Доступ к информации: правовые гарантии (Л.К. Терещенко, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2010 г.)

Доступ к информации: правовые гарантии

Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления. Широкий доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности оценивать их деятельность. Наибольший объем информации, представляющей интерес для общества, отдельных граждан и организаций, аккумулируется в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления. Не случайно идея прозрачности начала реализовываться практически во всех странах с исполнительной ветви власти. Повышение открытости органов исполнительной власти позволяет достичь сразу нескольких целей. Во-первых, сделать государство (в том числе и российское) более демократичным, информационно открытым и "прозрачным" для граждан. Во-вторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата, так как мировой опыт показывает, что непрозрачная, а следовательно, безответственная власть неэффективна. В-третьих, установить общественный контроль над властью. Только общественный контроль позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, со злоупотреблением должностным положением.

Доступ к информации важен не только для граждан: не меньший интерес к открытости принятия решений проявляет и бизнес, которому исключительно важно своевременно получить информацию по широкому кругу вопросов - от проведения конкурсов по государственным и муниципальным заказам до информации о порядке и условиях получения лицензии, разрешения и т.п. Государство обеспечивает прозрачность деятельности своих органов различными законодательными нормами. К ним относятся нормы о публичной отчетности органов государственной власти и муниципальных органов; принятие процедур и правил, позволяющих населению и бизнес-структурам получать информацию об организации, о функционировании и процессах принятия решений этими органами, в том числе о решениях, затрагивающих интересы тех или иных субъектов; упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; опубликование информации, в том числе размещение ее в сети Интернет; и др.

В России реализация права на получение достоверной информации рассматривается как одна из основных мер по предупреждению коррупции, которые предусмотрены Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг.*(1) Правовые гарантии доступа к информации являются юридической основой системы антикоррупционного контроля за деятельностью государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества.

Принцип информационной открытости был закреплен в России Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", п. 3 которого установлено, что этот принцип выражается:

в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" устанавливает в качестве одного из принципов регулирования открытый доступ к информации, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации (ст. 3).

В юридической литературе в основном оперируют понятиями открытости, гласности, публичности и прозрачности, наряду с которыми используется термин транспарентность. В отраслевом законодательстве указанные понятия применяются как основополагающие принципы. Новый термин "транспарентность", заимствованный из зарубежной практики, тесно связан с публичностью, открытостью, доступом к информации, но, по сути, ближе всего к терминам прозрачности и доступности.

Открытость органов государственной и муниципальной власти, а следовательно, и информированность общества обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих механизмы подобного доступа. Россия прошла длительный путь, вырабатывая свою модель законодательного регулирования доступа к информации. Поиск модели правового регулирования доступа к информации начался в 90-е гг. прошлого века, но получил окончательное законодательное выражение только в настоящее время. После принятия Конституции РФ, которая закрепила право на информацию, и упомянутого Указа Президента РФ 1993 г. прошли годы до принятия законов, регулирующих доступ к информации о деятельности государственных органов. Однако еще до принятия этих законов отдельные нормы, направленные на обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, уже нашли свое закрепление как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Одним из первых федеральных законов, содержащих нормы о доступе к информации, стал Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и о защите информации", утративший силу в связи с принятием в 2006 г. Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", который закрепил принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Непосредственно к доступу информации относятся установленные принципы свободы поиска, получения, передачи информации любым законным способом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации.

Законы о доступе к информации о деятельности государственных органов были приняты в последние годы и в определенной степени стали этапом на пути выработки национальной модели защиты права доступа к информации. Речь идет о федеральных законах от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

Федеральным законом "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" дополнительно установлены принципы достоверности информации и своевременности ее предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 4).

Согласно ст. 2 указанного Закона его действие распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание, что законодательство ряда стран, оперируя понятием "публичная администрация", расширяет круг структур, к информации которых доступ возможен. Это не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, юридические лица публичного права - все структуры, которые финансируются из государственного бюджета и выполняют публичные функции. Такой подход представляется более верным.

Российское законодательство определяет способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 6 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"). К ним относятся:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другие способы, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Как видим, этот перечень открытый: допускается, что нормативными правовыми актами государственных органов, правовыми актами муниципальных органов могут быть установлены и другие способы доступа.

Приведенные способы доступа не равнозначны. К важнейшим среди них следует отнести опубликование информации и получение ее по запросу пользователя.

Под запросом в российском законе понимается обращение пользователя в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа. Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" детально перечисляет те положения, которые должны содержаться в запросе (ч. 2 ст. 18). Однако они касаются информации о заявителе, но не содержания запроса. Государственным органам и органам местного самоуправления предоставлено право уточнять содержание запроса (ч. 8 ст. 18).

Запрос как способ доступа к информации представляет собой процедуру, участники которой обладают законодательно установленными правами и обязанностями. Устанавливаемые требования к запросу о получении информации, срокам и порядку рассмотрения запроса, к ответу на запрос косвенным образом могут ограничить доступ к информации. В связи с этим Совет Европы рекомендует минимизировать формальные требования к запросам в государственные органы, чтобы снять ненужные препятствия для получения информации.

По российскому законодательству, обращаться с запросом может пользователь информации - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющее поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. К пользователям закон относит также государственные органы и органы местного самоуправления. Пользователь может обращаться с запросом как непосредственно, так и через своего представителя.

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией уставной деятельности. Вместе с тем следует учитывать норму Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (п. 3 ст. 8), согласно которой пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой неограничен.

Наряду со способами доступа российское законодательство предусматривает разные формы запроса. Основная форма - письменная, но допускается и устная (при личном приеме или по телефону), а также разновидность письменного запроса - запрос в электронной форме. Если же в законодательном акте не предусмотрен способ предоставления информации, то, исходя из приведенного в ст. 6 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" перечня, органу власти следует выбрать способ, наиболее приемлемый и адекватный конкретной ситуации. Но в любом случае форма предоставления информации должна быть удобна потребителю информации.

От избранной формы запроса зависит и форма ответа на запрос. На устный запрос информация предоставляется также в устной форме, а при подаче письменного запроса ответ должен быть дан в письменной форме в течение 10 дней со дня получения указанного запроса.

Еще один аспект, связанный с доступом к информации, - платность доступа, которая может рассматриваться как ограничение доступа к информации. Действительно, платность или бесплатность предоставления информации, размер платы могут существенно ограничить равный доступ к информации, поскольку только те, кто могут заплатить, смогут и пользоваться правом на информацию.

Предусмотрено, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ. Вместе с тем Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определил, что установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами (ч. 9 ст. 8).

Названный Закон устанавливает (ч. 8 ст. 8), что бесплатно предоставляется информация:

о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;

затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;

иная установленная законом информация.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" вносит в данный перечь уточнения и добавления. Бесплатно предоставляется информация о деятельности этих органов (ст. 21), предоставляемая в устной форме.

Федеральным законом могут быть установлены случаи и условия установления платы.

Развитие информационных технологий позволяет выстраивать отношения государства и общества на принципиально новом уровне. Информационные технологии дают возможность гражданам не только получать информацию, но и взаимодействовать с государственными структурами, получать государственные услуги в электронном виде.

В условиях развития информационно-коммуникационных технологий процесс доступа к информации упрощается. Пользователь информации может послать запрос дистанционно, в сущности, в любое время и из любого места, где есть компьютер, подключенный к сети Интернет, что сокращает временные затраты. В практику вошло новое понятие "электронное правительство".

Государственные структуры реализуют порталы как единые точки доступа к информации и услугам в соответствии с потребностями пользователей. Именно настроенность на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. При этом основополагающий принцип можно сформулировать следующим образом: электронное правительство должно быть доступно каждому и в любом месте. Не случайно одной из универсальных услуг связи является услуга доступа к сети Интернет.

Использование преимуществ Интернета по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить путем создания для пользователей наиболее благоприятных условий, в частности увеличить количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам.

В Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.*(2) последнее определяется как новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Однако, как отмечают российские исследователи, не стоит сводить "электронное правительство" только к его технической составляющей*(3).

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" вводит понятие официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления. Под ним понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления (ст. 1).

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (ст. 13) устанавливает, что информация о государственных органах, размещаемая в сети Интернет, должна содержать информацию об органе, в том числе: наименование, структуру, почтовый адрес, адрес электронной почты, номера телефонов справочных служб; сведения о полномочиях, задачах, функциях структурных подразделений с указанием нормативных правовых актов, которые их определяют (такая же информация предоставляется о подведомственных организациях); сведения о руководителях государственных органов и органов местного самоуправления, его структурных подразделений; перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; сведения об учрежденных средствах массовой информации. Информация, представляемая в Интернете, перечисляется в законе наиболее подробным образом. Ее перечень сопоставим с той информацией, которая представляется на веб-сайтах зарубежных органов.

Как уже отмечалось, запрос в государственные органы и органы местного самоуправления может быть подан в виде электронного документа - электронного сообщения, подписанного электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи. В свою очередь, под электронным сообщением понимается информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети (п. 10 ст. 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Такой документ равнозначен документу, подписанному собственноручной подписью (если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе).

Актуален вопрос о степени открытости органов власти. За последние десятилетия отношение человечества к информации кардинально изменилось. Информация и свобода стали восприниматься как синонимы. Нередко встречаются утверждения о том, что в информационном обществе вся информация должна быть открытой. Пожалуй, это некоторое преувеличение: всегда останутся виды информации, доступ к которым будет ограничен, причем такое ограничение во многих случаях непосредственным образом связано с защитой прав и свобод человека.

Представляется, что сохранит свою значимость общее правило: открытость не может быть абсолютной, но она должна быть необходимой и достаточной. В рекомендации о доступе к официальным документам, принятой в 2002 г. Комитетом министров Совета Европы, сформулирован основной принцип доступа: государство должно гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным документам, которые находятся у публичных властей.

Изначально этот принцип распространялся не на все ветви власти, исключение составляли законодательные и судебные органы. С течением времени указанный подход уточнялся. Декларация Комитета министров Совета Европы о европейской политике в области новых информационных технологий, принятая в мае 1999 г., уже предусматривает обеспечение доступа к официальным текстам решений национальных и международных судебных органов, обеспечение прозрачности правосудия с использованием новых информационных технологий.

Российская Федерация придерживается установленных международных подходов к открытости судебной информации. Статьей 4 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов. Ими являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности судов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

2) достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;

5) невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Как видим, из общего правила, обеспечивающего открытость информации о деятельности судов, в самих принципах заложены исключения, связанные с необходимостью соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, прав организации на защиту их деловой репутации.

Кроме того, доступ к информации о деятельности судов ограничивается, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Библиографический список

Поворова Е.А. Проблемы управления информацией в государственных органах исполнительной власти // Информационное право. 2008. N 2.

Стырин Е.М. Региональное электронное правительство в России // Вестник МГУ Серия 21: Управление. 2006. N 1.

Туровец В.В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции электронного правительства: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.

Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия Российского электронного правительства: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.

Л.К. Терещенко,

заместитель заведующего отделом административного

законодательства и процесса ИЗиСП,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г.

*(2) Одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р.

*(3) См.: Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия Российского электронного правительства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Туровец В.В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции электронного правительства: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Поворова Е.А. Проблемы управления информацией в государственных органах исполнительной власти // Информационное право. 2008. N 2; Стырин Е.М. Региональное электронное правительство в России // Вестник МГУ Серия 21: Управление. 2006. N 1. С. 71.