Казенное учреждение как некоммерческая организация (А.А. Кирилловых, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.)

Казенное учреждение как некоммерческая организация

В разделе III "Законодательство о юридических лицах" Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция)*(1) перспективам совершенствования статуса учреждений и их отражению в современной практике действующей нормативной базы посвящен самостоятельный раздел 7.2 "Учреждения".

Сохранение конструкции учреждения в гражданском праве в большей степени оправдывается методологической основой деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)), представляющей водораздел в правовом статусе и, в первую очередь, обеспечении целевого характера правоспособности учреждений и еще целого ряда организаций. Отбросить эту четко выстроенную дихотомию - значит нарушить сложившийся порядок, нанести серьезный удар по системе норм о юридических лицах.

В рамках ограниченного (специального) характера гражданской правоспособности учреждений их право на предпринимательскую деятельность реализуется в объеме, определенном в уставе и только в сферах, соответствующих профилю (характеру) их основной деятельности.

Следуя обозначенным ориентирам, законодательство пытается воспринимать указанные постулаты во вновь принимаемых нормативных актах, связанных с решением долгосрочных задач оптимизации в социальных отраслях. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) значительно меняется правовой статус учреждений бюджетной сферы.

Идеи, воспринятые в Законе N 83-ФЗ о статусе учреждений, опираются на положения Концепции в части реализации права оперативного управления, предполагающей, по общему правилу, субсидиарную ответственность собственника по долгам субъекта указанного права и в то же время возможность освобождения от нее, гарантируя интересы кредиторов иным образом (п. 11.4 Концепции).

Такие противоречия могут быть сглажены, во-первых, путем отказа от принципа субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения по его долгам, во-вторых, заменой других конститутивных элементов в его организации корпоративными механизмами, постепенной адаптацией их на практике.

Итак, основные новации касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованных значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений.

Помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.

Вопрос о статусе казенных учреждений в системе некоммерческих организаций приобретает особый интерес, связанный в немалой степени с соотношением хозяйственных правомочий в рамках выполняемых ими функций.

В первую очередь следует обратить внимание на определение, которое дает законодатель казенному учреждению. Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ)).

Целевая составляющая деятельности казенных учреждений выступает в качестве основного ориентира для особенностей регулирования их правового статуса, отраженного в законодательстве о некоммерческих организациях.

Основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях)).

При этом в соответствии с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Таким образом, например, попытка постановлением Правительства РФ*(2) ограничить правоспособность федеральных учреждений неправомерна, так как противоречит Гражданскому кодексу РФ.

Вполне обоснованно то, что особенности правового положения казенных учреждений закрепляет Бюджетный кодекс РФ (ст. 161), который определяет подведомственность таких учреждений и одновременно полномочия соответствующего органа государственной власти.

По сути, элементы правового статуса казенных учреждений, в том числе ограничения, законодатель применяет и для регулирования деятельности так называемых публичных учреждений - органов государственной власти (государственные органы), органов местного самоуправления (муниципальные органы) и органов управления государственными внебюджетными фондами (ст. 161 БК РФ).

Неслучайно, что в схему таких правоотношений вписываются казенные учреждения, которые в большей степени приближены к непосредственному управлению и узко ограниченному перечню возможных доходов от их деятельности. Законодатель не лишает такие организации гражданской правоспособности, только ограничивая ее известными рамками.

В работу учреждений внедряются корпоративные принципы организации, связанные с информационным обеспечением их деятельности.

Согласно п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях государственное (муниципальное) учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

учредительные документы государственного (муниципального) учреждения, в том числе внесенные в них изменения;

свидетельство о государственной регистрации государственного (муниципального) учреждения;

решение учредителя о создании государственного (муниципального) учреждения;

решение учредителя о назначении руководителя государственного (муниципального) учреждения;

положения о филиалах, представительствах государственного (муниципального) учреждения;

план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации;

годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального) учреждения;

сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;

государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);

отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.

Казенные учреждения наряду с бюджетными и автономными учреждениями обеспечивают открытость и доступность документов, учет требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны (п. 3.4 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях).

Создание казенных учреждений на федеральном уровне проводится без реорганизационных процедур путем изменения типа действующих учреждений, к каковым отнесены:

управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Создание казенного учреждения осуществляется на базе существующего юридического лица, и режим принадлежности имущества такого учреждения без дополнительных процедур считается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного управления (п. 10 ст. 31 Закона N 83-ФЗ).

