Прогнозирование развития эколого-правового регулирования (Н.В. Кичигин, Е.В. Пуляева, Н.И. Хлуденева, Е.В. Черепанова, А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Прогнозирование развития эколого-правового регулирования

Общественные отношения, складывающиеся в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования (далее также - экологические отношения), динамично развиваются в последние десятилетия, претерпевая существенные преобразования. В основе этих изменений лежит главным образом тенденция к усилению антропогенного воздействия на окружающую среду. Указанная тенденция заметно влияет и на сферу эколого-правового регулирования, способствуя расширению границ действия экологического права.

В настоящее время в рамках правового регулирования экологических отношений решаются принципиально важные социальные задачи, стоящие перед человечеством: уменьшение негативных последствий изменения климата, предотвращение трансграничного загрязнения окружающей среды, сохранение биоразнообразия и др.

Характер обозначенных социальных задач таков, что от эффективности их решения во многом зависит результативность реализации иных неэкологических социальных задач. Роль экологического права в данном случае заключается в создании новых правовых инструментов воздействия на экологические отношения в целях решения возникающих цивилизационных задач в области охраны окружающей среды.

Анализ современного состояния российского экологического законодательства позволяет сделать вывод о том, что оно не обеспечивает реализацию общественных экологических интересов. При этом к настоящему времени не достигнута основная цель экологического законодательства России, заключающаяся в создании эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства.

Нормативные акты, образующие целостную систему экологического законодательства, зачастую направлены только на решение текущих, нередко взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды и не способствуют достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении социальных экологических приоритетов.

Одна из причин сложившейся ситуации заключается в отсутствии основанной на результатах юридического прогнозирования концепции развития экологического законодательства на среднесрочную и долгосрочную перспективы. В рамках системного научного прогнозирования должны быть определены основные направления и условия развития экологического законодательства. Объективное научное прогнозирование позволит также оценить эффективность внедрения новых правовых инструментов в практику природоохранного регулирования.

Используя комплекс таких методов научного прогнозирования, как фактографические, экспертные и комбинированные методы, можно говорить о следующих основных характеристиках, которые должны быть присущи прогнозируемой модели эффективного экологического законодательства.

Представляется, что экологическое законодательство должно прежде всего исходить из признания приоритетности субъективного экологического интереса, широкого использования принципа обеспечения интегрированного и индивидуального подхода к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, а также обеспечивать реализацию экосистемного подхода к правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды.

В следующие десятилетия перед экологическим правом будут стоять новые цели и задачи правового регулирования, обусловленные необходимостью решения возникающих глобальных экологических проблем. Поэтому экологическое право будущих десятилетий должно содержать эффективный правовой инструментарий, создающий условия для гармонизации экологических и экономических интересов социума, формирования действенного механизма защиты экологических прав не только настоящего, но и будущих поколений.

Решение актуальных задач в сфере правового регулирования экологических отношений предполагает существенную модернизацию как государственного экологического управления, так и спектра специальных природоохранных инструментов: экологического нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы и др. Успех такой модернизации будет зависеть и от того, на какой научной основе она будет проводиться и как будут учитываться рекомендации научного сообщества по оптимизации государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.

Место человека в системе объектов охраны окружающей среды. Экологическое право, зародившись в середине XX в., изначально было направлено на защиту природы и ее отдельных компонентов от воздействия со стороны человека. Так, в Законе РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" к объектам природы, подлежащим охране, были отнесены все природные богатства, в том числе: земля; недра; воды (поверхностные, подземные и почвенная влага); леса и иная естественная растительность, зеленые насаждения в населенных пунктах; типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты; курортные местности, лесопарковые защитные пояса и пригородные зеленые зоны; животный мир (полезная дикая фауна); атмосферный воздух.

В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. и в действующем Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. правовое регулирование направлено на охрану окружающей среды (окружающей природной среды). При этом человек, его жизнь и здоровье не являются объектом охраны окружающей среды.

Между тем экстраполяция как метод юридического прогнозирования позволяет сделать вывод о том, что без определения места человека в системе объектов охраны окружающей среды в среднесрочной перспективе сложно будет добиться эффективной охраны самой природы. Некоторые соответствующие нормы в законодательстве уже имеются. Так, согласно ст. 79 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. То есть возмещение ущерба жизни и имуществу граждан вошло в сферу правового регулирования экологического законодательства.

