Решение Московского городского суда от 26 мая 2010 г. по делу N 3-166/2010 О признании пункта 2.2.4 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2), утв. постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве", в части слов "залогодержателя, либо находящееся в залоге", а также пункта 5.2 указанного Перечня в части слов "находится в залоге" не действующими со дня вступления решения в законную силу

Решение Московского городского суда от 26 мая 2010 г. по делу N 3-166/2010

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Назаровой А.М.,

с участием прокурора Лазаревой Е.И.,

при секретаре Соловьевой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-166/2010 по заявлению М. об оспаривании пунктов 2.2.4 и 5.2 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета, (приложение 2), утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве", установил:

31 октября 2006 г. Правительством Москвы принято постановление N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве", опубликованное в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 65, 20.11.2006, действующее в настоящее время в редакции постановлений Правительства Москвы от 22.07.2008 N 631-ПП, от 30.06.2009 N 600-ПП, от 15.12.2009 N 1379-ПП, с изм., внесенными определениями Верховного Суда РФ от 10.10.2007 N 5-Г07-76, от 14.11.2007 N 5-Г07-98, которым в целях приведения установленного порядка регистрационного учета граждан Российской Федерации в городе Москве в соответствие с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в связи с проведением структурных изменений органов регистрационного учета в Российской Федерации утверждены:

- Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве (приложение 1).

- Перечень документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2).

В соответствии с пунктом 2.2.4 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2) (далее - Перечень) при вселении по месту жительства в жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, вместе с документами о праве собственности граждан на жилые помещения, гражданами представляется также согласие получателя ренты, залогодержателя (при вселении в жилое помещение, переданное по договору ренты (пожизненного содержания с иждивением) либо находящееся в залоге).

Пунктом 5.2 Перечня установлено, что вселение граждан в жилые помещения не может считаться законным, если жилое помещение, принадлежащее гражданину или юридическому лицу на праве собственности и предоставляемое по договору в пользование иным лицам, обременено правами третьих лиц, в том числе на основании договора ренты и пожизненного содержания с иждивением, находится в залоге, состоит в споре, под арестом или по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

М. является собственником квартиры 26, расположенной по адресу: Москва, ..., с обременением права собственности залогом по договору ипотеки, которая приобреталась на кредитные денежные средства. До приобретения данной квартиры она проживала в квартире 72 по ул. ..., совместно с несовершеннолетней дочерью М., ... года рождения, бабушкой А., ... года рождения, матерью А., ... года рождения, сыном М., ... года рождения, которая принадлежала ей на праве собственности совместно с несовершеннолетней дочерью в результате приватизации. При этом бабушка и мать от участия в приватизации отказались в её пользу и в пользу её дочери. С целью частичного погашения кредитного обязательства по предложению матери и бабушки она продала приватизированную квартиру 72 по ул. ... Затем она обратилась в паспортный стол для подачи документов для её регистрации и всей её семьи: несовершеннолетних детей, матери и бабушки по месту жительства в вышеуказанную квартиру 26, расположенную по адресу: Москва, ... Однако её обязали представить согласие банка на регистрацию всех членов её семьи со ссылкой на упомянутые выше пункты постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве".

М. обратилась в суд с заявлением об оспаривании вышеуказанных положений данного постановления, ссылаясь на то, что они противоречат федеральному законодательству и нарушают её жилищные права, право собственности на жилое помещение.

М. в судебное заседание не явилась, о времени и месте судебного разбирательства извещена надлежащим образом.

Представитель Правительства Москвы (по доверенности) К. требования заявителя не признал, полагая их необоснованными.

Выслушав представителя Правительства Москвы К., исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора Лазаревой Е.И., полагавшей требования М. об оспаривании положений пункта 2.2.4 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2), утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" в части слов "залогодержателя, либо находящееся в залоге", а также пункта 5.2 указанного Перечня в части слов "находится в залоге" подлежащими удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявление М. о признании пункта 2.2.4 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2), утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" в части слов "залогодержателя, либо находящееся в залоге", а также пункта 5.2 указанного Перечня в части слов "находится в залоге" недействующими подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 18.07.2006 N 121-ФЗ) Правительство Российской Федерации постановлением от 17 июля 1995 г. N 713 утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Вместе с тем обеспечение общественной, экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "д", "к" части 1 Конституции Российской Федерации). Поэтому наряду с Российской Федерацией органы власти субъектов Российской Федерации также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.

Меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка в городе Москве в соответствии с пунктом 2 статьи 17 Закона города Москвы 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" осуществляет Правительство Москвы.

Таким образом, Правительство Москвы как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе был принять Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве. Следовательно, оспариваемое заявителями постановление Правительством Москвы принято в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьей 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

В статье 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" перечислен исчерпывающий перечень оснований для ограничений права выбирать место пребывания и жительства.

Установление иных, кроме установленных в данной статье Закона РФ N 5242-I оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации и федерального закона.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Таким образом регистрация - это способ учета граждан в пределах Российской Федерации, предусмотренный федеральным законом, носящий уведомительный характер.

В силу положений вышеназванной статьи 3 Закона Российской Федерации в качестве органа, утверждающего правила регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, определено Правительство Российской Федерации.

При этом Правительство Российской Федерации не наделено федеральным законодателем правом на установление оснований отказа в регистрации. Отсутствует такое право и у субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:

паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

Аналогичные положения содержит и пункт 16 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, согласно которому гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить:

документ, удостоверяющий личность;

заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;

документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение.

Согласие залогодержателя к "иным документам" по смыслу статьи 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" отнесено быть не может, поскольку под иным документом имеется в виду именно тот документ, который является основанием для вселения гражданина в жилое помещение, а к таким документам названное выше согласие отнести нельзя.

Кроме того, жилищным законодательством такой документ в качестве основания для вселения в жилое помещение не предусмотрен.

Конституционный Суд Российской Федерации, допуская возможность правового регулирования вопросов регистрации граждан по месту жительства органами власти субъектов Российской Федерации, указывал, что последние вправе принимать правила регистрационного учета с целью обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья граждан, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан, вторжения органов исполнительной власти в сферу гражданских правоотношений (постановления N 9-П от 4 апреля 1996 г., N 4-П от 2 февраля 1998 г.).

Предусмотрев необходимость представления для регистрации документов, не предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, Правительство Москвы в случае непредставления таких документов по существу установило основание для отказа в регистрации, превысив свою компетенцию.

Согласно статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

В соответствии со статьёй 30 Жилищного кодекса Российской Федерации собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены настоящим Кодексом.

Поставив право собственника жилого помещения распоряжаться своим имуществом, включая право вселять в принадлежащее ему жилое помещение членов семьи, в зависимость от усмотрения других лиц, Правительство Москвы по существу установило в области гражданских правоотношений ограничение прав собственника, не предусмотренное федеральным законом.

При таких обстоятельствах доводы представителя Правительства Москвы о том, что оспариваемые положения Перечня соответствуют ч. 2 ст. 346 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 29 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", являются необоснованными.

Таким образом, установив в пункте 2.2.4 Перечня требование о представлении гражданами в органы регистрационного учета согласие залогодержателя при вселении в жилое помещение, находящееся в собственности граждан и в залоге, Правительство Москвы неправомерно вторглось в область гражданских правоотношений, в противоречие федеральному закону, ограничив права собственников жилья, жилищные права и право граждан на свободу выбора места жительства.

С учетом изложенного, положения пункта 5.2 Перечня, в соответствии с которым является незаконным вселение граждан в жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности и находящееся в залоге, также противоречат действующему федеральному законодательству.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку постановление Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" применялось с момента его принятия на территории города Москвы, суд считает, что оспариваемые положения подлежат признанию недействующими с момента вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление М. об оспаривании пунктов 2.2.4 и 5.2 Приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" удовлетворить частично.

Признать пункт 2.2.4 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2), утвержденных постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" в части слов "залогодержателя, либо находящееся в залоге", а также пункт 5.2 указанного Перечня в части слов "находится в залоге" недействующими со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Московский городской суд со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий:

Назарова А.М.