Несмотря на закрепленную возможность создавать учреждения двумя или более сособственниками в силу известных особенностей, а также уже высказывавшихся сомнений в эффективности управляемости таким учреждением [1], казенные юридические лица будут исключены из перечня организаций, учрежденных несколькими лицами.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения (п. 2 ст. 69.2 БК РФ).

При этом представляется не совсем логичной скорректированная норма п. 2 ст. 764 ГК РФ, позволяющая казенным учреждениям выступать государственными заказчиками по государственным контрактам за счет внебюджетных средств, поскольку нормами того же бюджетного права возможные доходы казенного учреждения должны перечисляться в бюджет в полном объеме.

Для достижения имущественной самостоятельности отдельных видов учреждений законодательство допускает формирование в составе их имущества целевого капитала, что подтверждается законом о некоммерческих организациях (п. 1 ст. 25).

В порядке реализации Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" данное право призвано содействовать развитию элементов организационной конструкции по типу коммерческих организаций, в большей степени обусловленных обеспечением публичного участия в деятельности учреждений и решения задач самофинансирования. Казенные учреждения, действующие на принципах полного финансирования, не наделяются таким правом в силу известных принципов бюджетного законодательства и четко определенных функций в рамках выполнения полномочий публичных органов в соответствующей сфере.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. При этом в рамках отведенного учредителем в уставе объема правоспособности казенное учреждение может осуществлять деятельность, приносящую доходы, которые являются доходами соответствующего бюджета, имеющими неналоговую природу.

Можно предположить, что доходы учреждения, полученные в результате использования закрепленного за ним имущества, получают статус бюджетных доходов, которые фактически приравнены к таковым в качестве неналоговых поступлений.

Особенностью имущественного статуса казенных учреждений является прямой запрет выступать учредителем или участником других юридических лиц (п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях). Такое ограничение, представляется, связано с их местом в предложенной законодателем типологии учреждений, выдвигающей на первый план публичные функции в строго очерченной сфере деятельности, которая обеспечивается бюджетным финансированием в установленном объеме.

Ограничения на распоряжение имуществом проявляются для учреждений, функционирующих в сфере культуры. Так, казенные учреждения - музеи обязаны все поступающие от сдачи недвижимого имущества в аренду платежи направлять в соответствующий бюджет. Правда, немногим больше полномочий по использованию таких поступлений имеют другие государственные учреждения-музеи. Доходы от сдачи в аренду их недвижимого имущества могут быть направлены только на техническое поддержание музейного фонда (ч. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации").

Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

Следует определить особенности имущественного режима казенных учреждений, в основе экономической базы которых выступает казна. В экономическом смысле казна (от тюрк. - хранилище денег) предоставляет собой финансовые ресурсы государства, централизованные государственные источники финансов, включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Проводя параллели в статусе субъектов права оперативного управления, следует обратить внимание на конструкцию имущественного режима, например, унитарных предприятий.

Гражданский кодекс РФ, регулируя основы правового статуса юридических лиц, исходит из экономического подхода определения сущности унитарных предприятий как одной из форм управления государственной или муниципальной собственностью.

Базой создания и деятельности унитарного предприятия является государственное или муниципальное имущество, распоряжение которым может осуществлять только публичный собственник.

Между тем видовые отличия унитарных предприятий основаны на имущественном режиме, проявляющемся в различном объеме прав по отношении к используемому имуществу. По крайней мере, из подобного критерия исходит Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в котором казенные предприятия понимаются как предприятия, основанные на праве оперативного управления (п. 2 ст. 2 Закона).

В научных исследованиях делаются попытки обосновать различную юридическую природу права оперативного управления учреждений в сфере образования и предприятий.

Различны объем и состав правомочий в рамках имущественной самостоятельности.

По своему объему право самостоятельного распоряжения учреждения шире, чем право хозяйственного ведения предприятий; учреждения в своей деятельности ограничены лишь целями деятельности, но не составом имущества [2].

Отмечается, что право оперативного управления имуществом учреждения и право оперативного управления имуществом казенного предприятия - два самостоятельных вещных права. Казенное предприятие обладает ограниченным правом распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества; учреждение же полностью лишено данного права, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете [3].

Противоположные рассуждения ученых говорят об идентичности двух правовых режимов, в связи с чем предлагается признать право самостоятельного распоряжения учреждений правом их хозяйственного ведения [4]. Однако как те, так и другие точки зрения вряд ли могут отражать сложившуюся картину в действующем законодательстве.

