Новые правила выдачи заграничных паспортов: дополнительные гарантии реализации права на свободу передвижения (Е.А. Сухарева-Крылова, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2010 г.)

Новые правила выдачи заграничных паспортов:
дополнительные гарантии реализации права на свободу передвижения

Автор выражает благодарность доктору юридических наук, профессору Сергею Ивановичу Носову за помощь при подготовке настоящей статьи.

Миллионы людей ежедневно пересекают границы разных государств для поиска нового места жительства, работы, направляясь на обучение, лечение, отдых, спасаясь от политических преследований или природных бедствий. Эти миграционные процессы имеют глобальный характер и затрагивают практически все страны мира*(1).

Российская Федерация, будучи активной участницей всех мировых процессов, активно вовлекается в мировой миграционный круговорот. А это значит, что законодательство Российской Федерации регулярно пополняется новыми инструментами, обеспечивающими право человека на свободу передвижения.

Право каждого на свободный выезд из Российской Федерации реализуется в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(2), согласно которому граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (далее - заграничный паспорт).

Заграничный паспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом, а также, в определенных случаях, Министерством иностранных дел РФ (на территории России) или дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ (за пределами России).

Заграничный паспорт выдается независимо от возраста гражданина Российской Федерации. Лицо, достигшее 18 лет, обращается за паспортом лично. Гражданину Российской Федерации со дня его рождения и до достижения им возраста 18 лет паспорт выдается по письменному заявлению хотя бы одного из законных представителей.

Недавно принятые федеральные законы установили дополнительные гарантии реализации права российских граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации.

Эти изменения затронули три ключевых аспекта обращения заграничных паспортов: порядка их выдачи, содержащихся в них сведений и срока их действия.

Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. N 331-ФЗ "О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(3) установлена непрерывность владения заграничным паспортом.

Поводом к его принятию послужило то обстоятельство, что ранее, до вступления в силу указанного ФЗ в силу не допускалось оформление нового заграничного паспорта без изъятия ранее выданного, за исключением случаев, когда деятельность гражданина Российской Федерации была связана с регулярными (не реже чем один раз в течение месяца) выездами за пределы Российской Федерации.

Таким образом, свободный выезд за пределы нашей страны для граждан Российской Федерации был невозможен в период, когда прежние (ранее выданные) этим гражданам заграничные паспорта уже изъяты у их владельцев в связи с началом оформления им новых заграничных паспортов, а эти новые паспорта еще не оформлены и, соответственно, не выданы.

Подобное правовое регулирование на практике вело к ситуации, когда действующий порядок выдачи заграничных паспортов вступал в фактическое противоречие с конституционной нормой, где право каждого гражданина Российской Федерации на свободный выезд за пределы страны не ограничивается по причинам проведения административных процедур, требуемых для оформления соответствующих документов. Причем совершенно очевидно, что указанные административные процедуры непосредственно не связаны с целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. теми обстоятельствами, в силу которых на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ федеральными законами допускаются отдельные ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Это дало основание в научных кругах говорить, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, несмотря на всю его универсальную значимость, в настоящее время в России не обеспечивается и не гарантируется, в частности, на том уровне, который необходим для полной реализации свободы и автономии личности в вопросе выбора места своего жительства и пребывания, беспрепятственного выезда и въезда в страну*(4).

Очевидно, что подобное мнение разделяли и граждане России, лишенные на определенный срок свободного выезда за пределы страны.

Поэтому Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. N 331-ФЗ установил новое правило, согласно которому в случае начала процедуры оформления нового заграничного паспорта старый паспорт не изымается, а изъятие его будет происходить одновременно с моментом выдачи нового паспорта.

Другие новеллы в обращении заграничного паспорта связаны с биометрическими характеристиками его владельца и сроком действия документа.

Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. N 337-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(5) и уточнившим его положения Федеральным законом от 9 марта 2010 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"*(6) установлены изменения, касающиеся заграничных паспортов, содержащих электронные носители информации с персональными данными владельца, включая биометрические.

Закон устанавливает возможность их выдачи и закрепляет, таким образом, экспериментальную практику по выдаче подразделениями Федеральной миграционной службы в Москве, Санкт-Петербурге и Калининграде, начало которой было положено в 2006 г.

Что же такое "биометрические данные" и почему федеральный законодатель уделяет им столь пристальное внимание, устанавливает особые правила, связанные с их использованием.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных"*(7) под биометрическими данными понимаются сведения, характеризующие физиологические особенности человека, на основе которых можно установить его личность. При этом федеральный законодатель особо указывает, что использование биометрических данных возможно только с письменного согласия субъекта этих персональных данных. Государство охраняет сведения об индивидуально-физиологических особенностях человека, исполняя тем самым свою конституционную обязанность по защите прав человека и гражданина.

Вместе с тем указанный Федеральный закон допускает случаи использования биометрических данных и без письменного согласия их владельца. Одним из таких случаев является включение биометрических данных в заграничный паспорт, в результате чего они становятся известными определенному числу других лиц.

В современной жизни без этого не обойтись, так как биометрический паспорт является паспортно-визовым документом нового поколения. Содержащаяся в нем физическая характеристика лица дает 100-процентный результат его идентификации. Сегодня заграничный биометрический паспорт российского гражданина содержит микросхему (электронный чип), где хранится цветная фотография владельца паспорта как основной идентифицирующий элемент паспорта. Новыми правилами вводится повсеместное цифровое фотографирование подразделениями Федеральной миграционной службы Российской Федерации, осуществляющими выдачу и замену заграничных паспортов. Это значит, что и в новом образце биометрического заграничного паспорта основным идентифицирующим элементом останется цветная фотография его владельца. Это положение отражено в постановлении Правительства РФ от 4 марта 2010 г. N 125*(8), которым утвержден Перечень персональных данных, записываемых на электронные носители информации, содержащиеся в основных документах, удостоверяющих личность российских граждан, по которым они осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.

Таким образом, законодательные нововведения завершили переход от точечной экспериментальной практики по использованию биометрики в заграничных паспортах российских граждан к ее повсеместному введению на всей территории страны.

Учитывая, что обращение биометрических данных затрагивает основополагающие права человека, государство устанавливает механизмы, которые компенсируют гражданам возможный риск обращения и использования их биометрических данных.

И ключевым моментом здесь выступает увеличение срока действия заграничного паспорта, содержащего биометрические данные его владельца, до 10 лет.

Подобное законодательное новшество сразу получило общественный резонанс. Стали говорить, что если раньше можно было выбрать, какой документ получать - с биометрическим чипом или без, то теперь заграничный паспорт приведен к заграничному стандарту, который соответствует международным нормам*(9).

Однако это не так. И вот почему. С 1 марта 2010 г. гражданину Российской Федерации предоставлен на основании заявления выбор из двух типов паспортов (обычный и биометрический), при этом срок действия получаемого документа зафиксирован для каждого типа паспорта (5 и 10 лет соответственно).

Электронные паспорта, выданные до 1 марта 2010 г., и паспорта без электронных носителей будут действительны до истечения срока их действия. После чего российские граждане смогут оформить себе новые документы. Таким образом, с 1 марта 2010 г. в ходу остаются три варианта заграничных паспортов: 5-летний без биометрики; 5-летний с биометрикой и 10-летний с биометрикой.

Следует отметить, что вопрос о продлении срока действия заграничного паспорта не является однозначным. Идея увеличить срок действия заграничного паспорта вызревала несколько лет, прежде чем быть реализованной путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

Совершенно очевидно, что само по себе увеличение срока действия заграничного паспорта, содержащего электронные носители информации, отвечает интересам российских граждан, которые получили возможность на длительный срок забыть о необходимости соблюдения сроков переоформления своих заграничных паспортов. И государству экономически выгодно выдавать заграничные паспорта на более длительный срок, так как это обеспечивает быстрое одномоментное пополнение федерального бюджета средствами от их оформления и выдачи, особенно учитывая последние поправки в Налоговый кодекс РФ (новые размеры государственной пошлины предусматривают градацию в зависимости от вида паспорта - обыкновенный или биометрический (1000 руб. и 2500 руб. соответственно))*(10).

Удлиняя срок действия заграничного паспорта, содержащего биометрику, для российских граждан, федеральный законодатель ориентировался на международный опыт, в основном США, где заграничные паспорта выдаются сроком на 10 лет. Власти Канады с 2011 г. также решили перейти на 10-летний срок обращения заграничного паспорта. Но во многих странах используются паспорта с 5-летним сроком действия, а в некоторых странах, как, например, Новая Зеландия, Финляндия и Сингапур, не так давно одобрили переход на 5-летние заграничные паспорта.

Отсюда следует, что каждая страна сама решает проблему соотношения безопасности государства и интересов своих граждан, связанных с выездом за пределы его территории. И Российская Федерация признала для себя приемлемым обеспечить интересы своих граждан более длительным периодом естественного обновления способов обеспечения безопасности документов.

Продлевая срок действия заграничного паспорта с биометрическими данными их владельцев, государство побуждает своих граждан оформлять именно такой вид паспорта. И это не случайно. Правовое регулирование приближается, таким образом, к международным стандартам обращения заграничных паспортов. Здесь сразу стоит отметить, что речь не идет о международных договорных нормах, обязательных для исполнения. Вопрос об унификации паспортов поднимался в ООН еще в 1963 г. Но договориться об основных принципах глобальной паспортной системы пока не удалось. Вместе с тем были выработаны отправные начала обращения документов, удостоверяющих личность, имеющие рекомендательный характер. Международная организация гражданской авиации (далее - ICAO), устанавливающая стандарты в области биометрических паспортов, выбрала лицо как основу биометрики и разработало требования к ее качеству. Это означает, что все государства, граждане которых хотят пересекать границы стран - участниц ICAO*(11), должны выдавать паспорт с электронной цифровой фотографией (двумерной или трехмерной), удовлетворяющей стандарту. При пересечении границы фотография на чипе в паспорте сверяется с лицом человека, пересекающего границу, и при их совпадении с определенной степенью точности разрешается въезд. Окончательный переход на выдачу машиносчитываемых паспортов рекомендован с 1 апреля 2010 г. А для того чтобы данные рекомендации стали нормой, ICAO рекомендует государствам побуждать своих граждан, имеющих старые паспорта, обращаться за получением новых машиносчитываемых паспортов. В этом ключе установленный в российском законодательстве 10-летний срок действия заграничного паспорта представляет пример подобного стимулирования.

Вводя новые правила, государство обеспечивает реализацию права своих граждан на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение на Родину, исключая, таким образом, ситуацию с возможной дискриминацией российских граждан, выезжающих в зарубежные страны.

Анализ и оценка рассмотренных законодательных новелл позволяет прийти к выводу, что наше государство сделало существенный шаг в сторону реализации права своих граждан на свободный выезд за пределы его территории. Государством созданы дополнительные условия, обеспечивающие осуществление указанного права посредством конкретизации в законодательстве процедур, гарантирующих реализацию ст. 27 Конституции РФ, исполняя тем самым свою конституционную обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому сегодня уже нельзя согласиться с мнением Т.А. Дураева, категорично утверждающего, что, несмотря на всю универсальную значимость права на свободу передвижения, это право в настоящее время в России не обеспечивается и не гарантируется*(12).

Рассматривая развитие права на свободу передвижения в контексте принятых нововведений, мы можем констатировать наличие прогресса в данной сфере.

Библиографический список

1. Россия и международная миграция населения / Под ред. В.А. Ионцева. М.: Изд-во МГУ, 1998. Вып. 1.

2. Дураев Т.А. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: проблема ограничений // Гражданин и право. 2007. N 7.

Е.А. Сухарева-Крылова,

ведущий советник аппарата Комитета Совета Федерации

по конституционному законодательству

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Россия и международная миграция населения / Под ред. В.А. Ионцева. М.: Изд-во МГУ, 1998. Вып. 1. С. 5.

*(2) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

*(3) Российская газета. 2009. 23 дек.

*(4) См.: Дураев Т.А. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: проблема ограничений // Гражданин и право. 2007. N 7. С. 76.

*(5) Российская газета. 2009. 23 дек.

*(6) Российская газета. 2010. 12 марта.

*(7) CЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3451.

*(8) Российская газета. 2010. 10 марта.

*(9) По материалам РИА Новости. URL: http: // newsinfo.ru (дата обращения: 30.01.2010).

*(10) Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" // Российская газета. 2009. 29 дек.

*(11) СССР вступил в члены ИКАО 14 ноября 1970 г.

*(12) См.: Дураев Т.А. Указ. соч. С. 75, 76.