Урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (О.А. Данилова, "Отдел кадров бюджетного учреждения", N 11, ноябрь 2010 г.)

Урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

На сегодняшний день коррупция в нашем обществе остается очень серьезной проблемой. Коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего служебного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц. В коррупционные отношения втянуто множество людей, поэтому ее устранение требует комплексных и системных мер. Органами государственного власти создаются организационные и правовые механизмы противодействия коррупции. Одним из таких механизмов является институт конфликта интересов.

В чем заключается конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, какие цели преследовал законодатель, вводя данный институт, каковы методы его урегулирования, мы рассмотрим в данной статье.

Что понимается под конфликтом интересов?

Что такое конфликт интересов на государственной и муниципальной службе? Само по себе это понятие достаточно широко применяется в различных отраслях - в банковской, социальной сфере и др.

Впервые понятие "конфликт интересов" по отношению к государственным служащим было раскрыто Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ), затем в Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ) и в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Но Закон N 273-ФЗ дает более широкое понятие конфликта интересов на государственной или муниципальной службе - это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

При этом под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, а также иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе можно охарактеризовать как конфликт между интересами общества, государства и личным интересом служащего, рассматриваемый не только как уже возникшее противоречие, но и как возможность его возникновения в будущем.

Причинами возникновения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе являются наличие противоречий и пробелов в правовом регулировании, ненадлежащий контроль при выполнении служащими своих должностных обязанностей, отсутствие должной защищенности гражданских служащих от вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, недостаточное использование материальных ресурсов в целях мотивации госслужащих, ненадлежащее исполнение должностных обязанностей самими госслужащими и др.

Введение института конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в первую очередь было вызвано вытекающими из Конвенции Организации Объединенных наций против коррупции от 31.10.2003 международными обязательствами РФ, а также необходимостью предотвращать влияние каких-либо частных интересов на исполнение гражданскими и муниципальными служащими своих должностных обязанностей. Включение данного института в систему регулирования определенно является вкладом в борьбу с коррупцией, поскольку помогает установить наличие противоречий между личными интересами государственного или муниципального служащего и публичными интересами, а также принять меры к предупреждению такого конфликта.

С целью разрешения конфликта интересов в первую очередь необходимо установить причину его возникновения, взять его под контроль и определить требуемые меры по его урегулированию.

Комиссия по урегулированию интересов

В целях урегулирования конфликта интересов в государственном органе должна быть создана комиссия. До 14 июля 2010 года порядок работы таких комиссий определялся Указом Президента РФ от 03.03.2007 N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов" (далее - Порядок).

С 14 июля 2010 года вступило в действие положение о комиссиях, утвержденное Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих РФ и урегулированию конфликта интересов" (далее - Положение).

Примечание. В отличие от ранее действующего Порядка работы комиссии, Положением регламентируется деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению только федеральных государственных служащих. Деятельность же комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих осуществляется на основании нормативных правовых актов, утвержденных органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

По сравнению с Порядком новым Положением расширен перечень оснований для осуществления проверки, перечень решений по итогам рассмотрения вопросов на заседании, уточнен состав комиссии и др.

Согласно Положению порядок работы комиссии утверждается нормативным правовым актом государственного органа. В ее состав входят:

- заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), а также государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;

- представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Кроме этого, руководителем государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии представителей общественных и профсоюзных организаций. Причем число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов комиссии.

Состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения. При возникновении прямой или косвенной личной заинтересованности члена комиссии он обязан до начала заседания заявить об этом. В заседании комиссии он участия не принимает.

Заседание комиссии проводится в случаях:

- направления руководителем государственного органа представления по материалам проверки, свидетельствующим о предоставлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений и несоблюдении им требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

- поступления в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных нарушений (в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа), обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом РФ, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы, или заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- направления руководителем государственного органа или любым членом комиссии представления, которое касается обеспечения соблюдения государственным служащим требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции.

Обратите внимание! Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения и не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Если комиссия установила в действии (бездействии) государственного или муниципального служащего признаки дисциплинарного проступка, данная информация предоставляется представителю нанимателя для решения вопроса применения мер дисциплинарной ответственности, установленных соответствующими нормативно-правовыми актами.

Председатель комиссии после получения информации, которая является основанием для проведения заседания, в трехдневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом заседание не может быть назначено позднее семи дней со дня поступления указанной информации.

Заседание комиссии может проводиться как в присутствии государственного служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, так и в его отсутствие при наличии его письменной просьбы. В ранее действующем Порядке в отсутствие государственного служащего заседание комиссии не проводилось.

После того, как были заслушаны пояснения государственного служащего и иных лиц, рассмотрены материалы по делу, комиссия большинством голосов выносит решение, которое оформляется протоколом и подписывается всеми участвующими в заседании. Копии протокола в трехдневный срок со дня заседания направляются руководителю государственного органа, а также иным заинтересованным лицам.

Руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания. Решение руководителя оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

Если в результате заседания комиссией был установлен факт совершения административного правонарушения или действия, содержащего состав преступления, данная информация одновременно с подтверждающими документами передается в соответствующие органы в трехдневный срок, а при необходимости - немедленно.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов

Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов государственного и муниципального служащего установлен ст. 11 Закона N 273-ФЗ. В целях предотвращения конфликта служащему необходимо совершать следующие действия:

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Смысл этих действий заключается в воздержании государственного или муниципального служащего от контактов с организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (за исключением случая, когда такое общение входит в его функции), а также в том, чтобы не учитывать свои личные предпочтения при принятии решений;

- уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только об этом станет известно.

Обратите внимание! В отличие от Закона N 273-ФЗ нормы законов N 79-ФЗ и 25-ФЗ предписывают государственным или муниципальным служащим о конфликте интересов уведомлять не непосредственного начальника, а представителя нанимателя, которым по определению является руководитель организации. В данном случае целесообразно уведомлять и непосредственного начальника, и руководителя.

Представителю нанимателя данной статьей также вменяется обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, как только ему станет известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности. Такие сведения он может получить от самого служащего, от председателя комиссии по урегулированию конфликта интересов и из иных источников: декларации о доходах служащих; заявлений граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий служащего; материалов, опубликованных в средствах массовой информации; результатов служебных проверок; и т.д.

К мерам, которые должен применить представитель нанимателя в целях предотвращения конфликта интересов, относятся:

1. Изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Отстранение может быть как временным, так и постоянным.

Временное отстранение производится на период урегулирования конфликта интересов, то есть когда только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще. Порядок временного отстранения урегулирован ч. 4 ст. 19, ч. 2 ст. 32 Закона N 79-ФЗ и ч. 3 ст. 14.1 Закона N 25-ФЗ.

Порядок же постоянного отстранения законодателем не урегулирован. Скорее всего, под постоянным отстранением следует понимать перевод государственного или муниципального служащего на иную должность. Но поскольку такой перевод допускается только с согласия служащего, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двустороннего волеизъявления.

2. Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Ни один из перечисленных в данной статье законов не раскрывает понятия выгоды. Можно предположить, что выгода - это получение служащим каких-либо льгот или преимуществ, не связанных со служебной деятельностью. Каким образом осуществляется такой отказ, тоже непонятно; возможно, путем подачи представителю нанимателя письменного обязательства воздержаться от совершения определенных действий или возвратить полученные деньги или иное имущество, если выгода уже получена.

3. Отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ. На сегодняшний день понятие отвода (самоотвода) законодательством не разъяснено. По аналогии можно предположить, что отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего не связан с его отстранением от должности и выражается в недопущении служащего к рассмотрению конкретного дела, принятию определенного решения, осуществлению контроля за определенной организацией и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока порядок отвода или самоотвода государственных и муниципальных служащих не будет подробно регламентирован законодательством.

4. В случае владения ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) государственный или муниципальный служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ. Что касается данной меры, существуют общие правила доверительного управления, установленные гл. 53 ГК РФ. А согласно ст. 6 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами вправе банки в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций. Специального нормативного акта, который мог бы учесть особенности доверительного управления ценными бумагами государственных и муниципальных служащих, пока не принято.

В заключение отметим, что на сегодняшний день урегулирование конфликта интересов с практической точки зрения, к сожалению, достаточно проблематично. Комиссии по урегулированию работают неэффективно в силу нечеткой формулировки норм, наличия пробелов и коллизий в законодательстве. Но несмотря на это органам государственной власти, как и государственным служащим, нужно искать конкретные способы и средства разрешения конфликта интересов, руководствуясь теми нормами, которые существуют.

Что касается коллизий законодательства, которым регламентируется конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, то при столкновении норм законов внутри данной отрасли законодательства применяются два правила: специальный закон отменяет действие общего и последующий закон отменяет действие предыдущего. Исходя из этого в вопросах, которые касаются предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, приоритет имеет Закон N 273-ФЗ. А Постановлением КС РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ" было разъяснено, что решать, какой закон подлежит применению в случаях противоречия между ними, в случаях обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм, имеет право не только Конституционный, но и другие суды РФ.

О.А. Данилова,

эксперт журнала "Отдел кадров бюджетного учреждения"

"Отдел кадров бюджетного учреждения", N 11, ноябрь 2010 г.