Мифотворчество вокруг закона (С.Л. Кукина, "Руководитель бюджетной организации", N 7, июль 2010 г.)

Мифотворчество вокруг закона

Наверное, нечасто орган федеральной власти берет на себя труд собрать воедино мифы, сложенные по поводу нового закона, и предъявить вместо них реальное положение вещей. Но именно так и произошло с Законом N 83-ФЗ*(1), который вызвал огромное число слухов, разночтений и прогнозов, один страшнее другого. В связи с этим Минобрнауки распространило информацию, разъясняющую возникшие спорные моменты нового закона. Данный документ так и называется: "Мифы и реальность"*(2).

Миф первый

Обсуждение федерального закона шло тихо, не обеспечена необходимая гласность и открытость.

С этим мифом просто нельзя согласиться. Начнем с того, что задача совершенствования правого положения государственных и муниципальных учреждений была поставлена Президентом РФ в прошлом году*(3). Что касается самого закона, его разработка была предусмотрена Концепцией развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 и Планом мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах*(4).

В процессе работы над проектом закона он был обсужден в тринадцати комитетах и комиссиях Госдумы и Совета Федерации (наш журнал писал об этом из номера в номер начиная с января*(5)). Обсуждение основных положений закона и последствий его введения происходило на совещании Минфина 26-27 февраля с представителями всех федеральных органов государственной власти, на встречах с представителями профсоюзов, Комиссии по социальному страхованию, социальной защите, отраслям социальной сферы, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Мало того, в апреле координаторы трехсторонней комиссии договорились с представителями Минфина о ежеквартальном получении информации о ходе реализации Закона N 83-ФЗ.

Также представители Минфина провели несколько совещаний с участием сообщества российских финансистов и встречи в субъектах РФ, в том числе в Республиках Якутия, Коми, Татарстан, Оренбургской области.

Наконец, текст документа, внесенного Правительством РФ в Госдуму 31 декабря 2009 года, был размещен на сайте Госдумы, направлен всем субъектам РФ, в Счетную и Общественную палаты РФ.

Миф второй

Принятие Закона N 83-ФЗ приведет к приватизации государственного имущества.

Этот прогноз безоснователен. Если сейчас собственником всего имущества бюджетных учреждений является либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ), то после вступления нового закона в силу собственником всего имущества бюджетных учреждений будет также являться либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ)). Как следует из этих документов, все имущество остается в собственности соответствующего учредителя, как и было, и приватизации имущества не произойдет.

Миф третий

Новые бюджетные учреждения начнут банкротить в целях завладения их имуществом и земельными участками.

Это утверждение было чрезвычайно популярно у противников нового закона. Однако в части невозможности банкротства в буквальном смысле ни одна буква закона не изменена. Сейчас бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) согласно ч. 4 ст. 61 ГК РФ. После вступления нового закона в действие регулировать невозможность банкротства продолжит все та же ч. 4 ст. 61 ГК РФ с прежней формулировкой.

Миф четвертый

Новое бюджетное учреждение в обеспечение своих договоров будет закладывать земли и имущество, отдавать недвижимое имущество за долги.

В соответствии с принятым законом передача в залог недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и земельных участков без согласия собственника незаконна. Об этом говорят следующие положения:

- согласно ст. 120, 296 ГК РФ бюджетное учреждение владеет и пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается имуществом с согласия собственника имущества;

- на основании ст. 298 ГК РФ бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

В статье 9.2 Закона N 7-ФЗ установлена норма, которая определяет ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению. Эта норма будет дополнять ст. 20 Земельного кодекса, которая в настоящее время регламентирует то, что земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение оборотоспособности земельного участка.

Миф пятый

Новые бюджетные учреждения начнут злоупотреблять свободой, распродавая достояние государства.

Этот миф отчасти опровергается уже упомянутыми ст. 120, 196 ГК РФ, которые будут продолжать действовать после вступления нового закона в силу. Кроме того, отношения по крупным сделкам будут регулироваться в данном законе п. 12 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, согласно которому крупная сделка может быть совершена только с согласия учредителя. Как мы видим, сделки с имуществом, которое является государственной собственностью, подконтрольны и сейчас, и в будущем учредителю и собственнику.

Миф шестой

По своему статусу новые бюджетные учреждения являются коммерческими организациями.

Следуя логике этой мысли, сам Закон N 83-ФЗ в процессе подготовки называли "законом о коммерциализации бюджетной сферы". Однако что говорят нам положения данного закона? Если сейчас Закон N 7-ФЗ (п. 5 ст. 1) бюджетных и автономных организаций не касается, то в рамках нового закона он распространяется на бюджетные учреждения и является базовым законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения и т.д. Согласно ст. 298 ГК РФ бюджетные учреждения вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность отражена в его учредительных документах. Данная норма действует сейчас и будет продолжать действовать после вступления нового закона в силу, только подкрепленная таким условием: бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах, и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (п. 4 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Таким образом, Закон N 83-ФЗ усиливает норму о том, что бюджетные организации являются некоммерческими с ограничением сферы осуществления приносящей доход деятельности.

Миф седьмой

Новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг.

Однако положения Закона N 83-ФЗ уточняют ныне действующие нормы об условиях оказания платных услуг: они могут оказываться только сверх госзадания. В рамках же госзадания платные услуги могут оказываться, только если это определено федеральным законом (речь идет о продаже билетов в театры и музеи и т.п.). Госзадание, согласно вновь принятым нормам, должно содержать предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления цен и тарифов. Об этом говорит ст. 69.2 БК РФ. Самое главное: бюджетное учреждение может оказывать платные услуги только сверх установленного госзадания, а также в рамках госзадания (если это прямо определено в федеральном законе) на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ).

Миф восьмой

Федеральный закон не повысит качество услуг для граждан, а также заинтересованность бюджетных учреждений в результатах своей деятельности.

Это утверждение прямо противоположно смыслу нововведений законодателя. Смотрите, сейчас бюджетная организация финансируется по смете. И заинтересована она в том, чтобы до конца финансового года истратить эти деньги в строгом соответствии со сметой. Финансирование никак не связано с результатами деятельности учреждения. По сути осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не учитывается объем оказываемых ими услуг.

В новом же законодательном поле бюджетным учреждениям будут выдаваться субсидии на выполнение госзадания, которым будут устанавливаться показатели эффективности, объема. Также будут определяться категории получателей госуслуги и результаты от оказания услуг. Вот таким образом и осуществляется связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством или результатом его работы. Если же субсидия на выполнение госзадания израсходована до конца финансового года не полностью, она остается в распоряжении самого учреждения (п. 10 ст. 19 Закона N 83-ФЗ). Таким образом, создается мотивация для экономии.

Миф девятый

Принятие закона повлечет массовые увольнения.

Это не так, ведь п. 7 ст. 20 Закона N 83-ФЗ гласит, что в связи с принятием закона не требуется переназначение руководителей и работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законом, и уже существующих бюджетных учреждений.

Миф десятый

Средства бюджета, попав в новые бюджетные учреждения, перестанут контролироваться, и использование их не будет прозрачным.

Давайте разбираться. Сейчас согласно ст. 161, 219 БК РФ контроль за расходами на соответствие содержания операции доведенным лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов, открытых бюджетным учреждением в Федеральном казначействе или финоргане. Норма о публикации такой информации в открытом доступе законодательно не предусмотрена, так что эта информация для общественности закрыта. Новый же закон как раз устанавливает большую прозрачность деятельности учреждений для общественного контроля. Счета открыты таким образом, что содержание операции становится видным в том числе и для проверяющих (хотя санкционирования использования субсидии на госзадание не предусматривается). Также ст. 32 Закона N 7-ФЗ говорит о том, что в открытом доступе в сети Интернет должны публиковаться:

- учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации, решение учредителя о создании, решение учредителя о назначении руководителя, положения о филиалах и представительствах учреждения;

- план финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность, сведения о проведенных контрольных мероприятиях в отношении учреждения и об их результатах, госзадание на оказание услуг или выполнение работ, отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного госимущества.

Миф одиннадцатый

Распределение госзаданий приведет к повышению коррупции.

Это не так. Федеральный закон не создает коррупциогенных норм, поскольку по сути своей (ст. 32 Закона N 7-ФЗ) он направлен на повышение публичности и открытости работы бюджетных организаций. Согласно ст. 69.2 БК РФ бюджетной сметой утверждается объем финансового обеспечения, а в госзадании утверждается и объем субсидии на его выполнение, и показатели эффективности.

Миф двенадцатый

Руководители станут полновластными, никому неподконтрольными хозяевами новых бюджетных учреждений.

В соответствии с принятыми нормами (п. 6 ст. 19 Закона N 83-ФЗ) руководитель будет нести персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность учреждения, превышающую установленные учредителем предельно допустимые значения. За такое превышение руководитель может быть уволен (трудовой договор с ним расторгается в одностороннем порядке). Кроме того, предусмотрена ответственность руководителя за размер убытков, причиненных в результате крупной сделки, которая не была согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ). В таких случаях руководителя ждет взыскание в размере убытка. Мониторинг финансового состояния вверенной организации в рамках этих норм становится для руководителя постоянной необходимостью.

Миф тринадцатый

Вузы во всех странах создаются в форме традиционных бюджетных учреждений со сметой и субсидиарной ответственностью государства.

В презентации приведены примеры нескольких стран с другими формами финансирования вузов. Так, в Австралии и Великобритании учебные заведения получают финансовое обеспечение из общественных фондов в зависимости от количества студентов, обладающих ваучером (правом на обучение). По данным за 2008-2009 годы из госбюджета поступило только 23% от общего объема доходов, а 40% - от спонсоров. В Голландии действует концепция автономии университетов; гибкая система финансирования основана на показателях эффективности; министерство вмешивается в дела вузов лишь в крайних случаях. В Швеции действует децентрализованное управление системой образования, а вузы самостоятельно распоряжаются материально-технической базой и т.д.

