Приоритетные направления совершенствования службы в прокуратуре
Система службы, используемая в конкретном органе, - это лишь инструмент эффективного исполнения полномочий этого органа. Полномочия прокуратуры, не считая органов военной прокуратуры, носят ясно выраженный гражданский характер и их реализация лицами, связанными режимами службы, приближенными к военным, излишня. Это не только не повысит эффективность деятельности прокуратуры, а будет препятствовать самостоятельному статусу прокуроров и следователей прокуратуры. Служба в прокуратуре должна стать составной, но особой частью федеральной государственной гражданской службы.
Анализируя формирующуюся систему государственной службы Российской Федерации и сопоставляя ее основные элементы с пока ведомственной системой службы в органах и учреждениях прокуратуры, можем ясно представить себе три основные тенденции, которые влияют на динамику развития этой ведомственной службы.
Первая, которую следует именовать консервативной, состоит в том, что служба в прокуратуре как некая довольно целостная система службы весьма консервативна. Именно благодаря своей консервативности, опирающейся к тому же на особое место, которая занимает прокуратура в системе государственных органов, система службы в прокуратуре в значительной мере не только сохранила свою стабильность, но и получила немало преимуществ для находящихся в ней прокурорских работников по отношению к другим системам ведомственной службы, которые сложились в иных правоохранительных органах на основе наиболее универсального для них шаблона - системы службы в органах внутренних дел. Из нее служба в прокуратуре позаимствовала только схему пенсионного обеспечения сотрудников.
Имея отношение к судебной власти в силу конструкции гл. 7 Конституции Российской Федерации, в содержание которой включена ст. 129, определяющая основы конституционного статуса прокуратуры, денежное содержание прокурорских работников оказалось на уровне денежного вознаграждения судей и намного превышает то, что установлено в других правоохранительных органах.
Принятый на основе ч. 5 ст. 129 Конституции России Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", где урегулированы основные институты службы в прокуратуре, лишь закрепил ее консервативность и в настоящее время даже не претерпел изменений фундаментальных положений, связанных с формированием новой системы государственной службы в ходе административной реформы.
Вторая тенденция состоит в том, что, следуя своей консервативной основе, служба в прокуратуре в силу особенностей ее статуса и ряда других причин, в числе которых нельзя исключать и стремление к сохранению ведомственной изолированности, постоянно дистанцируется от ведомственных систем службы в других правоохранительных органах. Тем самым создаются вполне зримые препятствия к тому, чтобы сформировался общий консенсус правоохранительных ведомств, который мог бы реально привести к принятию столь необходимого для большинства из них федерального закона о правоохранительной службе. Ситуация в этой связи становится тупиковой. При этом выходом из нее становится следование третьей тенденции, которая уже нашла отражение в системе службы в прокуратуре. Это - постепенное внедрение в нее элементов государственной гражданской службы Российской Федерации.
Как уже отмечалось, в ст. 40.2 Федерального закона о прокуратуре установлено, что на прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для государственных служащих.
В связи с этим следует заметить, что служба в прокуратуре не является столько военизированной, как системы службы в других правоохранительных органах, основанные на системе службы в органах внутренних дел. Прокурорские работники не имеют специальных званий, весьма близких к воинским. Им присваиваются классные чины, которые в большей мере отвечают государственной гражданской службе.
Наконец, в качестве третьей тенденции следует учитывать последние новеллы в развитии современной системы государственной службы, в силу которых в ряде государственных органов, которые ранее рассматривались в качестве правоохранительных, устанавливается не правоохранительная, а государственная гражданская служба. Особенно явно это коснулось органов, входящих в министерство юстиции Российской Федерации. Таким образом, очевидная неопределенность в составе правоохранительных органов в конце концов привела к тому, что правоохранительная служба перестала быть универсальной формой службы для всех правоохранительных органов, а в части из них происходит переход на систему государственной гражданской службы.
Остановимся на этом подробнее. К числу правоохранительных органов в современных научных и научно-методических изданиях повсеместно относят Федеральную службу судебных приставов. Это прямо следует из задач судебных приставов, установленных ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"*(1). Это:
- обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
- осуществление принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(2) актов других органов и должностных лиц;
- исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов.
Часть 2 ст. 3 Федерального закона "О судебных приставах" устанавливает, что судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. Закон не устанавливает вид государственной службы, на которой состоят судебные приставы. Однако этот вопрос решен в пользу государственной гражданской службы. Должность судебного пристава поименована в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы*(3). К числу должностей государственных гражданских служащих отнесены должности государственных служащих Министерства юстиции, Федеральной службы судебных приставов, отдельные должности в Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, в аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Федерации. Все эти органы традиционно относились к числу правоохранительных, однако ныне в них установлена не правоохранительная, а государственная гражданская служба.
Соответствующим должностным лицам присваиваются классные чины юстиции, приведенные в соответствие с общей системой классных чинов государственной гражданской службы России*(4). Несколько забегая вперед, заметим, что работникам прокуратуры также присваиваются классные чины юстиции, однако они не тождественны тем, что установлены ныне в системе государственной гражданской службы. Да и в целом в современной системе государственной службы классные чины прокурорских работников не узаконены и потому не могут рассматриваться в качестве чинов государственных служащих, поскольку должности обладателей этих чинов в Реестр должностей государственных служащих пока не включены. Это именно классные чины прокурорских работников, которые могут быть отнесены к числу государственных служащих лишь в силу декларативной нормы ч. 1 ст. 40 Федерального закона N 2202-I, поскольку норма эта пока не конкретизирована актами, соответствующими новой системе государственной службы Российской Федерации, установленной Федеральным законом N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Тенденцию распространения государственной гражданской службы на должности в государственных органах, которые ранее традиционно относились к правоохранительным, следует рассматривать не как исключение из общего правила, а, напротив, в качестве определяющей. Ее основание - в сформировавшейся позиции органов управления государственной службой и, видимо, Президента Российской Федерации, согласно которой в состав правоохранительной службы должны быть включены только должности, на которых предусмотрено присвоение специальных званий. Если же речь идет о классных чинах, то служба на таких должностях, даже если они учреждены в правоохранительных органах, будет осуществляться в качестве государственной гражданской.
Пожалуй, в наиболее концентрированном и исходном виде эта точка зрения, которая ныне претворяется в действительность, нашла воплощение в пакете из двух законопроектов, которые были направлены на рассмотрение Председателя Правительства РФ 20 марта 2007 г. за подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации за N СН-П4-1305. Рассмотрим, исходя из этих проектов, интересующие нас вопросы.
В первом из законопроектов шла речь о внесении изменений в ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Здесь предлагалось заменить второе предложение статьи следующим: "Правоохранительная служба может осуществляться не на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами, определяющими полномочия, организацию и порядок деятельности таких государственных органов, служб и учреждений, и (или") нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания".
В пояснительной записке было сказано, что одним из основных принципов построения и функционировании системы государственной службы, установленных Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", является единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Законопроектом предусматривалось установление единого правового режима прохождения службы служащими правоохранительной службы и военнослужащими.
Кроме того, законопроектом устанавливалось, что гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются только специальные звания. Данное положение обусловлено тем, что классные чины в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" присваиваются гражданам, проходящим федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Второй законопроект из анализируемого пакета представлял собой собственно проект Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации". Часть 2 ст. 4 законопроекта содержала норму, согласно которой правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний, контроля над оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграция, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны. Если не учитывать указанных здесь органов, обеспечивающих установленных порядок деятельности судов, то все остальные относятся именно к числу тех, в которых служащим присваиваются специальные звания. Однако следует учесть, что ныне и в Федеральной службе исполнения наказаний наметилась тенденция к переходу от специальных званий к классным чинам юстиции. Соответственно из числа органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, может быть исключена и ФСИН. Но по смыслу и содержанию данного законопроекта даже в этом случае на отдельных должностях государственной гражданской службы может осуществляться и служба правоохранительная.
С точки зрения анализируемой нами тенденции развития современной системы государственной службы, которая нашла свое воплощение в анализируемых законопроектах, особенно важно, что служба в прокуратуре в составе правоохранительной службы здесь не упомянута и, скорее всего, должна быть отнесена к государственной гражданской. По меньшей мере, это вполне укладывается в логику последних изменений законодательства, направленных на распространение ряда важнейших положений и комплексов норм государственной гражданской службы на службу в прокуратуре. Это, как уже отмечалось, касается ограничений службы и правил служебного поведения служащих.
