Статус личности (С. Останин, "Новая адвокатская газета", N 17, N 18, сентябрь 2010 г.)

Статус личности

Проблемы, возникающие при приобретении гражданства РФ.

Распад СССР и образование из состава союзных республик суверенных государств повлекли за собой многочисленные индивидуальные и групповые миграционные перемещения граждан бывшего союзного государства, которые породили и до настоящего времени продолжают порождать проблемы приобретения, изменения и оформления гражданства России.

Применимые законы

Поскольку обстоятельства (юридические факты), влекущие приобретение гражданства РФ могли иметь место еще тогда, когда Россия была составной частью Союза ССР, действующее законодательство РФ, регулирующее вопросы российского гражданства, допускает применение норм, в настоящее время уже утративших силу. Частью 7 ст. 4 ныне действующего Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" установлено, что наличие у лица гражданства РФ определяется на основании законодательных актов РФ или международных договоров РФ, действовавших на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. Согласно ч. 2 ст. 12 ранее действовавшего Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве РСФСР" при определении принадлежности к гражданству РФ применяются акты законодательства РФ и республик в составе РФ, международные договоры РФ, бывшего СССР или существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 г. Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству РФ.

Гражданство и паспорт

Российское гражданство возникает не из выдачи документа, удостоверяющего личность гражданина РФ (паспорта), и его изъятие или утрата не влечет прекращение первого, поскольку паспорт гражданина РФ, в том числе в силу ст. 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" является правоподтверждающим, а не правоустанавливающим документом, и именно приобретение гражданства РФ предшествует и предопределяет выдачу паспорта гражданина РФ, но не наоборот. Из анализа правовых норм в определении Кассационной коллегии ВС РФ от 17 августа 2006 г. N КАС06-300 в единстве с другими нормами Закона "О гражданстве Российской Федерации" следует, что паспорт удостоверяет гражданство РФ, однако оно возникает не собственно из этого документа, а из оснований и в порядке, установленном данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие. Решением ВС РФ от 6 июня 2006 г. N ГКПИ06-337 установлено, что изъятие паспорта, выданного в нарушение установленного порядка или оформленного на утраченном (похищенном) бланке, органом внутренних дел, выявившим такой факт, не может расцениваться как лишение лица гражданства РФ. В этой связи выдача паспорта может свидетельствовать лишь об обращении лица в компетентные органы власти для оформления гражданства.

Гражданство - первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее правоспособность и взаимоотношения с государством и обществом, обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения обязанностей. С наличием российского гражданства и документа, удостоверяющего личность (паспорта), связана реализации целого ряда прав граждан. Без паспорта невозможна или затруднена реализация прав на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории РФ, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции); права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции); прав в сфере трудовых, семейных и гражданско-правовых отношений (ст. 34-37, 60 Конституции); права на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции) и т.д., и напротив, лишь при наличии паспорта федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами обусловлена возможность вступления в брак, регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и пребывания, приобретения авиа- и железнодорожных билетов; совершения сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации; поступления в вузы и т.д., и т.п.

Так, например, по делу "Смирновы против Российской Федерации" (жалобы N 46133/99 и 48183/99, постановление от 24 июля 2003 г.) Европейский суд посчитал установленным, что в своей повседневной жизни граждане России должны предъявлять свое удостоверение личности необычно часто, даже при таких простых действиях, как обмен валюты или покупка билетов на поезд. Внутренний паспорт также необходим для более важных целей, например, для трудоустройства или получения медицинской помощи. Таким образом, лишение паспорта представляет собой длящееся вмешательство в частную жизнь заявителя (см., mutatis mutandis, постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Кристин Гудвин против Соединенного Королевства" ("Christine Goodwin v. United Kingdom"), жалоба N 28957/95, ECHR 2002-VI, § 77).

Основания для приобретения гражданства

В соответствии с п. "а" ст. 12 принятого после распада СССР законодательного акта, регламентирующего вопросы гражданства России, - Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве РСФСР", вступившего в силу 6 февраля 1992 г., гражданство РФ приобреталось лицами в том числе в результате признания.

6 февраля 1992 г., приняв Закон РСФСР N 1948-1 "О гражданстве РСФСР", Россия признала российскими гражданами всех граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РФ на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ, а также лиц, родившихся 30 декабря 1922 г. и позднее и утративших гражданство бывшего СССР, если они родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР (ст. 13).

Данный тезис о моменте возникновения российского гражданства в результате признания подтверждается тем, что в своем постановлении N 12-П от 16 мая 1996 г. КС РФ установил, что согласно ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" признание принадлежности к гражданству РФ не требует ни каких-либо действий со стороны граждан, ни вынесения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами. При признании бывших граждан СССР гражданами РФ на основании ст. 13 Закона они считаются состоящими в российском гражданстве с момента первоначального приобретения ими гражданства Союза.

Отличия составляют, например, приобретение гражданства в порядке регистрации, восстановления, приема и др. (определение КС РФ от 5 марта 2009 г. N 528-О-О).

Постоянное проживание как условие приобретения гражданства следует оценивать с позиции его легального определения в виде устойчивой правовой связи лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, а также предусмотренной ст. 15 Конституции РФ обязанности каждого соблюдать Конституцию и законы. Существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Государственная власть и население страны связаны единством территории. Постоянное проживание на территории государства - наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории.

Правоприменительная практика до некоторого времени исходила из того, что постоянство проживания в Российской Федерации на 6 февраля 1992 г. могло иметь место только в случае, если лицо имело прописку (с 1995 г. до настоящего времени - регистрацию) по месту жительства на территории РФ на указанную дату.

Однако такая узкая обусловленность правоприменителем того обстоятельства, с которым связывается вопрос гражданства РФ, а именно факта постоянного проживания лица на территории РФ, с наличием или отсутствием у него прописки, основанным исключительно на регистрации государством лица по месту жительства, противоречит вышеизложенным принципам определения наличия публично-правовой связи лица с государством. Регистрация лиц по месту жительства, конечно же, свидетельствует о наличии такой связи и ее юридическом закреплении, и в случае разрешения вопросов гражданства РФ имеет значение, но только лишь как безусловное наличие обстоятельства постоянного проживания лица в РФ, и напротив отсутствие прописки (регистрации) абсолютно не говорит об отсутствии такого обстоятельства, поскольку наличие публично-правовой связи лица с обществом и государством, в том числе постоянство проживания лица на территории этого государства может подтверждаться другими фактами или их совокупностью.

Судебный и внесудебный порядки подтверждения постоянного проживания

Как установил ВС РФ в своем решении от 9 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1427, отсутствие у гражданина бывшего СССР, постоянно проживавшего по состоянию на 6 февраля 1992 г. на территории РФ, постоянной регистрации (прописки) по месту жительства само по себе не может свидетельствовать об отсутствии у него российского гражданства, поскольку факт его постоянного проживания на территории России на этот момент может быть установлен судом и на основании иных относимых и допустимых доказательств.

Определением ВС РФ от 6 октября 2009 г. N 78-В09-25 установлено, что в соответствии со ст. 264 ГПК РФ суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций. Поскольку перечень юридических фактов, которые могут быть установлены в судебном порядке, приведенный в указанной правовой норме, не является исчерпывающим, суды вправе рассматривать дела об установлении и иных фактов, если они порождают для заявителя юридические последствия. К таким юридическим фактам относится факт постоянного проживания на территории РФ по состоянию на 6 февраля 1992 г. (дата вступления в силу Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1) и после этой даты, являющийся основанием для получения российского гражданства. Таким образом, фактическое положение всех лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г., не имеющих принадлежности к гражданству других государств, юридически влекло признание их гражданами РФ. Обстоятельством, исключающим такое признание, являлось наличие гражданства другого государства (на момент 6 февраля 1992 г. - Прим. авт.). Федеральный закон N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предусмотрел для граждан бывшего СССР возможность получить гражданство в упрощенном порядке при условии их регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г. либо при наличии у них разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, если они заявят об этом до 1 июля 2009 г. При отсутствии либо регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г., либо разрешения на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство российское гражданство не может быть приобретено вышеназванными лицами. Иного внесудебного порядка подтверждения факта постоянного проживания на территории РФ бывших граждан СССР действующим законодательством не предусмотрено.

Гражданство по рождению

Другие обстоятельства, с которым Россия связала признание за лицами российского гражданства, основаны как на "праве почвы", так и на "праве крови". Относимость уже этих обстоятельств к вопросу признания за лицами гражданства РФ (рождение их на территории РСФСР в бытность союзного государства, а также их родственные связи по восходящей линии) вызывала ранее и вызывает в настоящее время наибольшие проблемы и трудности в разрешении вопросов российского гражданства.