Миф четырнадцатый

Денежное содержание большинства бюджетных организаций будет урезано.

Во-первых, будет продолжать действовать ст. 69.1 БК РФ, определяющая, что бюджетные ассигнования на субсидии (в настоящее время - на содержание) бюджетным учреждениям предусмотрены законами о бюджете. Во-вторых, согласно п. 8 ст. 31 Закона N 83-ФЗ первоначальные нормативы затрат на оказание учреждением услуг определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, выделенных учреждению в 2010 году. При сохранении объема оказанных услуг размер финансирования из бюджета останется прежним, но деньги будут доведены не по смете, а через субсидию на госзадание. Согласно же п. 3 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ объем субсидии на выполнение госзадания в течение срока его выполнения может быть уменьшен только при соответствующем изменении госзадания.

Миф пятнадцатый

Школьникам оставят три бесплатных урока в неделю, остальные уроки будут платными.

Количество обязательных предметов и обязательных часов на каждый предмет устанавливается федеральными стандартами и базисным учебным планом общего образования, на основе которых формируется госзадание. Например, для 7-го класса это по 2 урока в неделю по географии, истории, литературе и физике, 3 - по русскому и иностранному языку, 5 - по математике и т.п. Весь этот объем полностью покрывается госзаданием и остается бесплатным. Платить родителям придется в случае, если их детям понадобятся дополнительные уроки по предметам сверх госзадания. Эти уроки будут предоставлены во внеурочное время и не в ущерб госзаданию. Порядок определения платы будет устанавливать учредитель.

Миф шестнадцатый

Конституционно закрепленные бесплатные здравоохранение и образование будут отменены.

Согласно ст. 298 ГК РФ и п. 4 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ приносящую доход деятельность бюджетное учреждение вправе осуществлять лишь при условии указания таковой деятельности в учредительных документах и лишь постольку поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано (деятельность должна соответствовать данным целям). Кроме того, на основании ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного госзадания или в рамках его, если это прямо определено федеральным законом. Таким образом, новый закон ограничивает оказание платных услуг условием "только сверх госзадания", виды же гарантированных бесплатных социальных услуг и категории их получателей предусматриваются законодательно.

Миф семнадцатый

Не будет инвестиций в развитие бюджетных учреждений: они останутся один на один с внебюджетными доходами, полученными за счет граждан.

Еще раз напомним п. 6 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, согласно которому учреждение получает субсидию на выполнение госзадания с учетом расходов на содержание имущества. Также предусмотрены субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции, полученные от главного распорядителя бюджетных средств, о чем говорят ст. 78 и 79 БК РФ.

Миф восемнадцатый

Закон принудительно выталкивает почти все бюджетные учреждения на самоокупаемость.

Решение всех вопросов о статусе региональных и муниципальных учреждений остается в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. Именно они, согласно п. 2 ст. 31 Закона N 83-ФЗ, самостоятельно будут определять, остаются учреждения в статусе бюджетных или переводятся в казенные, а также процедуры, этапы и сроки реформирования бюджетной сети во время переходного периода.

Миф девятнадцатый

Малокомплектным сельским школам и больницам придется закрыться из-за минимального госзадания (поскольку мал объем оказываемых услуг), а возможности зарабатывания доходов на селе незначительны.

Такие школы или больницы в рамках нового закона возможно перевести в казенные учреждения, и они будут жить по смете, как и прежде. Решения об этом принимают субъекты РФ и муниципальные образования.

Миф двадцатый

В регионах России нет позитивного опыта реализации экспериментов подобного рода.

Примеры в регионах есть. В частности, это Тюменская и Ленинградская области, а также Республика Татарстан, где бюджетная сеть перестроена по принципам, заложенным в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Законе N 83-ФЗ. Аналогичные изменения происходят в Краснодарском и Красноярском краях и Республике Бурятия. Снижения объемов, падения уровня оказания бесплатных социальных услуг населению в этих субъектах РФ не произошло, зато существенно возросли активность и открытость управления учреждениями, участие сотрудников учреждения в определении приоритетов его развития, главное - зарплаты рядовых сотрудников.

С.Л. Кукина,

редактор журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(2) Презентация "Мифов и реальности о Федеральном законе N 83-ФЗ" доступна на официальном сайте Минфина - www1.minfin.ru/ru/official/index.php?id4=9983.

*(3) Бюджетное послание 25 мая 2009 года.

*(4) Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 03.12.2009 N 1862-р.

*(5) См. статьи С.Л. Кукиной "Бюджетная сфера реформируется", "На бюджетный-казенный рассчитайсь!" (N 2, 2010), "Бюджетникам меняют статус" (N 3, 2010), "Закон о реформировании бюджетной сети троекратно принят Госдумой" (N 5, 2010) и Д.В. Жигалова "Перспективы модернизации бюджетной сети" (N 3, 2010), "Кого послать в "автономное плавание"?" (N 5, 2010), "Сортировка бюджетной сети" (N 6, 2010).