Несмотря на очевидную логику изменений, о которых говорилось выше, нельзя не учитывать и первую из названных нами тенденций, свойственных службе в прокуратуре, - ее консервативность. Ведь законопроект, который идеологически обусловливает трансформацию ряда органов, в которых ранее вроде бы предполагалось учреждение правоохранительной службы, в органы с государственной гражданской службой датирован мартом 2007 г., т.е. содержащиеся в нем идеи были инициированы три года назад. За это время произошло многое в целой совокупности правоохранительных органов, служба в которых стала относиться к государственной гражданской. Что касается службы в прокуратуре, то изменения, внесенные в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", систему службы в прокуратуре фактически не затронули*(5), усилились лишь гарантии социальной и правовой защищенности прокурорских работников.
Такое положение дел позволяет предположить два потенциально возможных сценария развития событий в плане полноценного вхождения службы в прокуратуре в систему государственной службы Российской Федерации.
Первый, который условно можно обозначить как автономный, будет в максимальной степени сохранять тенденцию к обособлению службы в прокуратуре в качестве особого вида, входящего в систему государственной службы. Надо отметить, что Федеральный закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" такую возможность предусматривает. Так, в ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 58-ФЗ, действительно, приведен закрытый перечень видов государственной службы, включающий:
а) государственную гражданскую службу;
б) военную службу;
в) правоохранительную службу.
!Однако абз. 2 ч. 3 той же ст. 2 гласит, что другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон N 58-ФЗ. Таким образом, путем внесения соответствующих дополнений и изменений законодатель вправе установить иные виды государственной службы, пока не предусмотренные действующей редакцией данного Федерального закона. В качестве таких изменений и дополнений может, например, выступить содержание ч. 1 ст. 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации. В этом случае перечень видов государственной службы, входящих в ее систему, который предусмотрен ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 58-ФЗ, должен быть дополнен службой в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.
Естественным следствием такого подхода, который вытекает из общей логики ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 58-ФЗ, станет необходимость ее дополнения самостоятельным абзацем, в соответствии с которым определение службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации как вида федеральной государственной службы должно применяться со дня вступления в силу Федерального закона о службе в органах и учреждениях прокуратуры. Таким образом, следование тенденции к обособлению службы в прокуратуре в самостоятельный вид государственной службы повлечет за собой ее самостоятельное законодательное оформление и четкое отграничение от государственной гражданской и формирующейся правоохранительной службы, которые в настоящее время становятся непременными атрибутами правоохранительных органов. При этом явно намечается разделение этих органов в системе государственной службы, исходя из того, какой из видов службы - гражданская или правоохранительная, будут в них доминировать.
На основании особого места прокуратуры в системы государственных органов в целом и правоохранительных в частности можно сделать вывод, что такой сценарий в принципе может иметь место. Однако, учитывая стремление законодателя обеспечить единство системы государственной службы, данный сценарий представляется маловероятным. Ведь, по существу, все атрибуты современной службы в прокуратуре свидетельствуют о ее максимальной близости к гражданской государственной службе.
Здесь следует сделать оговорку: современные тенденции развития системы государственной службы, в которой сохраняется неопределенность в отношении одной лишь правоохранительной службы, свидетельствуют о том, что область применения этого вида службы последовательно сокращается и, по-видимому, будет ограничена государственными служащими, имеющими специальные звания, режим службы которых и сегодня наиболее приближен к военной службе. Обладатели же классных чинов, как это уже было показано на примере Минюста, ФСИН, ФССП, переходят из разряда государственных служащих правоохранительной службы в разряд федеральных государственных гражданских служащих.
Если учесть при этом, что сохранение сегодняшней системы службы в прокуратуре в качестве самостоятельной во многом обусловлено ее особым статусом, то нелишне задаться вопросом о том, не повредит ли отнесение службы в прокуратуре к разряду федеральной гражданской службы статусу ее работников и эффективности исполнения ими своих функций.
Представляется, что подобные опасения излишни. Во-первых, следует обратить внимание на то, что статусом федеральных государственных служащих наделены служащие всех высших органов государственной власти, включая и судебную власть, в состав которой, пусть и довольно формально, отнесена прокуратура (ст. 129 Конституции Российской Федерации). Режим федеральной государственной гражданской службы при его эффективном исполнении вполне способен обеспечить их успешную деятельность. Вряд ли обособление прокурорской службы в какой-то отдельный вид государственной службы что-либо здесь изменит.
Конечно, может быть поставлен вопрос о том, чтобы заменить систему классных чинов прокурорских работников некой особой системой специальных званий и на этой основе ужесточить режим службы в прокуратуре, максимально приблизив его к военной службе. В современных условиях роста преступности, разгула коррупции и массового неисполнения законодательства ужесточение режима службы применительно к прокуратуре могло бы иметь довольно веские основания.