Из смысла законодательства о гражданстве РФ, выявленного в постановлении КС РФ N 12-П от 16 мая 1996 г., следует, что согласно ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если они родились на территории РФ, а употребленное в ч. 2 ст. 13 Закона применительно к указанным в ней лицам выражение "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации" означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами РФ на момент вступления в силу названного Закона, так как в его ст. 4 установлено, что проживание гражданина РФ за ее пределами не прекращает российского гражданства.

В результате официального толкования положений законодательства, регламентирующего вопросы гражданства, КС РФ в названном постановлении выяснено, что поскольку государство гарантирует всем равенство в правах и свободах, в том числе независимо от места жительства (ст. 19, ч. 1 и 2, Конституции РФ), постольку установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ. Все состоявшие в гражданстве РФ по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство. Различия, введенные Законом РФ "О гражданстве Российской Федерации" для лиц, считающихся согласно ч. 2 ст. 13 состоявшими в российском гражданстве по рождению, производны исключительно от места постоянного проживания указанных лиц на установленный законодателем момент вступления Закона в силу, что явно не соответствует приведенным положениям Конституции РФ и по существу носит дискриминационный характер.

Вследствие этого при разрешении вопросов российского гражданства правоприменители стали исходить из того, что согласно данному постановлению N 12-П признанными гражданами РФ по рождению могут быть только те лица, в отношении которых соблюдаются условия: они родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР; и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы РФ.

Так, пунктами 18-18.6 Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (утв. приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64) урегулирован порядок оформления приобретения гражданства РФ по рождению. При этом условия и юридические факты, поименованные в постановлении КС РФ N 12-П, перенесены в качестве обязательно необходимых для оформления гражданства по рождению в п. 18.5 данного регламента, из которого следует, что юридическими фактами для исполнения данной государственной функции является совокупность у лица всех перечисленных условий, установленных в постановлении N 12-П от 16 мая 1996 г. и подтвержденных документально.

Правила приобретения гражданства путем регистрации

Приобретение гражданства по рождению и приобретение гражданства в результате его признания - это принципиально разные основания возникновения российского гражданства (п. "а"; "б" ч. 1 ст. 12; ст. 13 и ст. 14-17 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации").

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П перечислил условия, необходимые для оформления гражданства лиц по рождению: они родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР; и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы РФ. Однако КС РФ не счел эти условия универсальным исчерпывающим перечнем юридически значимых фактов, необходимых для оформления уже признанного законом российского гражданства.

Конституционный Суд РФ лишь признал не соответствующим Конституции РФ пункт "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве РФ" в части, распространяющей правило о приобретении гражданства РФ путем регистрации на лиц, попадающих под вышеназванный перечень обстоятельств, так как п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве РФ" противоречит в указанной части Конституции РФ, поскольку неопределенность содержания данной нормы и ее понимание в правоприменительной практике не исключают распространение процедуры приобретения российского гражданства в порядке регистрации на лиц, состоявших в силу ч. 2 ст. 13 данного Закона в гражданстве РФ по рождению. Буквально Конституционный Суд РФ признал утратившими силу и не подлежащими применению акты или их отдельные положения, в которых отражено неконституционное понимание п. "г" ст. 18 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве РФ".

Вместе с тем, как установил КС РФ, определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения того, что гражданин бывшего СССР прибыл на территорию РФ именно для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению, а также что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР. Термин "граждане бывшего СССР", употребляемый в п. "г" ст. 18 Закона, в соответствии с п. 5 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ (утв. Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386, утр. силу 18 ноября 2002 г.) применяется в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР. После прекращения срока действия этого пункта указанная категория лиц на территории РФ переходит в категорию лиц без гражданства.

При этом КС РФ указал, что последнее существенно при решении вопроса о двойном гражданстве, поскольку согласно ч. 1, 2 ст. 3 Закона РФ N 1948-1 "О гражданстве РФ" оно может иметь место, только если предусмотрено соответствующим международным договором РФ.

Но, следует отметить, что вопросы двойного гражданства, как и другие вышеназванные необходимые условия для приобретения российского гражданства, касаются не всех граждан бывшего СССР, а только тех, которых 6 февраля 1992 г. Россия не признала своими гражданами статьей 13 Закона РСФСР N 1948-1 "О гражданстве РСФСР" и которые после 6 февраля 1992 г. могли приобрести гражданство России, в том числе в порядке регистрации (п. "г" ст. 18) в течение трех лет со дня 6 февраля 1992 г. (в следующей редакции - до 31 декабря 2000 г.) путем заявления о таком желании.

