Становление законодательства об охране труда в современной России (А. Гудов, "Вопросы трудового права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Становление законодательства об охране труда в современной России

О существенных недостатках сложившейся системы законодательства в области охраны труда читайте в материале.

Общественно-политические преобразования, произошедшие в нашей стране в начале 90-х годов, появление частной собственности и развитие предпринимательской активности населения привели к кардинальным изменениям в сфере охраны труда. Переход Российской Федерации к рыночным отношениям, по сути, потребовал пересмотра всей модели управления охраной труда и создания новой правовой базы, соответствующей новым политическим и социально-экономическим реалиям.

Важнейшая роль в построении новой системы законодательства об охране труда принадлежит принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, установившей в ст. 7, что Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также что в Российской Федерации равно охраняются труд и здоровье людей. Принципиальное значение получили положения ст. 37 Конституции РФ, которые закрепили право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены в качестве важнейшего элемента правового статуса личности. Признаны права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (ст. 41). Таким образом, в Конституции РФ получили отражение общепризнанные права и принципы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и ряде других международных актов, касающихся права каждого человека на благоприятные условия труда, охрану здоровья и медицинскую помощь, что, в свою очередь, подчеркнуло направленность нового российского государства на приверженность международным идеалам

22 июля 1993 г. принимаются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан*(1) (ныне действующие с изменениями по состоянию на 25.11.2009 г.). Данный акт, объединяющий двенадцать разделов и 69 статей, признал основополагающую роль охраны здоровья граждан как неотъемлемое условие жизни общества и ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации; а также предусмотрел права граждан в области охраны здоровья и оказании медико-социальной помощи, гарантии осуществления медико-социальной помощи, ответственность за причинение вреда здоровью граждан и т.д. Основы законодательства об охране здоровья граждан конкретизировали права граждан и предусмотрели правовые механизмы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья.

6 августа 1993 г. были приняты Основы законодательства РФ об охране труда*(2), ставшие своего рода комплексной базой совершенствования законодательства, поставленного на защиту здоровья людей на производстве. Однако более широкую сферу действия имел ныне утративший силу Федеральный закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17 июля 1999 г.*(3). Его принятие было продиктовано необходимостью обновления Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, а также приведения законодательства в соответствие с ратифицированными Россией Конвенциями Международной организации труда (МОТ).

Значение нового закона заключалась в том, что он решил ряд уже назревших к тому моменту острых вопросов. В частности, он определил основные направления государственной политики в области охраны труда, раскрыл содержание понятия "государственные нормативные требования охраны труда", конкретизировал систему законодательства об охране труда, уточнил содержание права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда и механизм их реализации, разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов в области охраны труда, разрешил вопросы финансирования охраны труда и др.

Принятие указанного акта сыграло серьезную роль в развитии института охраны труда, поскольку, таким образом, были заложены правовые предпосылки для дальнейшего совершенствования и развития законодательства об охране труда. Федеральный закон "Об основах охраны труда" утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ*(4).

Годом ранее принимается ФЗ от 2 июля 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"*(5), который определил экономический механизм управления риском, установил правовые, экономические и социальные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Он определил порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при выполнении им трудовых обязанностей. Согласно этому закону обязательства по возмещению вреда работнику (застрахованному) берет на себя ФСС (страховщик), который гарантирует их выполнение даже при ликвидации или банкротстве предприятия (страхователя).

Знаковым стало введение с 1 февраля 2002 г. четвертого по счету Трудового кодекса Российской Федерации, который в настоящее время занимает основную роль в системе законодательства об охране труда. Трудовой кодекс - базовый акт отрасли трудового права, который в соответствии с ч. 2 ст. 5 ТК РФ имеет приоритетное значение по сравнению с другими федеральными законами.

Кодекс впервые закрепил обеспечение права каждого работника на справедливые и безопасные условия труда в качестве одного из важнейших принципов правового регулирования трудовых отношений. Кроме того, в структуре Трудового кодекса РФ содержится специальный раздел Х, который объединяет нормы, посвященные институту охраны труда. Указанный раздел в развитии ст. 37 Конституции РФ направлен на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности и закрепляет понятийный аппарат, основные направления (принципы) государственной политики в области охраны труда, право работников на охрану труда и ее гарантии, меры по обеспечению охраны труда, государственное управление охраной труда, порядок расследования несчастных случаев на производстве и т.д.

Концептуальный характер носят основные направления государственной политики в области охраны труда, установленные ст. 210 Трудового кодекса РФ, которые одновременно являются и основными принципами государственной политики в области охраны труда. Указанные принципы охватывают всю правовую и организационную деятельность российского государства в сфере обеспечения безопасности и гигиены труда. Закрепление основных направлений государственной политики в области охраны труда - это законодательное определение проблем, которые надлежит постоянно решать государственным органам власти, органам местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и работодателям на соответствующем уровне исходя из конкретной ситуации в этой области, а также путей и методов их решения [1].

Помимо Трудового кодекса РФ нормы об охране труда находят свою конкретизацию и в ряде других федеральных законов: "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; "О радиационной безопасности населения"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием"; "О ратификации Конвенции 1986 г. "Об охране труда при использовании асбеста". В опосредованной форме отдельные вопросы создания надлежащих условий и охраны труда регулируются федеральными законами: "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"; "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Подзаконный уровень законодательства, состоящий из актов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительств РФ, актов министерств и ведомств, законов субъектов РФ, является наиболее многочисленным и в настоящее время насчитывает около 3 тыс. нормативных актов по охране и гигиене труда. Следует отметить наиболее важные из них.

Так, постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда"*(6) установлена система правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден перечень видов таких актов и определен порядок разработки их федеральными органами исполнительной власти. На основе этого постановления были подготовлены Методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденные постановлением Минтруда РФ от 17 декабря 2002 г. N 80*(7). Таким образом, в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов об охране труда, включающая:

1) межотраслевые правила по охране труда (ПОТ РМ), межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИРМ), разрабатываемые с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти;

2) отраслевые правила по охране труда (ПОТ РО), типовые инструкции по охране труда (ТИ РО), разрабатываемые и утверждаемые федеральными органами исполнительной власти;

3) правила безопасности (ПБ), правила устройства и безопасной эксплуатации (ПУБЭ), инструкции по безопасности;

4) государственные стандарты системы безопасности труда (ГОСТ ССБТ);

5) строительные нормы и правила (СНиП), своды правил по проектированию и строительству (СП);

6) государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы; санитарные правила (СП), гигиенические нормативы (ГН), санитарные правила и нормы (СанПин), санитарные нормы (СН).

На ведомственном уровне нормативно-правовое регулирование в сфере охраны труда осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России).

Так, приказом Минздравсоцразвития России от 23 октября 2008 г. утверждена Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010. Главная цель программы - защитить здоровье работника и обеспечить безопасность труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечение в управление этими рисками основных сторон социального партнерства - работодателей и работников.

Основная задача новой системы управления охраной труда - переход от реагирования на страховые случаи post factum к управлению рисками повреждения здоровья работников. Данная цель может быть достигнута путем создания всеобъемлющей, сквозной системы управления профессиональными рисками, которая должна стать основой управления системой сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, охватывая все рабочие места, вне зависимости от размера и формы собственности предприятия.

Создание такой системы предполагает проведение комплекса организационно-правовых, финансово-экономических, производственно-технологических, социальных, медицинских и санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на минимизацию воздействия неблагоприятных производственных факторов на здоровье работников.

В качестве одного из основных направлений реализации Программы предусматривается совершенствование нормативно-правовой базы, в рамках которого предусматривается внесение изменений в целый ряд действующих законодательных актов, что, в свою очередь, должно привести к созданию механизма экономического стимулирования работодателей к улучшению условий и охраны труда.

Совершенствование государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда также выступает в качестве важнейшего направления реализации программы, поскольку слаженная и организованная работа государственных органов во многом предопределяет эффективность выполнения показателей программы и установленных ею целей и задач.

Среди новейших актов министерства следует отметить Приказ Минздравсоцразвития России от 16.02.2009 N 45н "Об утверждении норм и условий бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов, Порядка осуществления компенсационной выплаты в размере, эквивалентном стоимости молока и других равноценных пищевых продуктов, и Перечня вредных производственных факторов, при воздействии которых в профилактических целях рекомендуется употребление молока или других равноценных пищевых продуктов"*(8).

Указанный Приказ утвердил новый лечебно-профилактический рацион для работников вредных производств. В списке "вредных" профессий - все специальности, связанные с химическими производствами, выпуском металлов, пищевой промышленностью и табачным производством.

Установлено, что норма бесплатной выдачи молока составляет 0,5 литра за смену независимо от продолжительности смены. Замена молока равноценными пищевыми продуктами допускается с согласия работников и с учетом мнения профсоюза или иного представительного органа работников. Дополнительно работникам вредных производств полагается аскорбиновая кислота.

Важное значение для развития отечественного законодательства об охране труда сыграли общепризнанные принципы и нормы международного права, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, то применяются правила международного договора.

Особое место занимают акты МОТ, поскольку большинство из принятых данной организацией и ратифицированных Россией конвенций и рекомендаций посвящены именно вопросам охраны труда и служат важнейшим стимулом развития и совершенствования национального законодательства в социально трудовой сфере. Так, рамочная конвенция МОТ 1981 г. "О безопасности и гигиене труда (N 155) и соответствующая Рекомендация (N 164) предусматривают механизмы принятия, реализации и пересмотра последовательной национальной политики в области охраны труда, в том числе механизмы обеспечения консультаций и участия работодателей, работников и их организаций, а также механизмы реализации такой политики на предприятиях.

Следует также иметь в виду, что 15 июня 2006 г. Генеральная конференция МОТ приняла Конвенцию "Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда", в которой отмечается, что Международная организация труда приняла на себя торжественное обязательство служить делу проведения программ в интересах всех народов мира, благодаря которым будет обеспечена необходимая защита жизни и здоровья трудящихся всех профессий и будет содействовать обеспечению того, чтобы в национальных программах вопросам безопасности и гигиены труда уделялось приоритетное внимание.

В соответствии с положениями конвенции каждое государство-член, ее ратифицирующее, в целях предупреждения случаев производственного травматизма, профессиональных заболеваний и гибели людей на производстве содействует созданию безопасной и здоровой производственной среды посредством разработки соответствующей национальной политики и создания необходимых органов управления, отвечающих за вопросы безопасности и гигиены труда.

Каждое государство-член разрабатывает, проводит, следит за выполнением, оценивает и периодически пересматривает национальную программу по безопасности и гигиене труда на основе консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников. Следует отметить, что в июне 2010 г. Правительство РФ внесло указанную Конвенцию на ратификацию в Государственную Думу.

Вопросы охраны труда получили свое закрепление и в таком нормативном акте договорного характера, как Генеральное соглашение, заключаемое между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ. Так, в Генеральном соглашении, заключенном на 2008-2010 гг., предусмотрен раздел V "Условия и охрана труда, промышленная и экологическая безопасность", в рамках которого стороны приняли на себя ряд обязательств, включая совершенствование законодательства, в том числе норм Трудового кодекса в части обеспечения безопасных условий и охраны труда, а также механизм их реализации: подготовить и обеспечить реализацию программы действий по улучшению условий и охраны труда, направленных на снижение смертности от производственного травматизма и предотвращение возникновения профессиональных заболеваний; развивать и совершенствовать систему по охране труда отдельных категорий застрахованных работников за счет внедрения новых прогрессивных форм обучения; с учетом отраслевой специфики сформировать систему аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, разработать обязательные требования к организациям в зависимости от вида оказываемых услуг и экономической деятельности работодателя.

Решение проблем охраны труда предусмотрено и в качестве основного направления демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента РФ 9 октября 2007 г. В частности, в нем говорится о сокращении уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки, контроля таких рисков), а также за счет экономической мотивации для улучшения работодателем условий труда.

Таким образом, в своей совокупности принятые в России за последние десять лет законодательные акты заложили фундамент социальной защиты работников от возможного проявления неблагоприятных факторов производственной среды и подтвердили, что общество объективно заинтересовано в создании надлежащих безопасных и безаварийных условий труда, сохранении жизни и здоровья своих членов. Названные документы позволили сформулировать и обеспечить рациональное сочетание функций управления охраной труда на федеральном уровне, уровнях управления субъектов Федерации, предприятий и организаций независимо от их организационно-правовой формы, сформировать механизмы организационного, правового и экономического воздействия на совершенствование условий и охраны труда.

Вместе с тем сложившейся системе законодательства в области охраны труда свойственны и существенные недостатки:

1. Разнообразие актов по охране труда по своей юридической силе, по содержанию норм, по органам, разрабатывающим и принимающим эти акты, создают сложность в восприятии норм права, что, в свою очередь, выступает в качестве одного из факторов неблагоприятной ситуации в области охраны труда, зачастую правоприменители просто путаются в обширном массиве нормативных актов. В этой связи представляется целесообразным упростить, обновить и усилить существующие нормативные правовые акты, провести их кодификацию. Сокращение, объединение и упрощение нормативных правовых актов важно по многим причинам, одной из которых является требование доступности и приемлемости для применения на предприятиях всех форм собственности. Вот почему в Программе действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 г. особо отмечается: "уделить вопросам упрощения правоприменения разрабатываемых нормативных правовых актов, содержательная часть которых должна стать лаконичной, хорошо структурированной и адаптированной к восприятию всеми субъектами трудового права".

2. В рамках существующей системы законодательства следует более четко и жестко определить степень согласованности правовых предписаний международного, федерального, регионального и локального значения, поскольку от решения этой задачи во многом зависит и степень согласованности правового регулирования охраны труда и деятельности соответствующих органов государственного управления.

3. Большее внимание следует уделять совершенствованию локального и корпоративного уровней регулирования охраны труда, которые должны идти в направлении усиления роли социального партнерства. В условиях затянувшегося мирового финансового кризиса решение данной задачи является крайне важным, потому что федеральное законодательство устанавливает лишь необходимый минимум прав и гарантий, предоставляя сторонам социального партнерства возможность самостоятельно повышать уровень защищенности своих прав и свобод.

К сожалению, в настоящее время, когда работодатель все больше стремится к увеличению собственной прибыли и экономии на жизни и здоровье работников, механизмы социального партнерства зачастую не получают должного применения.

Представляется, что именно совершенствование законодательства, а также устранение вышеперечисленных недостатков должны стать центральными направлениями деятельности российского государства в ближайшее время.

А. Гудов,

аспирант Московской государственной юридической академии

"Вопросы трудового права", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.

*(2) "Российская газета". 1993. N 168.

*(3) СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702.

*(4) СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.

*(5) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

*(6) СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2314.

*(7) Бюллетень Минтруда РФ. 2003, N 5.

*(8) "Российская газета". 2009. N 92.