Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права (Э.Н. Мухина, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права

Взаимодействие отраслей права в системе права является неотъемлемой характеристикой последней, безусловным основанием ее содержания и функционирования. Экологическое право - одна из комплексных, "молодых" и динамично развивающихся отраслей права, призванная своевременно и достойно отвечать на все вызовы техногенной цивилизации. Для экологического права, ее составляющих (природоохранного и природоресурсного права) категория "взаимодействие" приобретает основополагающий, и в то же время противоречивый характер, поскольку взаимодействие общества и природы может, с одной стороны, способствовать высоким экономическим выгодам, с другой - привести к неоценимым экологическим потерям для природы и человечества. Венгерский ученый П. Мах справедливо отмечал, что взаимодействие человека и природы - извечная проблема человечества. Первоначально ее содержание сводилось к практической возможности группы людей приспособиться к условиям природы для выживания. По мере того как общество освобождается от непосредственной зависимости от природы, перед ним во все большей остроте встают и теоретические стороны этого взаимодействия*(1).

Проблемы взаимодействия являлись долгое время дискуссионными в науке экологического права. В.В. Петров отмечал, что осознание человеком опасности разрушения природной среды и необходимости предотвращения этого разрушения вызвало к жизни новую форму взаимодействия общества и природы - эколого-экономическую*(2). Впоследствии, рассматривая предмет экологического права как отрасли права, С.А. Боголюбов подчеркнул, что спецификой общественных отношений, регулируемых экологическим правом, является их возникновение, изменение и прекращение по поводу охраны и рационального использования природных ресурсов*(3).

Роль и место экологического права в системе права, как и прежде, вызывают живой интерес. Отдельного внимания заслуживает эволюция научных представлений об экологическом праве как комплексной отрасли права. С.С. Алексеев сформулировал тезис о том, что комплексный характер экологического права указывает на вторичность роли данной отрасли права в системе права, ее зависимость от основных отраслей; при этом им отмечалась самостоятельность таких отраслей природоресурсного права, как земельное, горное, водное и др.*(4) Однако мнение С.С. Алексеева было воспринято в науке экологического права неоднозначно. О.С. Колбасов опроверг тезис о вторичности роли экологического права в системе права и отметил равноправие земельного, горного, водного и иных отраслей природоресурсного права*(5).

Сегодня комплексный характер экологического права - признак специфики норм экологического права и отраслей природоресурсного права, подтверждение сложности отношений, формирующих предмет как экологического права, так и отраслей природоресурсного права. Как справедливо отмечает С.А. Боголюбов, нормы экологического права содержатся в актах, являющихся источниками иных отраслей права*(6). В науке также отмечается, что комплексность экологического права выражается в том, что в его структуру входят нормы процессуального права*(7).

Таким образом, комплексный характер экологического права является неотъемлемым признаком, а также объединяющим элементом отраслей природоресурсного права, помогающим обосновать взаимосвязь отраслей в процессе правового регулирования использования и охраны природных объектов и их ресурсов.

Особенность развития природоресурсного права как подотрасли экологического права состоит в усилении и развитии взаимодействия в отраслях природоресурсного права между собой, а также между природоресурсным правом и смежными с ним отраслями права. Поэтому условно можно выделить внутреннее и внешнее взаимодействие отраслей природоресурсного права. Для внутреннего взаимодействия характерно усиление интеграции отраслей природоресурсного права, основанное на объективной взаимосвязи компонентов природной среды, а также на объективной зависимости связи элементов системы природоресурсного права как подотрасли экологического права.

Что касается внешнего взаимодействия отраслей природоресурсного права, то здесь можно выделить две линии развития: с одной стороны, усиливается стремление четко ограничить круг общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права и смежных с ними отраслей права. Острота дискуссии о роли и месте земли в развитии законодательства о вещном праве в свете концепции совершенствования гражданского законодательства - яркое подтверждение этому тезису*(8). С другой стороны, объектом правового регулирования отраслей природоресурсного права становятся не только природные ресурсы как таковые, но и одновременно другие объекты правового регулирования, упорядочение которых подчинено как природоресурсным отраслям, так и иным отраслям права. К ним относятся, например, здоровье человека, право на благоприятную окружающую среду не только нынешних, но и будущих поколений граждан, и др.