В юридической литературе также имеются исследования места человека в системе объектов охраны окружающей среды. Например, А.Ю. Пуряева отмечает, что "ответ на вопрос, является ли человек объектом охраны окружающей среды и стоит ли выделять его таковым объектом на законодательном уровне, можно найти не в одностороннем исследовании посредством юридической науки, а только при комплексном подходе исследования с биологическими науками, в частности экологией. Законы как таковые сами являются "продуктом деятельности" человека. И чем глубже сам человек будет осознавать себя как существо биосферы, тем эффективнее будут приниматься и реализовываться нормы законодательства об охране окружающей среды"*(1).

Объектом охраны от нанесения ущерба в результате нарушения природоохранного законодательства, обязательных экологических требований могут быть признаны жизнь и здоровье человека. Кроме того, самостоятельным объектом охраны может быть признано в целом будущее поколение людей, которые будут проживать на территории Российской Федерации. Конечно, будущее поколение людей нельзя потрогать, увидеть, но без осознания необходимости его охраны, в том числе правовой, мы так и будем жить одним днем, можно сказать, одним поколением.

Еще один важный момент, который следует отметить в аспекте прогнозирования развития экологического права, - это соотношение различных способов воздействия на общественные отношения по охране окружающей среды. Основными способами регулирования в сфере охраны окружающей среды являются императивный и диспозитивный, однако в области природоохранной деятельности диспозитивный метод пока не нашел широкого применения (в данном случае не берем во внимание отношения в сфере природопользования), а административно-правовой (императивный) метод правового регулирования, по оценкам экспертов, исчерпал свои возможности по значительному улучшению экологической обстановки в стране в долгосрочной перспективе.

Таким образом, можно совершенствовать экологическое управление (менять компетенцию, структуру и систему природоохранных органов, усиливать юридическую ответственность за экологические правонарушения, экологические контроль и экспертизу, устанавливать новые экологические требования и нормативы), но эффект от этих изменений будет иметь место лишь в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Выход здесь видится в усиленном воздействии на общественные отношения за счет использования экономического механизма охраны окружающей среды, применения мер экономического стимулирования к внедрению наилучших доступных технологий. Только такие шаги (платежи за негативное воздействие, налоговые льготы, иные преференции природопользователям) вкупе с административными рычагами, в первую очередь внедрением наилучших доступных технологий, смогут обеспечить снижение негативного воздействия на окружающую среду в долгосрочной перспективе.

Вселяет надежду, что государство это также начинает понимать, доказательством чему могут быть признаны итоги Государственного Совета по вопросам охраны окружающей среды, который состоялся 27 мая 2010 г. под руководством Президента РФ. Конечно, почувствовать отдачу от такой долгосрочной экологической политики можно будет не сразу, переход на наилучшие технологии займет годы, но начинать данную работу в любом случае нужно сейчас.

Сказанное выше не означает, что необходимо "забыть" об экологическом контроле, о мониторинге, об экспертизе, особо охраняемых природных территориях, иных "традиционных" природоохранных инструментах, основанных на императивном методе правового регулирования, и сконцентрироваться на внедрении экономических стимулов и наилучших доступных технологий. Следует помнить о краткосрочной и среднесрочной перспективе и совершенствовать нормативное правовое регулирование в указанных сферах.

Роль экологического образования в обеспечении экологической безопасности. Обеспечение экологической безопасности невозможно без экологизации сознания человека. Правовые регуляторы здесь отступают, оказывая лишь опосредованное воздействие в виде запретов и обязываний. В целом эффективность их действия, экологоориентированность зависит от правоустанавливающего, правореализующего, правоохраняющего субъекта, в конечном счете от человека. Качество закона зависит от реализующего его человека, и прежде всего от имеющихся у него знаний, умений, навыков*(2). Ведь правило с точки зрения общей и юридической психологии исполняется только тогда, когда оно осознается, усваивается, и тогда осуществляется волевое действие*(3). Следовательно, в основу экологической нормы права должна ложиться способность человека выполнить ее*(4), основанная прежде всего на его заинтересованности в этом. Закон должен быть рассчитан на человека как на существо биологическое, психологическое, социальное*(5). Именно эти элементы определяют его как индивида.

Роль современного человека в экосистеме изменяется; действуя в целях развития научно-технического прогресса, человек активно вторгался в природу, используя ее полезные ресурсы; захватываемый идеей достижения, пусть даже и социально полезных целей, он не ощущал потребности в обеспечении экологической безопасности. Однако с появлением экологических угроз появляется необходимость охраны экологии, недопущения причинения ей вреда. Поэтому конкуренция экологического и иных интересов - это есть путь дальнейшего развития, где экологическое мышление позволило бы сделать выбор в пользу экологически ориентированного решения.

В связи с этим экологическому образованию предстоит функционировать как явлению комплексному, пронизывающему различные сферы деятельности, предполагающему исследование и оценку различных по своему содержанию явлений и процессов на основе экологизированного сознания.

Способом формирования такого сознания является расширение границ познания роли человека в окружающей его среде, возможностей влияния человека на экологию и, самое главное, представлений о последствиях такового.

Однако возникает вопрос: если представление о возможных последствиях применения тех или иных технологий отсутствует и оценить степень риска неконтролируемых последствий не представляется возможным, как в таком случае должно отреагировать право? Казалось бы, должен последовать очевидный ответ о запрете применения подобных технологий. Однако здесь в конкуренцию вступают факторы иного порядка (экономические, политические), которые нередко носят решающий характер. Вспомним проекты поворота сибирских рек, перевода часов. В свою очередь, сегодня чрезвычайно остра проблема неконтролируемых последствий генетических исследований и экспериментов. Вскрываются все новые факты угрозы для окружающей среды, здоровья человека и животных ввиду использования генно-модифицированных продуктов. В данном случае следует отметить, что в России, как и во всем мире, пока проведено недостаточное количество исследований, позволяющих делать однозначные выводы о вреде генно-модифицированных объектов (ГМО) для окружающей среды и здоровья человека.

Международное право, подчеркивая социальную значимость опасности генетических экспериментов и риска их неконтролируемых последствий, инициирует таким образом раздвижение границ правового регулирования в указанной сфере на региональном уровне*(6). И здесь более активно в работу по установлению правового пространства, в котором должны проходить исследования в области генетики, включается Евросоюз, отдельные шаги предпринимаются Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ, Евразийским экономическим сообществом. Однако отличие целевых установок указанных субъектов обозначает разницу в подходах к правовому регулированию генетических исследований и их последствий.

Если европейское право, руководствуясь принципом приоритета интересов и благ отдельного человека над интересами общества или науки, предполагает установление некоторых ограничений для научной деятельности и национальное законодательство европейских стран это активно воспринимает, то национальное законодательство стран - участниц СНГ, рассматривая генетические исследования и ГМО сквозь призму товарно-экспортных отношений, не ставит задач предотвращения появления новых генов, сохранения генетических ресурсов, взаимодействия между генами, когда настоящий естественный ген перестает существовать сначала в чистом виде, а потом и вовсе, вследствие чего происходит мутация генофонда. И здесь особое значение приобретает не столько использование жестких регуляторов, сколько вопросы достаточной компетенции наднациональных органов, способных обеспечить с учетом трансграничности последствий генетических исследований в виде ГМО и продуктов их активности биологическую безопасность, так как наличие различных границ правового регулирования в рамках международного сообщества ведет к вытеснению трансгенных технологий и последствий их применения в те государства, где их применение возможно и действующие регуляторы это допускают.

Тенденции централизации и децентрализации в экологическом праве: динамика и прогноз. Динамика регулирования охраны окружающей среды обусловлена остротой экологических проблем. Государство не может пассивно ожидать нарастания кризисных явлений в экологии и искать решения по мере их обострения. Современное эффективное государство должно прогнозировать не только появление проблем, но и оптимальные пути их решения.

Формирование полноценной законодательной основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ играет основополагающую роль в части определения границ правового регулирования по уровням осуществления публичной власти. Однако шаги законодателя здесь недостаточно последовательны, а в ряде случаев противоречивы. Масштаб проделанной им работы колоссален, но в результате законодателю так и не удалось сформировать сбалансированную схему разграничения полномочий. Соотношение между централизацией и децентрализацией не найдено.

Излишний динамизм изменений разграничения полномочий в экологической сфере не способствует улучшению работы органов власти. Обеспечение поступательного экологобезопасного социально-экономического развития страны в целом, а также отдельных ее регионов возможно только при наличии стабильного законодательного регулирования, прежде всего в части определения полномочий органов власти. Проблема здесь заключается в произвольности смены "централистских" и "децентралистских" тенденций в разграничении полномочий. Изменения в законодательстве происходят разнонаправленно, о чем свидетельствует неодинаковая целевая ориентация по вопросам разграничения полномочий Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ.

С момента установления базовых основ современного разграничения полномочий Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ их перераспределение осуществлялось более 50 раз. Причем нередко одни и те же полномочия то закреплялись на уровне субъектов Федерации, то передавались "федеральному центру", а затем вновь возвращались для осуществления субъектам Федерации. Данная тенденция в полной мере проявилась в экологической сфере. Так, из более чем десяти полномочий в сфере охраны окружающей среды, имевшихся у органов субъектов Федерации до второй половины 2004 г., к концу 2004 г. у них осталось лишь три полномочия. Однако Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ все изъятые у субъектов Федерации полномочия были им возвращены и даже расширены. Поэтому необходим тщательный прогноз последствий изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий.

Границы регулирования связаны и с муниципальным уровнем. Особого внимания заслуживает муниципальный экологический контроль. В 2002 г. существовал муниципальный экологический контроль за объектами хозяйственной деятельности. Но недифференцированность закрепления этого вида контроля привела к фактической его нереализации во многих муниципалитетах. Причина банальна: отсутствие средств и кадрового потенциала. В результате в 2006 г. соответствующие полномочия у органов местного самоуправления были изъяты, а в 2008 г. названный вид контроля был окончательно упразднен.

В работах С.А. Боголюбова и профильного отдела ИЗиСП отмечалось, что именно муниципалитеты максимально приближены к населению и могут и должны осуществлять экологический контроль. Упразднение муниципального контроля противоречит концепции муниципальной реформы*(7). Другое дело, что не все муниципалитеты могут выполнять одинаковый комплекс полномочий, но и степень проблемы не везде одинакова. Гибкий механизм разграничения и передачи полномочий в этой сфере может быть выстроен лишь на основе юридического прогнозирования, опирающегося на данные экологических прогнозов.

Муниципальный земельный контроль предусмотрен Земельным кодексом РФ наряду с государственным земельным контролем (ст. 72), хотя его объекты определены нечетко. Остро стоят проблемы определения внутриотраслевых границ правового регулирования. На практике в одних муниципалитетах контролируются все земли, в других - все более расширяется государственный контроль. Муниципальный экологический, земельный и лесной виды контроля дублируются по объектам их проверок.

Конечно, невозможно добиться того, чтобы полномочия были разграничены раз и навсегда и оставались в неизменном виде. Тем не менее законодательство о компетенции требует известной стабильности. Необходим взвешенный подход и тщательная подготовка изменений законодательства о разграничении полномочий. Следует проводить более глубокую оценку целесообразности принятия соответствующего закона с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий органами публичной власти, а также их природоресурсной и социально-экономической дифференциации.

Требования по прогнозированию целесообразно установить на законодательном уровне (возможно, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), что воспрепятствует внесению необоснованных изменений в нормы о разграничении полномочий. Важную грань регуляции содержат и акты палат парламента, что предполагает разработку дополнительных процедур в механизме принятия соответствующих федеральных законов, которые бы нашли отражение в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Кроме того, по рассматриваемому вопросу следует обязательно проводить парламентские слушания, обсуждения в субъектах Федерации. Особенно это актуально в отношении экологического законодательства, поскольку обеспечение граждан благоприятной окружающей средой - задача всех уровней осуществления публичной власти.

Границы правового регулирования ответственности в сфере охраны окружающей среды. На протяжении всей истории развития российского законодательства границы правового регулирования в сфере охраны окружающей среды были подвижны и изменчивы. Под влиянием различного рода факторов менялись виды, режимы границ. Такие факторы могут быть отрицательными (уничтожение объектов природного мира), временными, связанными, к примеру, со сложившимися в обществе отношениями. Так, в советский период и вплоть до конца 60-х гг. XX столетия охрана природы от загрязнения рассматривалась как санитарная, а не экологическая проблема, так как отрицалась сама возможность антагонических противоречий между человеческим обществом и природой. Исходя из этого постулата соответствующим образом осуществлялась борьба с посягательствами на окружающую среду.

Ответственность в сфере охраны окружающей среды в настоящее время носит межотраслевой характер: она регулируется нормами уголовного, гражданского, административного, трудового законодательства. Причем границы ответственности в рассматриваемой сфере носят подвижный характер. Так, за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на работника трудовых обязанностей, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, работодатель накладывает на работника дисциплинарное взыскание (например, за неисполнение главным инженером предприятия требований должностной инструкции относительно эксплуатации промышленного оборудования). В то же время, если такое невыполнение обязанностей повлекло смерть одного или более лиц, применяются нормы уголовного законодательства. Вместе с тем привлечение лица к уголовной ответственности не устраняет вызванные преступлением последствия. К тому же не всегда причинение вреда образует состав преступления как основание уголовной ответственности. Поэтому без использования гражданско-правового института возмещения вреда невозможно ликвидировать последствия экологического правонарушения.

На область правового регулирования в сфере охраны окружающей среды большое влияние оказывает международное право. Ратификация Российской Федерацией международных договоров и соглашений диктует необходимость приведения внутреннего законодательства в соответствие с международными нормами, в частности расширяется круг объектов окружающей среды, при посягательстве на которые применяются меры юридической ответственности.

Изучение прошлого и настоящего опыта правового регулирования ответственности в сфере охраны окружающей среды позволяет сделать прогноз на будущее. Полагаем, что экологический кризис, характеризующийся изменением качества окружающей среды и ее отдельных элементов, приведет к усилению роли уголовной ответственности в системе мер, направленных на исполнение экологических требований, будут меняться и режимы границ, например в случае вымирания какого-либо объекта животного мира существующий разрешительный режим границ - выдача лицензий и квот на отстрел, охоту - уступит место полному запрету под угрозой юридической ответственности за его нарушение.

Библиографический список

Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола 9 апреля 2008. М., 2008.

Брауде И.Л. Избранное: Очерки законодательной техники. Некоторые вопросы системы советского права. М., 2010.

Васильев В.Л. Юридическая психология: учебник. М., 1991.

Видерштайн Н. Общественная действенность права: тенденции развития и эффективность права в современном обществе // Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

Гепхарт В. Общественные теории и право. Право в современном социологическом дискурсе // Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

Еникеев З.Д. Воплощение справедливости в законах - правотворческая задача // Вестник Удмуртского университета. 1997. N 1.

Международное право и национальное законодательство. М., 2009.

Петин И.А. Психические эмоциональные состояния человека как фактор его взаимодействия со средой // Юридическая психология. 2008. N 3.

Пуряева А.Ю. Человек в системе объектов охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2007. N 5.

Пяткина С.А. Л.И. Петражицкий и его эмоционалистская школа в системе правовых идей отечественной юриспруденции. М., 2000.

Хайруллин В.И. Категория справедливости в истории политико-правовой мысли. М., 2009.

Н.В. Кичигин,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

Е.В. Пуляева,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

Н.И. Хлуденева,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

Е.В. Черепанова,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

А.Н. Чертков,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.

--------------------------------------------------------------------------------------------------

*(1) Пуряева А.Ю. Человек в системе объектов охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2007. N 5.

*(2) См: Видерштайн Н. Общественная действенность права: тенденции развития и эффективность права в современном обществе // Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

*(3) См.: Петин И.А. Психические эмоциональные состояния человека как фактор его взаимодействия со средой // Юридическая психология. 2008. N 3; Пяткина С.А. Л.И. Петражицкий и его эмоционалистская школа в системе правовых идей отечественной юриспруденции. М., 2000; Брауде И.Л. Избранное: Очерки законодательной техники. Некоторые вопросы системы советского права. М., 2010. С. 116-122; Гепхарт B. Общественные теории и право. Право в современном социологическом дискурсе // Социология права в Германии: сб. науч. тр. / отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008.

*(4) См.: Платон. Государство. I. С. 336; Аристотель. Политика. Минск, 1998. С. 125; Еникеев З.Д. Воплощение справедливости в законах - правотворческая задача // Вестник Удмуртского университета. 1997. N 1. C. 51; Хайруллин В.И. Категория справедливости в истории политико-правовой мысли. М., 2009. С. 13-16 и др.

*(5) См., например: Васильев В.Л. Юридическая психология: учебник. М., 1991.

*(6) О взаимовлиянии международного и национального законодательства подробнее см.: Международное право и национальное законодательство. М., 2009.

*(7) См.: Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола 9 апреля 2008. М., 2008. С. 8-9.