Другими словами, признание постановлением КС РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П пункта "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве РФ" N 1948-1 не соответствующим Конституции РФ в части, распространяющей правило приобретения гражданства РФ путем регистрации на лиц, положение которых определяется совокупностью указанных в постановлении юридических фактов, совершенно не означает, что КС РФ отнес эту совокупность юридических фактов (как необходимую) к лицам, уже приобретшим российское гражданство в результате его признания по ч. 2 ст. 13 Закона РФ N 1948-1 "О гражданстве РФ".

Двойное гражданство и множественность гражданства

В силу преобразования бывшего союзного государства некоторые категории лиц, проживавшие за пределами РСФСР и "подпадавшие" под действие ч. 2 ст. 13 Закона N 1948-1, стали носителями гражданства государств, образованных в результате распада СССР, порой вынужденно и не по своей воле, а были признаны этими новоявленными государствами по умолчанию, в большинстве своем по "праву почвы", а некоторые были вынуждены принять гражданство этих государств исходя из жизненных обстоятельств, связанных с невозможностью реализации своих элементарных гражданских прав. В этом случае возникает резонный вопрос: свидетельствует ли один лишь факт приобретения после 6 февраля 1992 г. уже признанным гражданином РФ иного гражданства о его собственном волеизъявлении прекратить гражданство РФ, о прекращении (утрате) российского гражданства, и является ли этот факт препятствием для оформления гражданства РФ?

Если юриспруденция под понятием "двойное гражданство" понимает в целом институт международного права, содержащий правила приобретения лицом второго гражданства, установленные государством, гражданство которого лицо уже имеет, в соответствии с заключенным международным соглашением или договором, то на практике "двойное гражданство" означает процедуру, по которой гражданин одной страны приобретает иное гражданство без какого-либо "согласия" государства, гражданином которого он уже является, и государства рассматривают таких лиц как бипатридов. А из этого следует необходимость различать понятия "двойное гражданство" и "множественность гражданства". Первое свойственно лицам, приобретающим гражданство иного государства в соответствии с международными законодательными актами, если таковое разрешено внутригосударственным нормативным правовым актом, а второе - это приобретение человеком гражданства иностранного государства вне рамок и условий международных договоров РФ, в том числе из-за коллизий международной правотворческой и правоприменительной практики. Например, ребенок российских граждан рожден в государстве, законодательство которого связывает факт возникновения гражданства с "правом почвы" и т.п.

Первая редакция ч. 1 ст. 3 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве РСФСР" содержала обязательное условие о приобретении гражданства РСФСР иностранным гражданином, которое допускалось только при его отказе от прежнего, иностранного гражданства, если иное не было предусмотрено международным договором РСФСР.

Иначе говоря, лица, которые хотя и подпадали под действие ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", но в соответствии со ст. 11 данного закона на момент 6 февраля 1992 г. являлись иностранными гражданами, могли приобрести гражданство РФ только при условии их отказа от прежнего, иностранного гражданства, если иное не было предусмотрено международным договором РСФСР, и о приобретении ими гражданства РФ в результате признания речь, конечно же, идти не могла.

Ни основной закон, ни другие законы и иные нормативно-правовые акты России не допускали прекращения признанного 6 февраля 1992 г. российского гражданства вследствие приобретения гражданства иного государства, поскольку первое (единое и равное независимо от оснований его приобретения, в том числе его признания) не прекращалось в случае одного лишь приобретения гражданином РФ иного гражданства, пока оно не было прекращено на основании собственного волеизъявления гражданина, что и подтверждается системной связью понятий "двойное гражданство", "множественность гражданства" со ст. 62 Конституции, ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве РФ".

Тем не менее при оформлении гражданства (выдаче / замене паспортов) в подавляющем большинстве случаев правоприменители рассматривают лиц, прибывших из стран бывшего Союза ССР, родившихся на территории РСФСР 30 декабря 1922 г. и позднее утративших гражданство бывшего СССР и приобретших иное гражданство хотя и после 6 февраля 1992 г., исключительно как иностранных граждан, а в случае отсутствия у лиц иного гражданства - как лиц без гражданства (считая их или не приобретшими, или утратившими гражданство России в этой связи), без выяснения, установления и исследования фактических обстоятельств того, утратило ли такое лицо гражданство РФ по своему собственному свободному волеизъявлению, вследствие лишь приобретения им гражданства другого государства после 6 февраля 1992 г. в период проживания за пределами России.

В своем недавнем определении от 22 апреля 2010 г. N 664-О-О КС РФ установил, что, по мнению районного суда, заявитель, будучи гражданином РФ по рождению, утратил гражданство РФ по свободному волеизъявлению, когда получил паспорт гражданина Республики Узбекистан, поскольку международный договор о двойном гражданстве между РФ и Республикой Узбекистан отсутствует, а в соответствии со ст. 10 Закона Республики Узбекистан за лицом, являющимся гражданином Республики Узбекистан, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства.

Однако ст. 22 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" N 62-ФЗ, рассматриваемая как сама по себе, так и во взаимосвязи с его ст. 23, не содержит норм, предполагающих возможность прекращения гражданства РФ, приобретенного по рождению, в порядке выхода из гражданства без соответствующего свободного волеизъявления лица, наличие или отсутствие которого в случае спора подлежит установлению как фактическое обстоятельство судом общей юрисдикции. В соответствии со ст. 6 данного закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (ч. 1); приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ (ч. 2). Данные законоположения, принятые в развитие нормы, содержащейся в ст. 62 Конституции РФ, имеют целью обеспечение поддержки граждан РФ со стороны государства, позволяют сохранять гражданство РФ при приобретении иного гражданства.

Гражданство по рождению

Гражданство РФ по рождению при наличии у лица родственных связей по восходящей линии признается, если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР, а также если оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка). Из правовой позиции в отношении этого основания, изложенной в определении КС РФ N 118-О от 21 апреля 2005 г., следует, что признание гражданства РФ по рождению родителей в соответствии с постановлением КС РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П является в силу принципа "права крови" (jus sanguinis), действовавшего согласно законодательству и в период существования СССР, основанием признания гражданства РФ по рождению и их ребенка - независимо от места его рождения на территории бывшего СССР, если только он не утратил это гражданство по собственному свободному волеизъявлению.

Как заключил высший суд России, положение пункта "а" ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О гражданстве РФ" N 62-ФЗ о приобретении ребенком гражданства РФ по рождению в его конституционно-правовом смысле, выявленном в вышеназванном определении КС РФ на основе правовых позиций, которые были выражены в постановлении 12-П, сохраняющем свою силу, распространяется также на лицо, оба родителя которого или единственный родитель которого признаны гражданами РФ по рождению, независимо от места рождения данного лица на территории бывшего СССР, при условии что оно являлось гражданином бывшего СССР, не изъявило свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ, не является гражданином другого государства и прибыло на постоянное жительство в пределы РФ.

Но опять же при разрешении вопросов приобретения российского гражданства, кроме оснований его признания, необходимо и важно учитывать еще и момент этого признания - 6 февраля 1992 г.

Проверка обстоятельств, свидетельствующих о наличии или отсутствии гражданства

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях (N 118-О от 21 апреля 2005 г.; N 235-О от 24 мая 2005 г.; N 909-О-О от 18 декабря 2007 г. и др.) неоднократно указывал, что выяснение того, являлось ли лицо гражданином бывшего СССР, не изъявило ли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ и прибыло ли на постоянное жительство в РФ, связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств, от чего КС РФ воздерживается во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ч. 4 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В данном случае это возложено на органы, уполномоченные рассматривать вопросы гражданства, и на суды общей юрисдикции, для которых правовая позиция КС РФ по вопросу об утрате гражданином России российского гражданства (если только он не утратил это гражданство по собственному свободному волеизъявлению) является обязательной.

Такая проверка обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства РФ, осуществляется в порядке, установленном п. 51 и 52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ (утв. Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325), по результатам проведения которой, после получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства РФ. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства РФ, выдается соответствующий документ.

Очевидно, что Указ Президента РФ для таких случаев проведения проверок и разрешения вопросов российского гражданства не предусматривает наличия некоего третьего вывода, т.е. согласно данному Указу вывод о наличии или отсутствии у лица гражданства РФ должен быть однозначным - или "есть", или "нет".

Однако другой подзаконный акт - Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (утв. приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64) в п. 15.6 предполагает возможность вынесения уполномоченным органом уже третьего варианта мотивированного заключения - "о невозможности установления наличия гражданства РФ у проверяемого лица".

При правоприменении следует принимать во внимание, что согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. Постановлением Правительства РФ 11 ноября 2005 г. N 679) административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Судебная практика свидетельствует, что суды при отправлении правосудия (ст. 13 АПК РФ; ст. 11 ГПК РФ) в большинстве случаев руководствуются верховенством закона и, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимают судебные акты в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, разрешая споры в пользу закона.

С. Останин,

специалист-эксперт отдела правового обеспечения

УФМС России по Алтайскому краю

"Новая адвокатская газета", N 17, N 18, сентябрь 2010 г.