Метод административного запрета в сфере финансовой деятельности (Е.В. Трегубова, "Образование и право", N 7, июль 2010 г.)

Метод административного запрета в сфере
финансовой деятельности

Дозволительные средства правового регулирования не способны эффективно воздействовать на общественные отношения в сфере экономики, поэтому необходимо использовать императивные средства воздействия на участников общественных отношений и различные правовые запреты. В связи с этим исследование правовых запретов, как никогда, своевременно.

Методы правового регулирования воздействуют на общественные отношения в соответствии с теми реалиями, которые сформировались в тот или иной исторический период. В различные эпохи в методе правового регулирования превалировали средства, с помощью которых осуществлялось воздействие на общественные отношения. Либерализация экономики вызвала необходимость использования дозволительных средств воздействия на общественные отношения, но, как показала практика, названные средства не смогли разрешить тех проблем, которые стояли перед обществом и государством. Неэффективность дозволительных средств правового регулирования наглядно проявляется в период глобального экономического и финансового кризиса.

В науке административного права существует много правовых и организационных проблем, требующих своего разрешения. Одной из проблем, которая требует такого разрешения, является институт правового запрета. В настоящее время правовой запрет установлен в различных сферах публичного управления, а также в различных сферах жизнедеятельности. Сложно представить нормальное функционирование общественных отношений без регулятивных свойств правового запрета. Правовые запреты, которые сформировались в российском праве, разнообразны, каждая отрасль права закрепляет особый набор правовых запретов. Наиболее многочисленный набор правовых запретов установлен в административном праве. Посредством административных запретов обеспечивается безопасность личности, общества и государства. Административные запреты обеспечивают нормальное функционирование государственно-служебных отношений, не дают гражданам и юридическим лицам переходить границы дозволенного поведения.

Административные запреты закрепляются нормами права, которые в научной литературе получили название запрещающих норм права. Запрещающие нормы административного права занимают особое место среди всего многообразия норм, действующих в механизме административно-правового регулирования. Данные и другие обстоятельства свидетельствуют об актуальности настоящего исследования. Необходимо сказать, что институт административных запретов занимает важное место в механизме правового регулирования общественных отношений, которые складываются в сфере публичного управления. Несмотря на то что административные запреты играют важную роль, их содержание и специфика в науке административного права, в силу объективных и субъективных причин, не исследовались. В этой связи проведенное исследование в определенной степени восполняет образовавшийся пробел в науке административного права.

Как уже указывалось, административные запреты действуют в различных сферах правового регулирования. Не исключение и финансовая система, а также финансовая деятельность, которую осуществляют различные органы государственной власти и местного самоуправления. Финансовая деятельность затрагивает различные финансово-правовые институты, а именно: финансовый контроль, банковскую систему, валютную систему, бюджетную систему и др. Административные запреты обеспечивают режим законности и дисциплины в ходе финансовой деятельности государства, и в этой связи данные правовые средства имеют большое значение. Перед рассмотрением сущности административных запретов в финансовой деятельности представляется целесообразным рассмотреть вопрос о том, что понимается под финансовой деятельностью в юридической науке. На данный вопрос существуют разные точки зрения, рассмотрение которых имеет важное методологическое значение. Как отмечает Э.Э. Понтович, финансовая деятельность органов управления сводится к выполнению государственного бюджета*(1).

К.С. Бельский пишет о том, что финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства; причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля над правильностью всех финансовых операций государственных (публичных) и частных структур*(2).

В.Н. Ульянова говорит о том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это непрерывная реализация органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций*(3).

Э.Д. Соколова отмечает, что финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах - в действиях государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, отдельных граждан, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование определенных фондов денежных средств*(4).

Е.М. Ашмарина финансовую деятельность определяет как организационную деятельность компетентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, по созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных денежных фондов с целью обеспечения бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития*(5).

Большинство ученых рассматривают финансовую деятельность как фундаментальную категорию, тем не менее существуют иные точки зрения на рассматриваемый феномен. Д.В. Винницкий пишет о том, что "финансовая деятельность" не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований с юридической точки зрения имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом, как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться*(6).

Данная точка зрения, скорее, носит частный характер и не отражает сущности и значения финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Финансовая деятельность носит разнообразный характер, в этой связи есть смысл остановиться лишь на некоторых ее аспектах.

Административные запреты в финансовом контроле. Как отмечает Э.Э. Понтович, есть такие сферы административной жизни и деятельности, где применение контроля совершенно необходимо*(7). Это сфера финансовой деятельности, которую осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления.

Финансовый контроль является разновидностью государственного контроля. Н.Д. Погосян отмечает, что "контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности"*(8).

Е.А. Ровинский писал о том, что финансовый контроль основывается не только на проверке соблюдения принципов обязательности и своевременности поступления платежей в бюджет, он направлен на экономное и расчетливое ведения хозяйства, борьбу с нарушением финансовой дисциплины*(9).

Н.И. Химичева считает, что "финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. Во-вторых, финансовый контроль направлен на обеспечение экономической обоснованности и эффективности осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности"*(10).

Правовую основу финансового контроля составляют: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 11 января 1996 г. "О счетной палате Российской Федерации"*(11), Указ Президента России от 25 июля 1996 г. "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации"*(12).

В некоторых ведомствах приняты нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок ведомственного финансового контроля, в частности, в МВД России принят приказ МВД России от 16 августа 2002 г. N 740 Положение "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России", а также приказ МВД России от 15 июля 2005 г. N 560 "Об утверждении инструкции о порядке проведения инвентаризации средств военного снабжения в системе МВД России". Данные нормативные правовые акты содержат ряд административных запретов, касающихся порядка организации и осуществления ведомственного финансового контроля. Так, запрещается отпуск вооружения и боеприпасов со складов на период проведения инвентаризации вооружения и боеприпасов. Записывать данные о количестве, техническом состоянии, номерах вооружения и боеприпасов без фактического осмотра категорически запрещается. Запрещается включать в состав инвентаризационных комиссий личный состав служб (отделов, отделений, групп) вооружения и лиц, ответственных за учет и хранение вооружения и боеприпасов в воинских частях, органах, учреждениях материально ответственных лиц.

Согласно приказу МВД России от 16 августа 2002 г. N 740, которым утверждено Положение "О ведомственном финансовом контроле в системе МВД России", хранение в кассе денежных средств и товарно-материальных ценностей, не принадлежащих данному подразделению, запрещается, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, ревизорам запрещается принимать участие в восстановлении бухгалтерского учета ревизуемого подразделения.

Административные запреты в банковской системе. Банковская система включает в себя Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных Банков. Банковская система представлена двумя уровнями. Первый уровень - Центральный банк, второй уровень - коммерческие банки и другие кредитные учреждения. Такое построение банковской системы может свидетельствовать о ее высокой децентрализации. Однако, несмотря на это, государство осуществляет регулирование банковской деятельности посредством правовых норм различной отраслевой принадлежности. Так, банковская деятельность регламентируется нормами конституционного, гражданского, административного и финансового права. Центральный банк является основным субъектом регулирования общественных отношений, складывающихся внутри банковской системы. Банк России функционирует на общих принципах, которые сложились в мировой практике функционирования центральных банков*(13). Центральный банк - основное звено в денежно-кредитной и финансовой системе современного государства. "Центральный эмиссионный банк составляет неотъемлемую принадлежность всякого современного культурного государства."*(14)

Субъектом реализации административных запретов в банковской системе является Центральный банк. Цели и функции Банка России определены ст. 75 Конституции России, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(15), Законом РФ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности"*(16) и др.

Целью деятельности Банка России является обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы Российской Федерации. Деятельность Банка России направлена на обеспечение устойчивости рубля, повышение его покупательной способности, укрепление курса рубля по отношению к иностранным валютам. Укрепление банковской системы состоит в пресечении противоправной деятельности кредитных организаций, предупреждении банкротств кредитных организаций, в повышении доверия граждан к банкам и иным кредитным учреждениям и др.

Административные запреты в банковской системе реализуются в ходе контрольно-надзорной деятельности и применения мер принуждения к коммерческим банкам и кредитным организациям. Основанием установления запретов в банковской системе являются нарушения банковского законодательства кредитными организациями. Так, за неисполнение предписаний в установленный Банком России срок Банк России вправе ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций до одного года. Для защиты денежной системы введение на территории Российской Федерации каких-либо иных денежных единиц, кроме официальной валюты (рубля), а также выпуск денежных суррогатов запрещается.

Административные запреты в валютном регулировании. Валюта - это денежная единица страны, участвующей в международном экономическом обмене, международных отношениях, связанных с денежными расчетами*(17). В зависимости от степени конвертируемости национальной валюты в государстве могут устанавливаться различные валютные режимы: валютная монополия, валютные ограничения (запреты), отсутствие всякого рода валютных ограничений (запретов)*(18).

Валютные запреты являются составной частью административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с оборотом иностранной валюты. Валютное регулирование - это одна из форм государственного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности в целях охраны публичных интересов государства, которое обеспечивается валютным законодательством, регламентирующим как общие вопросы валютных отношений, так и частные, например предусматривающие механизм контроля над валютными операциями*(19). Развитие законодательства о валютном регулировании обусловлено тем, что в современной экономике вопросы правового регулирования обращения иностранной валюты занимают одно из центральных мест. В этой связи не случайно отнесение Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации правовых основ валютного регулирования (ст. 71 п. "ж") носит публично-правовой характер, поскольку эта деятельность направлена на регламентирование расчетов и порядка совершения сделок с валютными ценностями. С помощью валютного регулирования государство ставит под свой контроль валютные операции, а также предоставление иностранным юридическим и физическим лицам кредитов и займов, ввоз, вывоз и перевод валюты за границу в целях поддержания равновесия платежного баланса и устойчивости валюты*(20). Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"*(21) определяет валютное регулирование посредством разнообразных предписаний, в частности, через механизм валютных запретов (ограничений) и валютного контроля. К валютным ограничениям относится: обязательная продажа государству части валютной выручки (в обмен на национальную валюту по официальному курсу), регулирование перевода и платежей за границу, репатриация прибыли, ограничение прав физических и юридических лиц владеть и распоряжаться иностранной валютой*(22).

Одним из основных методов валютного контроля являются валютные ограничения (запреты). Валютные ограничения (запреты) - это совокупность нормативно определенных правил, которые регулируют порядок совершения валютных операций резидентами и нерезидентами. Валютные ограничения могут состоять в запрещении совершения соответствующих валютных операций. Валютные ограничения (запреты) призваны препятствовать утечке капитала за рубеж. Так, в соответствии с законом о валютном регулировании и валютном контроле единовременный вывоз из РФ физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты в сумме, превышающей в эквиваленте 10 000 долларов США, не допускается (ст. 15). Валютные запреты (ограничения) позволяют концентрировать валютные ресурсы в руках государства, осуществлять валютный контроль, поддерживать валютный курс и т.п.

Административные запреты в сфере бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование носит довольно жесткий характер, и в этой связи административные запреты в данной сфере имеют большое значение. Административные запреты, в частности, пресекают нецелевое использование бюджетных средств. Так, министр финансов России имеет право запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе, на основании представления Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями средств федерального бюджета. К сожалению, не все запреты в бюджетном регулировании должным образом охраняются административными санкциями. Так, за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление административная ответственность не установлена. В этой связи гл. 15 КоАП РФ необходимо дополнить статьей, предусматривающей ответственность за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление.

Краткий анализ административных запретов позволяет сделать вывод о том, что данные средства играют важную роль в финансовой деятельности, поскольку способствуют упорядочению общественных отношений, которые возникают в ходе осуществления данного вида деятельности.

Административные запреты в сфере налогового регулирования. Налоговое регулирование играет важную роль. Без данного регулирования невозможно представить нормальное развитие государства и социальной сферы. Налоговое регулирование носит жесткий, императивный характер. Жесткость налогового регулирования обеспечивается за счет правовых запретов вообще и административных запретов в частности. Посредством административных запретов упорядочиваются общественные отношения в налоговой системе, осуществляется защита интересов государства и общества, а также налогоплательщиков. Согласно Налоговому кодексу РФ, не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

Нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим закону, если он запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ. Кроме того, нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим закону, если он запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ. Согласно НК РФ, обеспечительными мерами может быть запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа.

Итак, запреты в административно-налоговом регулировании разнообразны, они играют различные роли в механизме обеспечения правопорядка в налоговой сфере.

Библиографический список:

1. Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001. С. 7.

2. Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. N 3. С. 85.

3. Банковское дело / Под. ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 439.

4. Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право / Под. ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 26.

5. Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003. С. 70.

6. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.

7. Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 50.

8. Рыночная экономика словарь / Под. ред. Г.Я. Кипермана. М., 1993. С. 72.

9. Советское финансовое право / Отв. ред. Е.А. Ровинский. М., 1978. С. 5.

10. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. М., 2006. С. 29.

11. Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1999.

12. Финансовое право / Под. ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003. С. 18.

13. Химичева Н.И. Финансовое право. М., 1995. С. 83.

14. Хозяйственное право / Под. ред. В.С. Мартемьянова. М., 1994. С. 1.

15. Яснопольский Л.Н. Государственный банк // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. С. 233.

Е.В. Трегубова,

кандидат юридических наук,

доцент Российской таможенной академии

"Образование и право", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 50.

*(2) См.: Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право / Под. ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 26.

*(3) См.: Финансовое право / Под. ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003. С. 18.

*(4) См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. М., 2006. С. 29.

*(5) См.: Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. N 3. С. 85.

*(6) См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003. С. 70.

*(7) См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927. С. 45.

*(8) См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.

*(9) См.: Советское финансовое право / Отв. ред. Е.А. Ровинский. М., 1978. С. 5.

*(10) См.: Химичева Н.И. Финансовое право. М., 1995. С. 83.

*(11) См.: СЗ РФ. 1995. N 3. С. 167.

*(12) См.: СЗ РФ. 1996. N 31. С. 3696.

*(13) См.: Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1999.

*(14) См.: Яснопольский Л.Н. Государственный банк // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. С. 233.

*(15) См.: СЗ РФ. 2002. N 28. С. 2790.

*(16) См.: СЗ РФ. 1996. N 6. С. 492.

*(17) См.: Рыночная экономика словарь / Под. ред. Г.Я. Кипермана. М., 1993. С. 72.

*(18) См.: Артемов Н.М. Валютные ограничения. М., 2001. С. 7.

*(19) См.: Хозяйственное право / Под. ред. В.С. Мартемьянова. М., 1994. С. 1.

*(20) См.: Банковское дело / Под. ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 439.

*(21) См.: СЗ РФ. 2003. N 50. С. 4859.

*(22) См.: Артемов Н.М. Указ. соч. С. 15.