания не менее двух третей депутатов, и такое количество депутатов должно сохраняться в течение всего периода осуществления полномочий законодательным органом субъекта Федерации данного созыва (ст. 4 Закона N 184-ФЗ).

Исходя из этого можно предположить, что под досрочным прекращением полномочий законодательного органа субъекта РФ (регионального законодательного органа) понимается досрочное прекращение его прав и обязанностей в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ до истечения определенного срока полномочий депутатов регионального законодательного органа данного созыва, установленного конституцией (уставом) соответствующего субъекта Федерации.

Федеральный законодатель наделил законодательный орган субъекта Федерации правом принятия решения о самороспуске в порядке, предусмотренном его конституцией (уставом) или законом.

Субъекты Федерации к решению данного вопроса подошли по-разному. Например, в республиках Татарстан, Мордовия, Якутия, Самарской, Челябинской, Вологодской, Ростовской, Астраханской областях решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов, в Ульяновской области - большинством от установленного числа депутатов, а в Алтайском краевом Совете народных депутатов предусмотрено принятие такого решения не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов.

Во всех вышеперечисленных случаях конституции (уставы) субъектов Федерации не закрепляют основания для принятия решения о самороспуске законодательного органа субъекта. Только Уставом Хабаровского края предусмотрено: "Прекращение полномочий Думы досрочно в случае: принятия Законодательной Думой решения о самороспуске, принятого не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Думы. Дума в обязательном порядке в течение месяца рассматривает вопрос о самороспуске при наличии заключения Конституционного Суда РФ о нарушении Думой Конституции РФ, а также заключения Верховного Суда РФ, краевого суда о неоднократных нарушениях федеральных законов и краевых законов". То есть самороспуск возможен только по определенным основаниям и порядке.

Однако, очевидно, принятие региональным представительным органом решения о самороспуске должно осуществляться лишь тогда, когда внутренние противоречия не позволяют ему в должной мере осуществлять свои полномочия*(3). Правильно отмечают Р.М. Дзидзоев и Д.М. Степаненко: "...самороспуск есть акция добровольная, осуществляемая по собственному решению, хотя и имеющая в своей основе подобно роспуску фактическую невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе"*(4).

В конце 2007 г. депутаты ряда законодательных органов субъектов Федерации (Республики Калмыкия, Амурской области) приняли решение о самороспуске. Так, на заседании Амурского областного Совета за данное решение проголосовали 25 народных депутатов, против - 5. В Калмыкии за самороспуск проголосовали 20 из 26 депутатов Народного Хурала, а в Ивановской областной Думе 29 депутатов из 48 сложили депутатские полномочия досрочно в добровольном порядке. Является ли это самороспуском? Ответ однозначен: не является. Для разрешения данной ситуации федеральный законодатель предусмотрел случай досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае признания неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта.

Порядок самороспуска законодательного органа субъекта Федерации стал предметом рассмотрения Президиума Верховного Суда РФ, который не согласился с доводами Сахалинского областного суда от 6 сентября 2001 г. (по мнению которого решение о самороспуске должно приниматься постановлением большинством голосов депутатов от общего числа депутатов) и указал на то, что в рассматриваемом случае принятие постановления о самороспуске является составной и неразрывной частью порядка принятия такого решения, его завершающей стадией.

Президиум Верховного Суда РФ отметил: "Используя предоставленное федеральным законом право, Сахалинская областная Дума определила исключительный порядок принятия постановления о самороспуске законодательного органа Сахалинской области, заключающийся в том, что такое постановление принимается не большинством голосов от числа избранных депутатов, а двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Принятие решения о самороспуске областной Думы квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного органа субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти. Вывод суда о том, что областной Думой произвольно установлен кворум для принятия решения о самороспуске, является ошибочным"*(5).

Для выяснения порядка самороспуска двухпалатного законодательного органа субъекта Федерации обратимся к Конституции Республика Тыва, которая закрепляет, что полномочия Великого Хурала Республики Тыва или одной из его палат могут быть прекращены досрочно в случае принятия Палатой представителей и (или) Законодательной палатой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законом Республики. При этом постановление о самороспуске принимается Великим Хуралом или одной из его палат большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов каждой из палат (палаты) (ст. 107).

Конституцией Чеченской Республики закреплялась возможность досрочного прекращения полномочий Парламента Чеченской Республики путем принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат Парламента. Оговаривается, что в случае досрочного прекращения полномочий Парламента Чеченской Республики (палаты Парламента) Президентом Чеченской Республики назначаются внеочередные выборы в Парламент (палату Парламента).

Уставом Свердловской области установлено: "Полномочия Законодательного Собрания Свердловской области могут быть прекращены досрочно Законодательным Собранием Свердловской области в случае принятия им решения о самороспуске, в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, - Президентом Российской Федерации, Губернатором Свердловской области или на основании решения суда.

Вопрос о самороспуске Законодательного Собрания Свердловской области рассматривается на совместном заседании палат Законодательного Собрания Свердловской области по инициативе не менее двух пятых от установленного числа депутатов каждой из палат Законодательного Собрания Свердловской области. Решение о самороспуске Законодательного Собрания Свердловской области принимается большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат".

Подходы к порядку самороспуска двухпалатных законодательных органов субъектов Федерации в вышеперечисленных субъектах различны. В Республике Тыва допускается самороспуск палат, а в Свердловской области - самороспуск только всего Законодательного Собрания.

Возникает вопрос: влечет ли за собой самороспуск одной из палат самороспуск и второй палаты? Обратимся снова к Закону N 184-ФЗ, и для точности воспроизведем дословно указанный пункт: "Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (выделено авт.) могут быть прекращены досрочно в случае:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации". То есть федеральный законодатель предусматривает роспуск законодательного органа субъекта Федерации, а не палаты законодательного органа субъекта".

Обратимся снова к Уставу Свердловской области. Решение о самороспуске Законодательного Собрания Свердловской области принимается большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат. Как быть, если одна палата не голосует? Вывод: при таком голосовании Законодательное Собрание Свердловской области не распускается; не распускается и палата, которая проголосовала за данное решение.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы и предложения:

- Закон N 184-ФЗ применил редакцию: "Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске...". По нашему мнению, не законодательный орган субъекта Федерации принимает такое решение, а представители депутатского корпуса данного состава законодательного органа субъекта, тем самым добровольно сокращая срок собственных полномочий. Не может же законодательный орган субъекта Федерации самовольно прекратить свои полномочия;

- требует законодательного разрешения возможность самороспуска палат двухпалатного законодательного органа субъекта Федерации. Подходы к порядку самороспуска двухпалатных законодательных органов субъектов Федерации в Республике Тыва и Свердловской области различны. В Республике Тыва допускается самороспуск палат, а в Свердловской области - самороспуск именно всего Законодательного Собрания.

Библиография

Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9.

Ишеков К.А., Тюрин Ю.П., Черкасов К.В. Комментарии к Федеральному закону N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. N 1.

Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.

М.М. Курманов,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации

Ф.С. Шайдуллин,

соискатель Казанского (Приволжского) федерального университета.

"Адвокат", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 100.

*(2) Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 34.

*(3) Ишеков К.А., Тюрин Ю.П., Черкасов К.В. Комментарии к Федеральному закону N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". С. 45.

*(4) Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 9.

*(5) Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2002 г. N 143пв-02.