Аналогичный конститутивный элемент заложен в правовой режим имущества казенного учреждения. Оперативное управление, с точки зрения экономического оборота, направлено на достижение экономического результата путем четких указаний непосредственно учреждению, которое в заранее установленных собственником рамках осуществляет деятельность по реализации соответствующих публичных функций. Неэффективность деятельности учреждения, в том числе связанная с наличием отрицательного финансового результата, оценивается законодателем ошибками в управлении публичным имуществом самим собственником. Этим определяется субсидиарная (дополнительная имущественная) ответственность собственника по обязательствам учреждения.

В этом смысле в рамках созданной типологии в имущественном режиме казенных и бюджетных учреждений можно обнаружить принципиальные отличия. Высшие судебные инстанции, обобщая практику рассмотрения дел об объеме гражданско-правовой ответственности учреждений, сформулировали ряд ключевых позиции. Характерным видится вывод ВАС РФ об ограниченной ответственности учреждений, определяемой только объемом денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21).

В обобщениях судебных органов так и не нашел определения статус денежных средств, получаемых от приносящей доход деятельности в рамках обеспечения бюджетных обязательств учреждений.

При этом несколько противоречивой выглядит позиция ВАС РФ о возложении на учреждение ответственности за предпринимательский риск (ст. 401 ГК РФ) в рамках бюджетных обязательств. Ненадлежащее исполнение финансовых обязательств перед учреждением со стороны учредителя не принимается как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии вины учреждения и исключающее его ответственность.

Механизм субсидиарной ответственности, закрепленный ст. 399 ГК РФ, предполагает только наличие виновного неисполнения со стороны основного должника. При этом правомерный отказ основного должника от исполнения обязательства не дает кредитору права на предъявление требований к субсидиарному ответчику.

При реализации гражданско-правовой ответственности бюджетным учреждением собственник его имущества полностью устраняется от погашения каких-либо связанных с этим дополнительных обязательств. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.

Ограничения в объеме ответственности казенных учреждений проявляются в размере ущерба, вытекающих из принимаемых учреждением в рамках гражданско-правовых отношений обязательств и при их невыполнении. Такое исключительное правило "невиновного поведения" предусмотрено только при договорных отношениях, в которых казенное учреждение выступает обычно в качестве заказчика услуг. Так, за изменение условий договорных обязательств ответственность казенного учреждения может наступить только в форме реального ущерба (ст. 15 ГК РФ), который непосредственно связан с изменением условий.

Следует учесть, что ограничение хозяйственной правоспособности казенного учреждения и пределов его ответственности по хозяйственным обязательствам определяется лимитами бюджетных обязательств. Нарушение требований к размеру обязательств в рамках хозяйственных правомочий, исполняемых за счет бюджетных средств, является основанием для признания судом такой сделки недействительной по иску публичного органа (п. 5 ст. 161 БК РФ).

В контексте обсуждения вопроса об объеме ответственности казенных учреждений представляется необходимым указать на п. 1.8 Концепции, предлагающий в отношении корпоративных организаций предусмотреть возложение субсидиарной виновной имущественной ответственности на лиц (в том числе учредителей), определяющих хозяйственные решения юридического лица (п. 3 (абз. 2) ст. 56 ГК РФ).

Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика.

В порядке несения имущественной ответственности, связанной с хозяйственной деятельностью, казенное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств (п. 5 ст. 161 БК РФ).

Таким образом, имущественный режим казенного учреждения напоминает в большей степени "усеченный" состав традиционного права оперативного управления (самостоятельное распоряжение отдельными видами имущества).

Несмотря на положения Концепции о защите кредиторов реорганизуемых юридических лиц в отношении казенных учреждений, законодатель закрепил несколько иное правило. Особенности установлены в отношении порядка ответственности реорганизуемых или ликвидируемых казенных учреждений. При реорганизации или ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков (п. 2.2 ст. 16 и ст. 19.1 Закона о некоммерческих организациях).

Список литературы

1. Бараненкова И.В. Правомочия и ответственность собственника бюджетного учреждения // Спорт: экономика, право, управление. - 2009. - N 1.

2. Караваев Н.В. Юридическая личность негосударственного высшего учебного заведения: Автореф. _ дис. канд. юрид. наук. - Ижевск, 2006. - С. 16.

3. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 11, 20.

4. Королева Т.В. Гражданско-правовой статус государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (государственного вуза) и его структурных подразделений: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2006. - С. 20.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной

академии, преподаватель Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал),

специалист в области административной и гражданской

правосубъектности юридических лиц, трудовых правоотношений

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.

*(2) Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений".