Новое в порядке перехода прав владения и пользования публичным имуществом (А.А. Кирилловых, "Право и экономика", N 8, август 2010 г.)

Новое в порядке перехода прав владения и пользования публичным имуществом

Государственное и муниципальное имущество требует эффективных способов управления, которое в настоящий период все чаще связывается с передачей свободных объектов недвижимости во временное владение и пользование. Такая практика, с одной стороны, служит интересам публичных владельцев, поскольку позволяет значительно сократить расходы по содержанию и обслуживанию этого имущества, а также обеспечить поступление дополнительных доходов от платы за его использование. С другой стороны, эффективность публичной недвижимости определяется наличием соответствующих механизмов, дающих возможность передать объекты на максимально выгодных условиях. Кроме того, немаловажное значение приобретает фактор прозрачности этого механизма, обеспечивающий на конкурентных началах равные условия доступа к публичной собственности для всех заинтересованных лиц, прежде всего субъектов малого и среднего бизнеса.

Отношения по поводу экономически эффективного использования публичной собственности нашли отражение в целом пласте федерального законодательства, в основном на уровне подзаконной нормативной базы (см.: постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества", распоряжение Мингосимущества России от 28 июля 1998 г. N 774-р), ряде актов ведомственного характера.

В последующем применялись нормы "конкурентного" законодательства (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции)), предлагающие для сдачи имущества в аренду использовать по аналогии инструменты инвестирования и возмездного отчуждения государственной и муниципальной собственности.

Имеющаяся при этом в сфере оборота публичной недвижимости нормативная база требовала значительной корректировки в части адаптации на практике современных подходов к использованию имущества, учитывающего интересы экономически активных субъектов в долгосрочных вложениях в развитие бизнеса.

В большей степени таким ожиданиям соответствует Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса (утв. приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67 (далее - Приказ N 67)), который был принят во исполнение п. 5 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", определяющего особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

Применение указанного порядка является обязательным, и с момента вступления в силу Приказа N 67 органы власти, государственные и муниципальные предприятия и учреждения и иные лица, осуществляющие функции по организации и проведению торгов на право заключения договоров, должны руководствоваться правилами, утвержденными Приказом N 67.

Следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Относительно условий вступления в силу Приказа N 67 в самом документе не содержится каких-либо оговорок об ином порядке его действия, что позволяет распространить на него общие правила о вступлении в силу нормативного акта по истечении 10 дней с момента опубликования, т.е. 7 марта 2010 г.

Одновременно прекращают действие переходные положения, установленные ч. 3 ст. 53 Закона о защите конкуренции, предусматривающие, что конкурсы на право заключения договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", а аукционы на право заключения договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Некоторые особенности процедуры торгов по распоряжению государственным и муниципальным имуществом, а также отдельные условия, связанные с механизмом реализации интересов субъектов предпринимательской деятельности

1. Торги могут быть проведены в форме аукциона либо конкурса, в которых могут принять участие любые юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Конкурсы являются открытыми по составу участников. Аукционы являются открытыми по составу участников и форме подачи предложений.

Приказом N 67 определено имущество, право пользования и владения которым может быть передано исключительно путем проведения торгов в форме конкурса.

К таким исключительным видам имущества отнесены:

объекты железнодорожного транспорта;

объекты трубопроводного транспорта;

морские и речные порты, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;

объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

гидротехнические сооружения;

объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод;

метрополитен и другой транспорт общего пользования;

нежилые помещения инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, включенные в перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц.

2. Организатор торгов имеет право установить для участников торгов обязанность по внесению задатка. В отличие от правил "конкурентного" законодательства взимание задатка является правом, а не обязанностью организатора. Заявитель вносит задаток на расчетный счет организатора в течение срока приема заявок на участие в аукционе (конкурсе), указанного в информационном сообщении. Если заявителем подана заявка на участие в аукционе (конкурсе), соглашение о задатке между организатором и заявителем считается совершенным в письменной форме. Иными словами, таким правилом автоматически закрепляется акцепт условий торгов со стороны участника, в том числе в части обязанности по внесению суммы задатка.

Примечательно, что в отличие от общеустановленных в части первой Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) правил о задатке, который выполняет функцию способа обеспечения выполнения обязательств, в рамках Приказа N 67 задаток не носит обеспечительного характера.

Следует обратить внимание на то, что по терминологии ГК РФ задаток обеспечивает обязательство путем выдачи денежной суммы одной стороной в счет причитающихся с нее по договору платежей и доказательства заключения договора (ст. 239 и ст. 380 ГК РФ).

Согласно Порядку проведения торгов (далее - Порядок) сумма внесенного задатка возвращается не только участникам, но и победителю, т.е. не засчитывается в счет оплаты права владения и пользования имущества, как требуют того правила гражданского законодательства.

Условие о внесении задатка является публичным, поскольку в равной мере распространяется на всех участников аукциона (конкурса). Кроме того, сумма задатка возвращается также участникам, отозвавшим свою заявку до проведения процедуры торгов.

3. Новшеством в правилах представления заявок на участие в аукционе (конкурсе) является возможность их предоставления в электронной форме. При этом прием заявок в форме электронного документа допускается, если у организатора имеется техническая возможность принятия таких заявок.

Заявитель вправе отозвать заявку в любое время до установленных даты и времени начала рассмотрения заявок на участие в аукционе (конкурсе). В этом случае организатор аукциона возвращает задаток указанному заявителю в течение пяти рабочих дней с даты поступления организатору аукциона (конкурса) уведомления об отзыве заявки на участие в торгах.

4. Следует учесть, что при реализации положений Приказа N 67 применяются также нормативные акты, регулирующие особенности порядка сдачи имущества в аренду для некоторых категорий пользователей имущества. Так, на основании положений п. 13 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", п. 4 ст. 27 Федерального закона 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", п. 4 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" согласование документации о торгах в установленном порядке для сдачи имущества в аренду образовательным учреждением производится после экспертной оценки последствий сдачи.

5. В зависимости от предполагаемой процедуры торгов для их проведения создается аукционная либо конкурсная комиссия. При этом организатор конкурса или аукциона вправе создать единую комиссию, осуществляющую функции аукционной и конкурсной комиссии (п. 15 Порядка).

6. Участники конкурсов или аукционов должны соответствовать требованиям, установленным законодательством. Организатор торгов не вправе требовать каких-либо дополнительных документов, не предусмотренных установленным перечнем.

Обязанность по подтверждению участниками представленных действительности документов и сведений возложена на организатора конкурса или аукциона, конкурсную или аукционную комиссии, которые вправе запрашивать информацию и документы в целях проверки соответствия участника конкурса или аукциона установленным требованиям. В случае установления факта недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных заявителем или участником конкурса или аукциона, конкурсная или аукционная комиссия обязана отстранить такого заявителя или участника конкурса или аукциона от участия в конкурсе или аукционе на любом этапе их проведения (п. 26 Порядка).

7. Установлен запрет на взимание с участников аукционов или конкурсов платы за участие в торгах. Соразмерная плата может быть установлена лишь за предоставление конкурсной документации или документации об аукционе (п. 21 Порядка).

8. Важным условием прозрачности процедуры торгов является их информационное обеспечение. Информация о проведении конкурсов или аукционов размещается на официальном сайте в сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством РФ, без взимания платы и находится в свободном доступе.

Размещение информации о проведении торгов является публичной офертой, которая по правилам ст. 437 ГК РФ означает предложение заключить договор на указанных в предложении условиях, адресованное неопределенному кругу лиц (любому лицу).

Фактически такое сообщение связывает организатора торгов обязательством впоследствии заключить договор, касающийся перехода прав владения и пользования предметом торгов, с победителем.

Аналогичным образом заявка на участие в аукционе (конкурсе) выполняет функцию акцепта, определяющего в порядке ст. 438 ГК РФ ответ лица, о принятии акцепта, т.е. условий аукционной или конкурсной документации.

Извещение о проведении конкурса (аукциона) размещается на официальном сайте торгов не менее чем за 30 рабочих дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе (до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе). Для обеспечения более широкого круга участников торгов допускается дополнительное опубликование в любых средствах массовой информации об их проведении, если такое опубликование не произведено взамен официальному сообщению.

9. Важное правило процедуры торгов установлено относительно срока передачи прав на объект публичного имущества. Новелла касается срока, на который может быть заключен договор по результатам торгов. В документации о проведении торгов должен указываться срок передачи имущества, который должен быть не менее 5 лет. Тем самым определен минимальный барьер обременения публичного имущества. При этом в качестве паритетного требования выглядит условие о том, что максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами государственного или муниципального имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать 3 лет.

10. Документация о торгах должна содержать условие, дату, время, график проведения осмотра имущества, права на которое передаются по договору. Осмотр обеспечивает организатор конкурса (аукциона) или специализированная организация без взимания платы. Проведение такого осмотра осуществляется не реже, чем через каждые пять рабочих дней с даты размещения извещения о проведении конкурса на официальном сайте торгов, но не позднее, чем за два рабочих дня до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе (проведение аукциона).

11. Следует обратить внимание на некоторые особенности процедуры проведения аукциона:

аукцион проводится путем повышения начальной (минимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении о проведении аукциона, на "шаг аукциона";

"шаг аукциона" устанавливается в размере пяти процентов начальной (минимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении о проведении аукциона. В случае если после троекратного объявления последнего предложения о цене договора ни один из участников аукциона не заявил о своем намерении предложить более высокую цену договора, аукционист обязан снизить "шаг аукциона" на 0,5% начальной (минимальной) цены договора (цены лота), но не ниже 0,5% начальной (минимальной) цены договора (цены лота). Любой участник аукциона вправе осуществлять аудио- и/или видеозапись аукциона.

12. Особые правила установлены относительно последствий признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. В отличие от ранее установленной в законодательстве возможности заключить, например, договор с единственным участником торгов, действующий Порядок предоставляет организатору лишь право объявить о проведении нового аукциона либо конкурса в установленном порядке. В случае объявления о проведении нового конкурса (аукциона) организатор конкурса вправе изменить условия конкурса (аукциона).

13. Гарантии установлены для победителей аукциона (конкурса), в отношении легитимности договора, заключенного по результатам торгов, в случае перемены собственника или обладателя имущественного права. Тем самым закреплен принцип следования права за вещью, реализация которого направлена за защиту интересов добросовестных владельцев имущества вне зависимости от оснований принадлежности. В указанной ситуации действие соответствующего договора не прекращается и проведение аукциона (конкурса) не требуется.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии,

преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических

связей, экономики и права (Кировский филиал),

специалист в области административной и гражданской правосубъектности

юридических лиц, трудовых правоотношений

"Право и экономика", N 8, август 2010 г.