Крупная сделка и отчуждение имущества (Т.П. Ерофеева, А.Ю. Шихов, "Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 11, ноябрь 2010 г.)

Крупная сделка и отчуждение имущества

С необходимостью согласования совершения крупных сделок с учредителем бюджетные учреждения столкнутся не только при закупках товаров, работ, услуг. Понятие "сделка" имеет более широкий смысл и распространяется не только на отношения с поставщиками и подрядчиками, но и на распоряжение имуществом учреждения.

В настоящее время практическое применение нормы закона о согласовании учреждениями совершения крупных сделок с учредителями вызывает много вопросов. На что необходимо обратить внимание при совершении крупных сделок, мы и расскажем в этой статье.

Крупная сделка у бюджетных и автономных учреждений

Напомним, что со вступлением в силу с 1 января 2011 года Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", совершая сделки, бюджетным учреждениям придется задуматься: не является ли эта сделка крупной и не требуется ли при этом согласования с учредителем?

Требование согласования с учредителем совершения крупной сделки вытекает из статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Аналогичная норма о согласовании с учредителем совершения крупной сделки содержится и в статье 14 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Согласно нормам, содержащимся в вышеуказанных федеральных законах, к крупным относятся сделки, связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества, а также с его передачей в пользование или в залог при условии, что стоимость такого имущества (цена сделки) превышает 10% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату.

Следует обратить внимание, что в отношении бюджетного учреждения согласование с учредителем о совершении крупной сделки по отчуждению имущества распространяется только на то имущество, которым бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. А самостоятельно оно может распоряжаться, согласно п. 10 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, имуществом, которое не относится:

- к особо ценному движимому имуществу, закрепленному за ним собственником;

- имуществу, приобретенному за счет средств, выделенных учреждению собственником на приобретение такого имущества;

- недвижимому имуществу.

Аналогичная норма распространяется и в отношении автономных учреждений (ст. 14 Закона N 174-ФЗ).

Обратите внимание, что размер крупной сделки каждый год будет меняться в зависимости от показателей бухгалтерской отчетности.

История вопроса

При всей новизне "явления" крупной сделки у бюджетных и автономных учреждений в целом понятие это не ново.

Например, п. 1 ст. 46 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" крупной определяет сделку (в том числе заем, кредит, залог, поручительство) или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения обществом прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет 25 и более процентов стоимости имущества общества, определенной на основании данных бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, предшествующий дню принятия решения о совершении таких сделок, если уставом общества не предусмотрен более высокий размер крупной сделки. При этом крупными сделками не признаются сделки, совершаемые в процессе обычной хозяйственной деятельности общества.

Аналогично крупная сделка определяется и п. 1 ст. 78 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", согласно которому крупной считается сделка (в том числе заем, кредит, залог, поручительство) или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения обществом прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет 25 и более процентов балансовой стоимости активов общества, определенной по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, за исключением сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности общества, сделок, связанных с размещением посредством подписки (реализацией) обыкновенных акций общества, и сделок, связанных с размещением эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в обыкновенные акции общества.

Очевидно, что законодатель, вводя понятие "крупная сделка" для бюджетных и автономных учреждений, стремился максимально уровнять их в правах среди других участников финансово-хозяйственных отношений в условиях рыночной экономики.

Существенные отличия

Следует обратить внимание на несколько существенных отличий понятия крупной сделки в коммерческих организациях и в государственных, муниципальных учреждениях не в пользу последних.

Низкая ставка

Во-первых, стоимость сделки для хозяйственных обществ составляет 25 и более процентов по данным бухгалтерской отчетности. А для бюджетных и автономных учреждений, как уже отмечалось выше, границей является 10%. Существенное занижение суммы крупной сделки может стать причиной неоправданного увеличения документооборота между учредителем и учреждением, что в свою очередь приведет к снижению качества принимаемых управленческих решений.

Особенно это актуально для тех учреждений, которые в силу особенностей своей деятельности имеют незначительные по своей стоимости активы, но получают большие объемы финансового обеспечения для выполнения государственного задания по оказанию услуг, выполнению работ для физических и юридических лиц.

Предельный размер

Во-вторых, уставом хозяйственного общества может быть предусмотрен более высокий размер крупности сделки, в учреждениях установлен курс на снижение такого размера.

В итоге на практике может оказаться, что при заключении любого соглашения, даже на очень некрупную сумму, потребуется дополнительное согласование, и у руководителя учреждения функция текущего управления будет фактически исключена.

Обычная деятельность не в счет

В-третьих, вне зависимости от цены соглашения для хозяйственных обществ сделка не будет считаться крупной, если она осуществляется в процессе обычной деятельности, для бюджетных и автономных учреждений такого исключения не предусмотрено. Поэтому содержание направлений деятельности в учредительном документе бюджетного учреждения никоим образом не повлияет на возможность "обычного" вступления в правоотношения с контрагентами. Это также увеличивает количество сделок, подпадающих под понятие "крупная сделка".

Косвенные риски

В-четвертых, определяя критерии крупной сделки для коммерческих организаций, законодатель установил не только прямое отчуждение, но и возможность отчуждения, косвенность отчуждения имущества. Для учреждений такие "мерки" не зафиксированы в законе.

Вот это как раз может привести к злоупотреблению правом со стороны единоличного руководителя учреждения, действия которого по формальным признакам нельзя будет признать неправомерными.

Например, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью (заемщику) и закрытому акционерному обществу (поручителю) о взыскании с них солидарно невозвращенного кредита, полученного первым ответчиком. В соответствии со статьей 78 Закона N 208-ФЗ крупными являются не только сделки по приобретению или отчуждению имущества на суммы, превышающие 25% балансовой стоимости активов общества на дату принятия решения о совершении сделки, но и сделки, создающие прямо или косвенно возможность отчуждения его имущества на соответствующую сумму. К таким сделкам могут относиться договоры поручительства, при неисполнении которых взыскание может быть обращено на имущество поручителя с отчуждением его в установленном законом порядке. На поручителя не была возложена обязанность по возврату кредита, поскольку судом было установлено, что данная сделка для ЗАО является крупной, но совершена она была с нарушением требований по порядку ее заключения (пункт 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.03.2001 N 62).

В аналогичной же ситуации с учреждением судебная инстанция взыскала бы с учреждения сумму кредита. И для руководителя учреждения не наступила бы ответственность за совершение сделки с нарушением порядка ее согласования, поскольку по критериям Закона N 7-ФЗ такая сделка не может быть отнесена к крупной. Это обусловлено тем, что сделка не связана с отчуждением имущества, несмотря на то что сумма кредита могла бы составлять даже более 100% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения.

Похожие злоупотребления можно будет встретить и в сделках по уступке права (требования) вне зависимости от балансовой стоимости уступаемых прав, поскольку по терминологии речи не будет идти об отчуждении имущества или распоряжении денежными средствами.

Вновь о сроках процедур

К сожалению, законодателем не предусмотрено каких-либо ограничений по рассмотрению учредителем обращения учреждений по согласованию совершения ими крупных сделок.

Очевидно, что для упорядочения хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений учредителем должны быть регламентированы сроки рассмотрения таких обращений.

В свою очередь применить какую-либо аналогию закона, например, с правилами хозяйственных обществ не представляется возможным. Обусловлено отсутствие такой возможности кардинальными отличиями структур управления в коммерческих организациях (обществах с ограниченной ответственностью, акционерных обществах) и в государственных, муниципальных учреждениях.

Общие правила по ответу на запросы граждан и юридических лиц, установленные статьей 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", для урегулирования отношений учредителя и его учреждений также не подойдут.

Во-первых, тридцать дней - это излишне длительный срок для такого согласования. Во-вторых, не аналогична система отношений.

За методическую основу установления такого срока могут быть взяты регламенты (положения, утверждающие внутренние порядки взаимодействия вышестоящих и подчиненных структур), которые существуют практически во всех ведомствах. И даже устанавливая сроки согласования, необходимо проводить дифференциацию сделок по предмету соглашения, чтоб, с одной стороны, не затягивать процесс хозяйственной деятельности учреждения, с другой стороны - иметь достаточно времени для рассмотрения документов и принятия обоснованного решения.

Вполне разумными представляются сроки от 1 до 10 рабочих дней с возможностью дополнительного истребования документов, повторного обращения учреждения при устранении оснований для первоначального отказа в согласовании.

Кроме того, очевидно, что рассмотрением обращений учреждений к учредителю о согласовании крупных сделок должно заниматься соответствующее должностное лицо или структурное подразделение.

Ответственность за нарушение правил согласования крупных сделок

Нарушение правил о согласовании крупной сделки может повлечь признание ее недействительной по иску учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного или автономного учреждения. Другими словами, такая сделка является оспоримой.

Вместе с тем на отношения бюджетного учреждения и его учредителя можно распространить общие правила о конклюдентных*(1) действиях - по аналогии с одобрением крупных сделок коммерческих организаций. Например, если к моменту рассмотрения иска о признании сделки недействительной учредителем бюджетного или автономного учреждения будет принято решение об одобрении крупной сделки, иск о признании ее недействительной не будет подлежать удовлетворению (постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.1999 N 90/14).

Напомним, что руководитель учреждения несет перед бюджетным и автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

Причем на "новые" бюджетные учреждения и на автономные учреждения следует распространить общие правила гражданского законодательства о понятии убытков - расходы, которые учреждение произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые учреждение получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Резонным это представляется по тем основаниям, что бюджетные и автономные учреждения имеют право не только заниматься предпринимательской деятельностью, но и распоряжаться полученными доходами, которые не отражаются в бюджетах любого из уровней. То есть некоторая коммерциализация таких учреждений влечет возможность говорить и об упущенной выгоде.

Заключение

Остается надеяться, что, несмотря на разницу в определениях крупной сделки в различных законодательных актах, судебная практика будет отвечать принципам единообразия и те положительные моменты по толкованию действующих норм, которые уже сформировались к настоящему моменту, будут распространяться и на споры по крупным сделкам бюджетных и автономных учреждений.

Примечание редакции. 22 сентября 2010 года на сайте Минфина России появился Проект порядка предварительного согласования совершения крупных сделок федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Минфину России.

Согласно Проекту Минфин, выполняя полномочия учредителя подведомственных бюджетных учреждений, в течение 30 дней будет рассматривать пакет документов, представленных учреждением для согласования совершения крупной сделки.

Представленные документы будут изучаться специальной комиссией.

Очевидно, что в случае принятия данного порядка при совершении бюджетными учреждениями, подведомственными Минфину России, крупных сделок, подпадающих под действие Закона N 94-ФЗ, следует принять во внимание срок такого согласования. А это в свою очередь увеличит сроки процедур размещения заказов по таким сделкам.

В случае утверждения этого документа Порядок вступит в силу с 1 января 2011 года.

Т.П. Ерофеева,

юрист, эксперт международного проекта

"Реформа госзакупок-II"

А.Ю. Шихов,

редактор-эксперт Издательского Дома

"Советник бухгалтера"

"Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конклюдентные действия (от лат. concludo - заключаю, делаю вывод) - действия лица, выражающие его волю установить правоотношение (например, совершить сделку), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении.