Финансовый контроль в системе финансовой безопасности России (Е.Н. Кондрат, "Законодательство", N 10, октябрь 2010 г.)

Финансовый контроль в системе финансовой безопасности России

12 ноября 2009 г. в Послании Федеральному Собранию Президент России Д.А. Медведев отметил: "В предшествующие месяцы мы много внимания уделяли поддержке финансовой системы. Сегодня наша банковская система находится в удовлетворительном состоянии - для кризисного, конечно, года. Рост кредитования возобновился, объем просроченных долгов стабилизировался. Вслед за снижением инфляции и стабилизацией на валютном рынке постепенно уменьшаются процентные ставки. Центральный банк начал полноценно исполнять функции кредитора последней инстанции. Однако с точки зрения инновационного развития финансовый сектор все еще слаб, недостаточно капитализирован и не способен оказывать все необходимые нашим гражданам и компаниям услуги. Правительство должно представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации нашей экономики"*(1).

Необходимость совершенствования финансовой системы связана также с тем, что российская экономика несет значительные потери из-за низкого уровня финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины. Масштабное нецелевое и неэффективное использование государственных денежных и материальных ресурсов, хищение, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - вот реальные проблемы, с которыми сталкивается финансовая система России на современном этапе. Борьба с этими злоупотреблениями - важнейшая составляющая работы, направленной на обеспечение финансовой безопасности страны. Особую роль в решении этой задачи призван сыграть финансовый контроль.

Роль финансового контроля в деле обеспечения финансовой безопасности в последние годы рассматривали в своих трудах М.Г. Делягин, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, Л.Я. Хорина, С. Хурсевич, С.О. Шохин*(2) и другие исследователи. В научной литературе в связи с этим отмечается, что долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно данное понятие стало трактоваться более широко*(3).

В настоящее время под финансовым контролем понимается не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Он рассматривается как важнейшая функция управления финансовыми, а через них и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления*(4).

Именно наличие контроля позволяет субъекту управления правильно оценивать произведенные операции, выявлять отклонения от поставленной цели и оценивать вероятные нежелательные последствия. Важно, что анализ результатов контроля может выявить ранее не известные возможности и резервы системы, что позволит повысить эффективность управленческих решений. Самое главное, что благодаря указанной информации субъект управления может адекватно оценивать результаты деятельности управляемой системы и принимать верные решения. В последние годы на государственном уровне значительное внимание уделяется вопросам оценки эффективности в процессе контроля. Успешно развиваются такие направления контроля, как государственный аудит, конституционный аудит, аудит эффективности. Согласно определению, предложенному С.В. Степашиным, государственный аудит, т.е. система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), является одним из современных институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком*(5). Исходя из этого определения понятие "государственный аудит" значительно шире понятия "финансовый контроль". Применение термина "аудит" в данном случае во многом связано с тем, что в последние десятилетия происходит сближение государственного и негосударственного финансового контроля (аудита) в части применяемых подходов и методов.

Как обязательный элемент управления финансовый контроль рассматривается в Лимской декларации руководящих принципов контроля*(6), согласно которой "организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом" (ст. 1).

В ряде работ авторы подчеркивают такой важный элемент финансового контроля, как его правовое обеспечение. При этом правовая сущность финансового контроля характеризуется следующими чертами:

- проведение финансового контроля регламентируется правовыми нормами. Этот элемент выделяют в своих определениях финансового контроля Н.С. Малеин*(7), Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова;

- субъекты финансового контроля должны быть наделены законом соответствующими полномочиями. Представителем указанного подхода можно назвать Н.Д. Погосяна*(8);

- субъекты финансового контроля должны быть наделены контрольными функциями. На это указывают С.О. Шохин и Л.И. Воронина*(9).

За последние десятилетия в организации финансового контроля в России произошли кардинальные изменения. В СССР основным методом государственного финансового контроля были ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, осуществляемые работниками государственного контрольно-ревизионного аппарата*(10).

При переходе к рыночной экономике старые контрольные институты были ликвидированы. На первый план вышел внутрихозяйственный контроль хозяйствующего субъекта, контроль, осуществляемый непосредственно самими собственниками организаций, а также индивидуальными предпринимателями*(11). Однако постепенно стали формироваться и новые институты государственного контроля.

Правовые основы финансового контроля в современной России были заложены Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ"*(12). В соответствии с данным Указом государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 создан ряд федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ и имеющих полномочия по осуществлению финансового контроля: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.

В главе 26 Бюджетного кодекса РФ сформулированы основы государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе. В частности, данной главой установлены:

- формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами (ст. 265);

- формы и порядок осуществления финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований (ст. 266);

- формы и порядок осуществления финансового контроля Федерального казначейства (ст. 267);

- формы и порядок осуществления финансового контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 268);

- формы и порядок осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269);

- формы и порядок осуществления финансового контроля контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 270). Ключевым звеном в новой системе государственного финансового контроля является счетная палата РФ, недавно отметившая свое пятнадцатилетие.

Счетная палата РФ активно содействует реализации интересов России на мировой арене, ее деятельность является одним из элементов укрепления международной репутации страны. В рамках ИНТОСАИ - международной организации, объединяющей государственных аудиторов всех стран, Счетной палатой РФ за последние годы был выдвинут ряд значимых инициатив, имеющих отношение к финансовой безопасности страны. Речь идет о борьбе с международным отмыванием денег, участием высших органов финансового контроля в борьбе с мировым кризисом, контроле за реализацией решений G20 в финансовой сфере. В этих направлениях осуществляются конкретные действия, в которых участвуют представители органов государственного аудита многих стран*(13).

Главная нерешенная проблема финансового контроля внутри государства - это отсутствие единой, целостной системы финансового контроля в стране, четкого разграничения функций внешнего и внутреннего аудита, сфер полномочий и ответственности многочисленных контролирующих органов. Более того, отсутствует и единый подход к осуществлению внешнего финансового контроля в масштабах страны. В связи с этим в целях повышения эффективности финансового контроля предстоит реализация нескольких основных направлений модернизации и повышения эффективности в сфере государственного аудита. С.В. Степашин сформулировал суть этих направлений следующим образом.

Первое - выбор приоритетов контроля, в максимальной степени соответствующих задачам модернизации. В рамках этого направления необходима активная работа в сфере профилактики и противодействия коррупции и рейдерству.

Второе - широкое применение лучших мировых стандартов государственного аудита и повышение прозрачности процедур контроля. Международный опыт свидетельствует о необходимости создания на соответствующей правовой основе единой унифицированной системы стандартов финансового контроля - внешнего, внутреннего и аудиторской деятельности.

Третье - дальнейшее распространение информационных технологий в различных сферах контрольной деятельности. Речь не только о более активном применении таких технологий при проведении контроля, обмене служебной информацией и внутреннем документообороте, но и их использовании при работе с обращениями граждан, информировании общественности о результатах деятельности Счетной палаты РФ.

Четвертое - повышение профессионального уровня. Для того чтобы соответствовать задачам модернизации, надо существенно повысить квалификацию контролеров и аудиторов, привить им более широкий взгляд на процессы в экономике, социальной сфере и финансах страны. Поэтому необходим переход к системе постоянного обучения и повышения квалификации кадров Счетной палаты РФ, региональных и муниципальных контрольно-счетных органов с использованием всех имеющихся ресурсов.

Наконец, пятое - институциональная модернизация, предусматривающая более четкое и эффективное правовое регулирование статуса Счетной палаты РФ и всей системы финансового контроля в стране*(14).

Реализация перечисленных направлений совершенствования финансового контроля будет важным вкладом в осуществление государственной стратегии обеспечения финансовой безопасности России.

Обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации - это деятельность государства и всего общества, направленная на стабильное функционирование финансовой сферы, защиту национальных ценностей и интересов в этой области. Данная деятельность также должна ставить целью предупреждение угрозы правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны и противодействие названным опасностям, а также всесторонне способствовать развитию государства и его граждан, прежде всего в плане повышения качества их жизни*(15).

К числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере можно отнести следующие:

- поддержание государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами;

- обеспечение целевого финансирования государственных программ (в первую очередь социальных);

- широкое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства;

- создание необходимых условий для свободной конкуренции на рынке;

- уменьшение последствий воздействия мировых финансовых кризисов на национальную экономику;

- преодоление разногласий между органами управления разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

- усиление сдерживания инфляционных процессов в экономике и поддержание стабильно высокого курса национальной валюты;

- противодействие незаконному вывозу капитала за границу;

- привлечение иностранных инвестиций (особенно долгосрочных в промышленный сектор экономики);

- принятие в кратчайшие сроки необходимых нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование и успешное функционирование финансово-кредитной системы страны;

- построение эффективного правоохранительного механизма защиты государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств.

Раскрывая содержание национальных финансово-экономических интересов в современной экономике, можно констатировать, что они соответствуют особенностям смешанного общества и многоукладного национального хозяйства. Национальные интересы, включая в себя наряду с финансово-экономическими интересами всего общества интересы разных социальных групп, представляют собой определенное единство. Специфика и противоречия национальных финансово-экономических интересов наших дней определяются рядом взаимосвязанных факторов: многообразием форм собственности, дифференциацией социальной структуры, проявляющейся, с одной стороны, в размывании классовых критериев организации общества, а с другой - в усилении социальной дифференциации.

С учетом сказанного можно выделить три подсистемы национальных интересов (и, следовательно, финансово-экономической безопасности), образующих определенное единство: интересы общества в целом как условие его существования и безопасности; интересы, реализация которых означает осуществление принципов социального государства и безопасности его граждан; интересы предпринимательства и его безопасности. Такая структура национальных экономических интересов и финансово-экономической безопасности, с одной стороны, определяет приоритеты развития, а с другой - раскрывает основу противоречий интересов в обществе.

Характер взаимодействия разных групп интересов в экономике современной России обладает рядом особенностей. Исходя из реальной практики, выделим три институциональных уровня согласования интересов и повышения финансово-экономической безопасности.

1. Государственный уровень согласования интересов выражается в нормативном регулировании вопросов корпоративного управления. Возникающие здесь проблемы являются главным образом результатом неэффективной административной и судебной практики осуществления норм Гражданского кодекса РФ. Поэтому на государственном уровне необходимо приложить максимум усилий к формированию судебной практики, популяризации и распространению нормативно-правовых знаний среди широкого круга лиц.

2. Корпоративный уровень согласования интересов определяется развитием внутрикорпоративных норм, традиций и установок. Детализация законодательных норм, а также выбор конкретных процедур реализуется через внутрикорпоративные документы: устав, положения об общих собраниях акционеров, о совете директоров, о правлении. Необходимость выхода предприятий на международные рынки в условиях недостаточной развитости отечественной банковской системы и фондового рынка требует соблюдения западных стандартов и в области корпоративного управления, и в сфере финансовой отчетности. Эту проблему призван разрешить принятый кодекс корпоративного поведения, который, по замыслу его разработчиков, должен стать своеобразной библией взаимоотношений акционеров и менеджеров.

3. Социальный уровень согласования интересов выражается в задаче создания класса собственников и формирования ответственных и компетентных руководителей.

Социальная составляющая в структуре финансово-экономических интересов России включает интересы домашних хозяйств, государственная - государственные интересы, корпоративная - интересы национальных компаний*(16).

Как известно, состояние финансовой безопасности оценивается с помощью системы параметров, критериев и индикаторов, определяющих пороговые значения безопасного функционирования финансовой системы. Наличие количественных и качественных критериев финансовой безопасности позволяет определить состояние финансового сектора экономики. Большое значение имеют пороговые значения показателей - предельные величины, превышение которых создает угрозу в области финансовой безопасности.

В системе показателей финансовой безопасности можно выделить следующие составляющие: государственное регулирование дефицита бюджета; размер государственного долга; уровень и темпы развития инфляции; состояние финансового рынка; эмиссию денег; степень собираемости налогов; деятельность финансово-кредитных организаций; регулирование внешнеэкономических сделок; финансовый мониторинг банковских сделок; государственное регулирование отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля; законодательно регулируемую оптимизацию налогообложения; регулирование офшорного бизнеса; адаптацию национального законодательства по проблеме несостоятельности (банкротства) через призму концепции трансграничной несостоятельности; повышение ликвидности государственных ценных бумаг.

Кроме того, финансовую безопасность как одну из составляющих экономической безопасности характеризуют такие показатели, как увеличение имущественной дифференциации населения; высокий уровень криминализации общества и предпринимательской деятельности; отсутствие реальной способности национальной экономики конкурировать в сфере международных экономических отношений; необходимость совершенствования законодательства в сфере конкуренции и ограничения монополистической деятельности; высокий уровень инфляции; ухудшение состояния научно-технического потенциала; правовой вакуум в регулировании важных проблем экономики.

В Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации подчеркивается, что неотъемлемый элемент характеристики экономической безопасности - определение внутренних и внешних экономических угроз и факторов, их вызывающих, а также индикаторов, определяющих характер угроз*(17). Среди них, в частности, отмечаются угрозы, связанные с устойчивостью финансовой системы, определяемой уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, защищенностью интересов вкладчиков, размерами золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, а также обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности.

Эти угрозы могут быть классифицированы по разным основаниям: в зависимости от происхождения они делятся на внутренние и внешние; в зависимости от сферы возникновения - на угрозы в бюджетной, налоговой, финансово-кредитной, инвестиционной, денежно-валютной сферах; в зависимости от субъектного состава - на угрозы, исходящие от индивидуального субъекта (уклонение от уплаты налоговых, таможенных платежей, нарушения в сфере бюджетного законодательства), от неорганизованной группы лиц (субъектов, не объединенных умышленно для совершения противоправных действий в финансовой сфере), от организованной группы лиц, от транснациональных преступных объединений.

Кроме того, в зависимости от степени опасности возможна классификация угроз по оценочной шкале сложности. По признаку длительности угрозы можно отнести к длительным, возникающим эпизодически или имеющим временный характер.

Указанная совокупность угроз не имеет исчерпывающего характера. Перечень угроз является открытым и подлежит постоянному мониторингу и разработке мероприятий для защиты от них или их ликвидации.

В целях своевременного учета этих угроз государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать:

- определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, этнонациональной и иной общности народов России);

- разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;

- характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);

- установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую систему;

- разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих появление угроз финансовой безопасности, проведения исследований для выявления тенденций и возможности развития таких угроз;

- определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;

- разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные) и их барьерных (пороговых) значений; создание методики их определения, классификации и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;

- формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;

- организацию адекватной системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым зонам.

Направления совершенствования финансового контроля в связи с этим должны определяться в зависимости от специфики его объектов. Например, с точки зрения совершенствования контроля за иностранными партнерами в аспекте обеспечения финансовой безопасности особого внимания требуют:

- законодательство о соглашениях о разделе продукции с позиции четкости механизмов контроля иностранных партнеров;

- контрдискриминационная политика в отношении российских товаропроизводителей, применение адекватных мер в отношении иностранных организаций, осуществляющих ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренции;

- контроль за операциями нерезидентов на фондовом рынке, особенно за монопольной скупкой акций стратегически значимых для России предприятий зарубежными организациями;

- действенные системы государственного контроля за привлечением и использованием средств иностранных заимствований; и др.

Список литературы

1. Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.

2. Кожура Р.В. Аудит: предпринимательство или юридический процесс (об одной профессиональной привилегии) // Законодательство. 1999. N 4.

3. Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. М., 1994. Т. 1.

4. Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. N 3.

5. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

6. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002.

7. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2008.

8. Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2.

9. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999.

10. Шохин C.O., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. М., 1997.

Е.Н. Кондрат,

кандидат юридических наук, доцент МГИМО (У) МИД

России, доцент кафедры государственного аудита

Высшей школы государственного аудита (факультет)

МГУ, судья Арбитражного суда г. Москвы

"Законодательство", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

*(2) См.: Пансков В.Т. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды МГЮА. М., 1998. С. 86; Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18-27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75-88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 7.

*(3) См.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.

*(4) Там же.

*(5) Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2008.

*(6) Лимская декларация руководящих принципов контроля принята IX конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Текст декларации см.: http://www.ach.gov.ru/agencies/priloj/010704_1.shtml

*(7) См.: Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964. С. 103.

*(8) См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108-109.

*(9) Шохин C.O., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. М., 1997. С. 14.

*(10) См.: Кожура Р.В. Аудит: предпринимательство или юридический процесс (об одной профессиональной привилегии) // Законодательство. 1999. N 4. С. 23.

*(11) См.: Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. М., 1994. Т. 1. С. 194.

*(12) СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

*(13) Тезисы выступления С.В. Степашина на встрече Президента РФ с руководством Счетной палаты РФ 18 января 2010 г. см.: http://www.ach.gov.ru/ru/chairman/7icb761

*(14) Там же.

*(15) См.: Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.

*(16) См.: Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. N 3.

*(17) Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации: Основные положения (одобрена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608) // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2117.