Динамика развития предмета экологического права обусловила необходимость по-новому взглянуть на правовое регулирование тех природных объектов, ресурсов, которым до сегодняшнего дня не уделялось достаточного внимания. Так, до недавнего времени проблемы охраны и использования подземных вод находились на "задворках" правового регулирования. Однако в условиях загрязнения и истощения большинства поверхностных водных объектов остро обозначились проблемы недостатка чистой питьевой воды, невозможность в достаточной мере обеспечить потребности водоемких отраслей промышленности, в связи с чем значительно увеличилась антропогенная нагрузка на подземные воды и возрос риск их загрязнения и истощения.

Правовое регулирование подземных вод закреплено как в отечественном, так и в международном праве. Однако формирование и развитие отношений, связанных с использованием и охраной подземных вод, имеют разное значение для национального и международного экологического права. Если в отечественном праве законодатель акцентирует внимание на природоресурсном подходе (усиленной эксплуатации подземных вод), то в нормах международного права подземные воды рассматриваются как неотъемлемый компонент экосистемы и подлежат охране в совокупности с иными компонентами природной среды*(9). Кроме того, в некоторых странах, например в США, формируется специальное законодательство штатов, регламентирующее особенности подземных вод в зависимости от особенностей, присущих тому или иному штату*(10). В отечественном праве природоохранная основа использования подземных вод, закрепленная Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", без необходимого подкрепления нормами природоресурсного права, не является эффективной.

Особенность подземных вод как объекта правового регулирования состоит в том, что подземные воды являются неотъемлемым компонентом недр, почв, вод, болот и иных элементов природы. Кроме того, подземные воды часто являются источниками питьевого водоснабжения, обладают бальнеологическими, энергетическими свойствами, содержат ценные химические вещества, например хром, бром, йод. Поэтому сложность правового регулирования использования и охраны подземных вод состоит в необходимости применения норм нескольких отраслей права.

Каждая из отраслей природоресурсного права имеет свою специфику, однако их задача - обеспечить непротиворечивость, полноту правового регулирования. В этом состоит задача взаимодействия отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования использования и охраны подземных вод, однако нельзя не отметить ее сложность. В науке экологического права неоднократно проходила дискуссия о том, к какой отрасли природоресурсного права относится правовое регулирование использования и охраны подземных вод. Мнения ученых разделились: одни полагали, что правовое регулирование подземных вод подчинено одновременно двум отраслям права - горному и водному (А.А. Рускол*(11), Н.А. Сыродоев*(12), Л.А. Заславская*(13)), другие придерживались однозначной позиции о том, что подземные воды относятся только к водному праву (О.С. Колбасов*(14), Н.Б. Мухитдинов*(15)). По мнению Д.В. Хаустова, содержание Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" позволяет говорить о подземных водах как о полезном ископаемом*(16). Заслуживает внимания точка зрения Д.О. Сивакова о том, что подземные воды, а в особенности их природные выходы (родники, гейзеры), могут быть в перспективе урегулированы договором*(17).

Сегодня вопрос о том, объектом какой отрасли природоресурсного права являются подземные воды, не решен: нормы водного законодательства имеют отсылочный характер к законодательству о недрах, а горное право специальных норм об использовании и охране подземных вод не содержит. Разобщенность правового регулирования в нескольких отраслях природоресурсного права обостряет проблему реализации норм права в данной сфере, поскольку приводит к коллизиям и противоречиям. В то же время не потеряло актуальности мнение профессора С.Н. Братуся о том, что между отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отношений*(18).

Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права остается пока не достаточно ясным для законодателя и правоприменителя. В водном праве отсутствует преемственность в отношении правового регулирования подземных водных объектов. Так, если ранее действовавший Водный кодекс РФ содержал понятие "подземный водный объект", то в новом Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ) такого понятия нет. На сегодняшний день не ясно, что понимается под "подземным водным объектом" как объектом правового регулирования водного законодательства и чем он отличается от подземных вод, регулируемых горным правом. Отсутствие единства в терминологии создает путаницу в выборе той отрасли природоресурсного права, которая призвана регулировать использование и охрану подземных вод.

Сама природа подземных вод обязывает к разработке темы взаимодействия отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования, поскольку подземные воды, являясь неотъемлемым компонентом многих природных объектов, требуют учета не только местонахождения подземных вод, но и анализа их влияния на землю, почву, поверхностные водные объекты. Как справедливо отмечает профессор М.М. Бринчук, "...в сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве - земельном, горном и ином"*(19).

Многообразие общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права, отражается в одноименных отраслях природоресурсного законодательства. Межотраслевой характер правового регулирования использования и охраны подземных вод находит свое выражение в горном, водном и земельном отраслях законодательства.

Правовое регулирование использования и охраны подземных вод формируется на стыке нескольких отраслей природоресурсного права, в связи с чем, возникает вопрос: образуется ли в природоресурсном праве межотраслевой институт использования и охраны подземных вод? Положительный ответ на данный вопрос возможен, поскольку существуют нормы, посвященные использованию и охране подземных вод. Однако составляют ли эти нормы систему?

В преамбуле Закона РФ "О недрах" подземные воды названы в числе иных минеральных ресурсов, которые являются объектом правового регулирования горного права. ВК РФ не содержит понятия "подземный водный объект", однако в его ст. 5 определяется классификация подземных водных объектов. Нормы ВК РФ, регулирующие использование подземных водных объектов, имеют отсылочный характер к законодательству о недрах; отдельно предусмотрена норма, регулирующая охрану подземных водных объектов (ст. 59 ВК РФ). В соответствии со ст. 40, 41 ЗК РФ собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор земельных участков имеет право в установленном законодательством порядке добывать пресные подземные воды для собственных нужд. В то же время перечисленные нормы природоресурсного права лишены системности, носят разрозненный характер, подвергая тем самым сомнению вывод о сформировавшемся межотраслевом институте использования и охраны подземных вод.

Использование и охрана подземных вод в разных отраслях природоресурсного законодательства понимаются неодинаково. Однако приоритет охраны подземных вод перед их использованием не нашел должного отражения ни в одной из отраслей природоресурсного законодательства. Статья 59 "Охрана подземных водных объектов" ВК РФ не реализована в подзаконных актах водного законодательства, а горное законодательство, регламентирующее использование подземных вод, не содержит специальных норм, направленных на охрану подземных вод при проведении горных работ.

Согласно законодательству о недрах недропользователь имеет право свободно распоряжаться ресурсами подземных вод в пределах предоставленного ему участка недр, но охраняет от истощения и загрязнения месторождения подземных вод лишь отчасти - только на водосборных площадях подземных водных объектов. Данное требование предусмотрено не только законодательством о недрах (ст. 23 Закона РФ "О недрах"), но и ст. 59 ВК РФ. "Половинчатость" охраны подземных вод усугубляется отсутствием правовой регламентации в водном законодательстве правового режима использования родников и гейзеров - природных выходов подземных вод, которые нередко связаны с месторождениями минеральных подземных вод, они питают реки, озера и иные поверхностные водные объекты.

В последнее время законодательство о недрах значительно изменилось в отношении использования подземных вод: в Законе РФ "О недрах" появилась ст. 19.1, которая предусматривает упрощенный порядок получения права пользования недрами для целей добычи подземных вод как попутного полезного ископаемого. В связи с этим изменились и требования рационального использования и охраны недр в отношении подземных вод. Так, постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами" предусматривает различные способы охраны подземных вод в зависимости от свойств последних.

В то же время наряду с развитием горного законодательства об использовании подземных вод необходимо отметить отсутствие каких-либо изменений в водном законодательстве, касающихся охраны подземных водных объектов. Тем самым недостаточно учитывается роль подземных вод - быть незаменимым компонентом государственного водного фонда.

Анализ судебной практики показывает, что ответственность значительно строже за добычу подземных вод как полезного ископаемого, чем за незаконное использование подземного водного объекта. Так, в постановлении ФАС Поволжского округа от 3 июля 2008 г. по делу N А12-1508/08-С19 указывалось, что незаконную добычу подземных вод нужно квалифицировать по ст. 7.3, а не по ст. 7.6 КоАП РФ, т.е. ответственность в данном случае предусмотрена за незаконное использование недр, а не за нарушение правил пользования водным объектом. Учитывая изменения, внесенные в КоАП РФ в декабре 2009 г., санкции за добычу подземных вод без лицензии или в нарушение лицензии или технического проекта ужесточены.

В то же время Пленум ВАС РФ в постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установил, что вне зависимости от состава правонарушения, в отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям возможно освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения. Так, установив факт добычи подземных вод без разрешения, Арбитражный суд Кировской области в решении от 1 октября 2009 г., а также Второй арбитражный апелляционный суд в постановлении от 16 ноября 2009 г. оценили обстоятельства совершения административного правонарушения: добычи подземных вод без разрешения, характер и степень его общественной опасности, и пришли к выводу о том, что оно не создало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям в сфере недропользования и не повлекло существенного нарушения интересов государства как в указанной сфере, так и в сфере охраны государственной собственности, в связи с чем сочли данное правонарушение малозначительным*(20).

Ресурсы подземных вод представляют одинаковую ценность как в сохранении природы, так и в хозяйственной жизни человека. Являясь объектом правового регулирования нескольких отраслей природоресурсного права, ресурсы подземных вод подчинены принципу рационального использования и охраны природных ресурсов - еще одному связующему элементу отраслей природоресурсного права. Однако отсутствие развития, детализации норм о рациональном использовании и об охране подземных вод в нескольких отраслях природоресурсного права позволяет трактовать данный принцип произвольно.

Проблемы интеграции и дифференциации отраслей природоресурсного права возникают применительно к любому природному объекту.

Однако в силу природы подземных вод дискуссия о их правовом регулировании, начатая еще в прошлом столетии, сохраняет свою актуальность и сегодня. Взаимодействие отраслей природоресурсного права и законодательства становится необходимым способом правового регулирования использования и охраны подземных вод, для которого требуется принятие следующих мер:

развитие природоохранных норм в природоресурсных отраслях законодательства, регулирующих охрану и использование подземных вод;

усиление принципа рационального использования и охраны подземных вод в отраслях природоресурсного права;

детализация правового регулирования подземных вод одновременно в нескольких отраслях природоресурсного права.

Данный перечень мер не является исчерпывающим и нуждается в дальнейшем научном исследовании.

Библиографический список

Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.

Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник. М., 2010.

Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005.

Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2009.

Заславская Л.А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. N 7.

Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М., 1972.

Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975.

Колбасов О.С. Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.

Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: сб. переводных статей / под ред. B.Ф. Худолея М., 1978.

Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983.

Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР. М. 1984.

Сиваков Д.О. Водное право. М., 2009.

Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., 1969.

Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29-30 марта.

Хаустов Д.В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. N 6.

Экологическое право: учебник / под ред. C.А. Боголюбова. М., 2009.

Э.Н. Мухина,

младший научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.

--------------------------------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: сб. переводных статей / под ред. В.Ф. Худолея. М., 1978. С. 11.

*(2) См.: Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С. 6.

*(3) См.: Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник. М., 2010. С. 9.

*(4) См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 184-207.

*(5) См.: Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М., 1972; Он же. Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.

*(6) См.: Экологическое право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009. С. 20.

*(7) См. подробнее: Духно Н.А. В.В. Петров: экологическое право, его структура и содержание // Экологическое право России: сб. мат. науч.-практ. конф. 2008-2009. Вып. 6 / под ред. А.К. Голиченкова. С. 460; Аленов М.А. Экологический процесс: нормативное регулирование и проблемы правоприменения. Астана, 2007.

*(8) См. подробнее: Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. N 7. С. 25-37; Боголюбов С.А., Мухина Э.Н. Гражданско-правовые подходы к природопользованию. Аналитический обзор // Аграрное и земельное право. 2009. N 9. С. 139-147; Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 14-25; Она же. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 30-35.

*(9) См.: Директива Европейского Парламента и Совета 2000/60/ЕС. Люксембург. 2000. 23 окт.

*(10) См.: Natural Resources and Environmental Protection Act, 1994 (NREPA) (нормативный акт штата Мичиган); Grand water Task Force, 1989 (нормативный акт штата Индиана); Wellhead Protection Program (нормативный акт штата Висконсин).

*(11) См.: Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29-30 марта.

*(12) См.: Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 25-26.

*(13) См.: Заславская Л.А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. N 7. С. 67.

*(14) См.: Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975. С. 64

*(15) См.: Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983.

*(16) См.: Хаустов Д.В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. N 6. Хотя данная точка зрения была высказана до принятия действующего Водного кодекса, она не потеряла своей актуальности и сегодня.

*(17) См.: Сиваков Д.О. Водное право. М., 2009. С. 35.

*(18) См.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. С. 106.

*(19) Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М., 2009. С. 38.

*(20) См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21 января 2010 г. N А28-13520/2009.