С другой стороны, такой подход вряд ли оправдан, поскольку он сводится к использованию чрезвычайных мер. Конституция отнесла прокуратуру к судебной власти, ее функции распространяются на все сферы жизни общества и государства. Поэтому в условиях правовой государственности, к которой стремится современная Россия, поручать функции прокуратуры военнослужащим невозможно. Да и особого резона в этом нет, поскольку современное законодательство о государственной гражданской службе содержит достаточный простор для установления жестких режимов службы применительно к конкретным государственным органам. Скажем, п. 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(6) устанавливает, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, помимо прочего, может осуществляться федеральными законами, определяющими особенности прохождения гражданской службы.
Та или иная система службы, используемая в конкретном органе, - это лишь инструмент эффективного исполнения полномочий этого органа. Что касается прокуратуры, то ее полномочия, не считая, естественно, органов военной прокуратуры, носят ясно выраженный гражданский характер и их реализация лицами, связанными режимами службы, приближенными к военным, излишня. Это не только не повысит эффективность деятельности прокуратуры, а, напротив, будет препятствовать достаточно самостоятельному статусу прокуроров и следователей прокуратуры.
В то же время не следует забывать и о предложении внести изменения в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", которое содержалось в анализировавшемся нами пакете из двух законопроектов, касающихся формирования законодательства о правоохранительной службе. Там, напомним, предлагалось разрешить осуществление правоохранительной службы (лицами со специальными званиями) не на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами либо нормативными актами Президента Российской Федерации. Если такая норма будет принята, то в необходимых условиях режим службы на отдельных должностях в прокуратуре может быть ужесточен за счет их замещения лицами, проходящими правоохранительную службу и подчиняющимися приближенному к военному режиму службы.
Таким образом, проведенный анализ системы службы в прокуратуре в связи с необходимостью ее скорейшей трансформации в установленную современным законодательством систему государственной службы приводит к выводу о том, что служба в прокуратуре должна стать составной, но, естественно, особой частью федеральной государственной гражданской службы.
Придя к такому выводу, остальные предложения относительно совершенствования современной службы в прокуратуре следует формулировать, исходя из содержания Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Естественно, при этом должен быть отменен разд. V Федерального закона N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку регулируемые им отношения определены федеральным законодательством о федеральной государственной гражданской службе. Специфика прокуратуры может быть при этом учтена на уровне переходного федерального закона, который наверняка будет принят в связи с повсеместным введением в прокуратуре гражданской службы вместо пока существующей системы службы. Условно этот федеральный закон мог бы быть назван "О федеральной государственной гражданской службе в прокуратуре Российской Федерации".
Очевидно, применительно к прокуратуре отдельные положения Федерального закона N 79-ФЗ должны быть дополнены и конкретизированы специальными положениями. Так, ст. 9 данного Закона разделяет должности гражданской службы на категории и группы. В числе категорий должностей гражданской службы названы:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Очевидно, основные должностные лица прокуратуры, - а это прокуроры и следователи - в эту классификацию не попадают, поскольку их полномочия весьма близки к тем, которыми наделены лица, занимающие государственные должности Российской Федерации. Однако отнести прокуроров и следователей к числу таких лиц не представляется возможным хотя бы в силу иерархической структуры прокуратуры и установленной в ней жесткой централизации. Поэтому прокуроры и следователи прокуратуры должны быть отнесены к особым категориям государственных гражданских служащих прокуратуры, что следует отразить в предлагаемом нами федеральном законе о государственной гражданской службе в прокуратуре Российской Федерации. Что касается групп должностей, то эта классификация вряд ли нуждается в какой-либо коррекции, поскольку фактически существует в современной системе органов прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре. Напомним, что сегодня она представляет собой следующие группы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Предусмотрено, что должности гражданской службы подразделяются должности:
- категорий "руководители" и "помощники (советники)", которые подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
- категории "специалисты", которые подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
- категории "обеспечивающие специалисты", которые подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Соответствующие градации должны быть введены и для должностей прокуроров и следователей.
Особенно острым вопросом в связи с введением в прокуратуре федеральной государственной гражданской службы может стать реестр должностей государственной. Ведь сегодня к числу государственных служащих в прокуратуре отнесены лица, которым в установленном порядке присвоены классные чины прокурорских работников, а также гражданские служащие, включенные в Реестр д
