"Хотели как лучше..." (Е.В. Якунина, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2010 г.)

"Хотели как лучше..."

История принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте"*(1) (ОПО) является характерной иллюстрацией к легендарному высказыванию экс-премьера Виктора Черномырдина: "Хотели как лучше, а получилось как всегда". Действительно, необходимость в разработке и принятии подобного законодательного акта назревала давно. Верно и то, что подобный закон в случае детальной проработки содержащихся в нем норм позволил бы раз и навсегда разрешить целый ряд вопросов, ранее не регулировавшихся законодательно и лишь обозначенных в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(2). Однако, как и во многих других случаях, получилось "как всегда".

Даже при поверхностном прочтении принятый законодательный акт вызывает целый ряд вопросов у представителей страхового рынка. Однако прежде чем перейти непосредственно к самим спорным статьям и положениям, совершим небольшой экскурс в предысторию принятия Закона. Это необходимо для понимания того, как и за счет чего изначально благая идея трансформировалась в итоге в законодательный акт, вызывающий серьезные вопросы, порой граничащие с недоумением.

Еще в 1997 г. в России был принят Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов. В соответствии с ним все предприятия, так или иначе относившиеся к категории "опасных", были обязаны страховать свою ответственность. Определение "опасного" объекта в Законе давалось весьма широко - в категорию подобных объектов попадали как эскалаторы и лифты в жилом здании или торговом центре, так и целые промышленные предприятия и производственные комплексы. Собственно нормы страхования не были прописаны в Законе детально, к тому же в соответствии со ст.ст. 927, 935 Гражданского кодекса РФ обязательное страхование может иметь законное основание только в случае принятия отдельного, специального закона об обязательном страховании соответствующего вида рисков. Вопрос о создании отдельного законодательного акта, таким образом, назревал давно.

Первая попытка выделения Закона о страховании ответственности владельцев опасных производственных объектов из общего Закона о промышленной безопасности была предпринята пять лет назад. 2 ноября 2005 г. подготовленный законодательный акт, получивший одобрение Правительства, был внесен в Государственную Думу. Несмотря на то, что проект благополучно прошел первое чтение, дальнейшая его судьба была не столь радужной. С одной стороны, следующим стадиям принятия законопроекта противостояло сильнейшее промышленное лобби, утверждавшее, что новый закон есть не что иное, как откровенный сбор денег в форме нового налога на бизнес. С другой стороны, сам законопроект был довольно "сырым" и весьма уязвимым с точки зрения страховщиков. Как результат, в феврале 2006 г. было получено заключение Президента, в котором прямо говорилось о необходимости внесения ряда существенных поправок в проект закона, прежде чем он может быть вынесен на второе чтение. С тех пор история с законом становится довольно однообразной. Законопроект выносился на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении и вновь отправлялся на доработку около 20 раз, после очередных изменений и согласования в администрации Президента в дело вновь вступало промышленное лобби, блокирующее дальнейшие шаги по принятию закона, и казалось, что это будет длиться вечно. Возможно, именно так и обстояло бы дело до сих пор, не произойди 17 августа 2009 г. трагедия - авария на Саяно-Шушенской ГЭС. После этого трагического происшествия Председатель Правительства отдал недвусмысленное распоряжение Минэкономразвитию, МЧС и Министерству финансов об ускорении доработки законопроекта. В мае 2010 г., после катастрофы на шахте "Распадская" процесс доработки законопроекта стал просто-таки сверхскоростным, уже в июле Закон был принят Думой сразу в двух чтениях и получил одобрение Совета Федерации.

И здесь мы вынуждены вернуться к исходному тезису нашей статьи: "Хотели как лучше, получилось как всегда". Нынешний Закон, принятый в итоговом варианте в столь экстренном, пожарном порядке, под давлением трагических событий и прямого указания власти, таит в себе, на наш взгляд, целый ряд недоработок и несостыковок, подводных камней, которые могут крайне неблагоприятно сказаться в будущем на всех этапах его применения.

Главную проблему принятого Закона можно сформулировать следующим образом: его нормы смешивают два принципиально различных вида страхования - страхование ответственности перед третьими лицами и страхование от несчастных случаев. Мы полностью согласны с мнением заместителя Генерального директора ОСАО "Ингосстрах" Николая Галушина, высказанного 24 июня 2010 г. в интервью страховому порталу www.insur-today.ru: "Такой подход, по сути, убивает целый класс страхования - коллективное страхование от несчастных случаев, а также вбивает клин в систему социального страхования". Подобное смешение различных видов страхования представляет большую опасность как для самой страховой отрасли, так и для непосредственных потребителей страховых услуг: страхователей и потенциальных пострадавших от аварий на опасных объектах. У этих видов страхования принципиально разнятся подходы к расчету страховых сумм, определению обоснованных страховых тарифов. Объединение этих видов страхования исключит из списка потенциальных страховщиков компании, занимающиеся страхованием жизни и имеющие в своем распоряжении профессиональных экспертов, актуариев и соответствующие резервы. В итоге это приведет к концентрации рисков вместо их диверсификации, что может негативно отразиться на интересах пострадавших.

Кроме этого введение нормы об обязательном страховании людей, работающих на опасных объектах, порождает социальный конфликт в случае причинения вреда жизни и здоровью сотрудников предприятий, не отнесенных Законом к категории опасных. Ведь аварии случаются часто, а люди гибнут не только на застрахованных объектах. Разве жизнь и здоровье этих людей менее ценны? Разве они не имеют права на компенсацию? Представляется сомнительным, что каждый работодатель будет готов признавать свою вину и выплачивать за каждого погибшего по 2 млн. руб. компенсации. Конечно, можно возразить, что вероятность причинения вреда жизни и здоровью на неопасных объектах меньше, но ведь в любом случае гибнут люди. А среди пострадавших при взрыве на шахте "Распадская" были не только шахтеры и горноспасатели, но и сотрудники администрации шахты, непосредственно в забой никогда не спускавшиеся. Самым простым и логичным выходом из данной ситуации видится изъятие норм о страховании жизни и здоровья сотрудников из Закона об ОПО и принятие закона об обязательном страховании ответственности работодателя. При этом можно разработать такую шкалу страховых тарифов, которая бы учитывала степень "опасности" того или иного застрахованного объекта.

При более детальном рассмотрении массу вопросов вызывают и некоторые конкретные нормы Закона. В некоторых случаях положения нового Закона не просто выглядят недостаточно проработанными с юридической точки зрения, но и противоречат другим законодательным актам. Постараемся рассмотреть некоторые из них.

Из страхового покрытия исключается вред, причиненный окружающей природной среде. Но как быть, к примеру, в ситуации, когда в результате взрыва трубопровода выгорают несколько гектаров близлежащего леса? Или в результате аварии в реку сбрасывается несколько тонн мазута? Будет ли действовать в этом случае страховое покрытие? Разве владелец леса и реки - государство в лице своих природоохранных органов не несет в этом случае вполне конкретный материальный ущерб?

Указанный в Законе порядок определения страховой суммы по договору обязательного страхования ответственности ОПО представляется весьма неоднозначным. С одной стороны, "привязка" страховой суммы к максимально возможному количеству потерпевших, жизни или здоровью которых может быть причинен вред в результате аварии на опасном объекте, на первый взгляд кажется логичной. Но, принимая во внимание норму о выплате компенсации не только третьим лицам, но и пострадавшим сотрудникам самого страхователя, понимаешь, что доля страховой суммы, непосредственно приходящаяся на "страхование ответственности", в классическом понимании этого термина крайне мала.

В соответствии с п. 11 ст. 7 Закона "порядок определения вреда, который может быть причинен в результате аварии на опасном объекте максимально возможному количеству потерпевших... устанавливается профессиональным объединением страховщиков...". Если страховщики сами будут определять, какой объект с их точки зрения опасен, где будут большие лимиты и, следовательно, большие страховые премии - не приведет ли это к конфликту интересов, не создает ли эта норма предпосылки для злоупотреблений и коррупции?

На основании каких математических и экономических расчетов в Законе установлены максимальные лимиты возмещения как по одному пострадавшему, так и по аварии в целом? Как обоснованна сумма в 2 млн. руб. в части возмещения лицам, понесшим ущерб в результате смерти каждого потерпевшего (кормильца)? Почему именно 2 млн., а, скажем, не 3? По нормам Закона об ОСА-ГО страховая сумма в части причинения вреда жизни и здоровью каждого потерпевшего составляет 160 тыс. руб.

Ограничение суммы возмещения в размере не более 500 тыс. руб. в части возмещения вреда, причиненного имуществу каждого потерпевшего - юридического лица, представляется необоснованно заниженным, так как практика показывает, что в действительности юридическому лицу, имущество которого пострадало в результате аварии на ОПО, может быть причинен значительно больший убыток. В качестве примера можно привести такой распространенный случай, как в результате аварии происходит сброс сточных вод в реку, где ниже по течению находится рыбное хозяйство, занимающееся разведением рыб ценных пород. Стоимость взрослых особей, выращиваемых в течение нескольких лет, бывает достаточно высока. А счет погибшей рыбы может идти на тысячи и даже на десятки тысяч. Очевидно, что полмиллиона рублей не покроют убыток такого рода. Разумеется, в данной ситуации пострадавшая сторона вправе обратиться за полным возмещением вреда непосредственно к виновнику аварии, но низкие лимиты выплат, не покрывающие реально нанесенный ущерб, сводят "на нет" саму идею страхования ответственности как эффективного инструмента защиты интересов пострадавших.

В соответствии с п. 10 ч. 2 ст. 12 Закона страховщик обязан осуществить страховую выплату потерпевшему в течение 25 рабочих дней со дня установления причин аварии. Данная норма прямо противоречит ст. 1154 ГК РФ, в соответствии с которой отводится шесть месяцев на то, чтобы наследники, имеющие право на наследование имущества, заявили о принятии наследства. Авария на Саяно-Шушенской ГЭС произошла 17 августа 2009 г., а уже 3 октября был опубликован Акт технического расследования причин аварии. Следовательно, если бы Закон об ОПО к моменту аварии уже действовал, то в соответствии с ним страховщики были бы обязаны осуществить выплаты пострадавшим не позднее 6 ноября, в то время как в соответствии с нормами ГК возможность получить выплату возникла бы у наследников лишь спустя шесть месяцев после аварии, т.е. не ранее 17 февраля 2010 г. Это противоречие ставит страховую компанию в сложную ситуацию, когда, выплатив возмещение первому обратившемуся, страховая компания впоследствии может столкнуться с рядом других обращений - к примеру, детей от другого брака, имеющих на законном основании точно такое же право на часть выплаты за погибшего. Как должна будет повести себя страховая компания в таком случае? Потребовать возврата части выплаты у тех, кто получил возмещение раньше?

Часть 10 ст. 8 Закона: "Совокупный размер всех выплат по договору страхования, связанный с одной аварией на одном объекте, не может превышать размеры страховой суммы по договору обязательного страхования, установленный в соответствии с частью 1 статьи 6 настоящего Федерального закона" (выделено мною. - Авт.). Отсюда следует логический вывод о том, что если таких аварий в течение периода страхования будет несколько, не исключено, что совокупные выплаты могут превысить определенную договором страховую сумму. Значит ли это, что страховая сумма будет автоматически восстанавливаться после каждой аварии? Должно ли это восстановление быть платным? Или страхователь будет обязан покупать новый полис? Причем делать это он будет вынужден сразу же после первой аварии, ведь может случиться так, что вторая авария произойдет еще до урегулирования всех претензий по первой, когда ни страхователь, ни страховщик еще не будут знать, а сколько же "осталось" от страховой суммы по первому полису. Остается надеяться, что процедура эта будет подробно описана в тех подзаконных актах, которые придется разработать Минфину после принятия Закона об ОПО.

Обратимся к ч. 2 ст. 12, в соответствии с которой "страховщик обязан обеспечить неразглашение информации о страхователях и (или) потерпевших, которая стала ему известна в результате его профессиональной деятельности". Очевидно, что данное требование возникло в связи с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О защите персональных данных"*(3). Но тут возникает закономерный вопрос: если один из страховщиков проведет выплату определенному количеству потерпевших, а после обратится к участникам перестраховочного пула за соответствующим возмещением, должен ли страховщик в этом случае предоставлять информацию о том, кому именно были произведены выплаты? Если ответ "да" - то нет ли здесь противоречия с нормами принятого Закона, не будет ли это расценено как разглашение информации? Представим себе обратную ситуацию и зададимся вопросом: смогут ли перестраховщики выплатить возмещение, не имея конкретной информации о том, кому, сколько и на каком основании были произведены выплаты по оригинальному полису?

Создание предусмотренного Законом фонда компенсационных выплат в счет возмещения вреда, причиненного потерпевшим, - безусловно, правильно. Люди, чьим жизни, здоровью или имуществу нанесен вред, имеют законное право на справедливую компенсацию. Но при этом в соответствии с Законом одним из оснований возникновения права на компенсационную выплату является "случай неизвестности лица, ответственного за причиненный потерпевшему вред" (ч. 3 ст. 14 Закона). Возникает вопрос: как такое в принципе может быть? Ведь компенсационный фонд формируется на тот случай, если страховая выплата не может быть осуществлена по обязательному страхованию. Но может ли страховая компания или профессиональное объединение страховщиков произвести выплату, не установив, явилось ли причинение вреда неизвестным лицом страховым случаем именно по договору страхования ответственности ОПО? Ведь авария или некое иное событие, причинившее вред потерпевшим, может произойти, в том числе, и на объекте, не отнесенном к категории опасных и не подлежащем обязательному страхованию. Обоснованна ли будет такая выплата с точки зрения налоговых и проверяющих органов? Или мы говорим о том, что за счет компенсационного фонда, сформированного путем отчислений от страховых премий, полученных по договорам страхования ответственности ОПО, могут осуществляться выплаты вообще всем тем потерпевшим, кому нанесен ущерб неизвестными лицами, вне зависимости от источника возникновения такого ущерба.

А если компенсационные выплаты все-таки будут осуществляться в рамках страхования именно опасных объектов, то как лицо, причинившее вред, может остаться неизвестным? Ведь страховаться будут конкретные владельцы конкретных опасных объектов. Страховаться будет не удар молнии, не наводнение, не кража со взломом, при которой правоохранительные органы не всегда могут установить виновных лиц. Страховаться будет ответственность за аварию. А любая авария всегда имеет конкретные имена. Имена людей, стоящих за этой аварией, не выполнивших свои должностные инструкции, допустивших нарушение технологических регламентов, проявивших халатность или простую небрежность, которые приводят к трагедии.

Ряд вопросов вызывает также ст. 17 Закона, в соответствии с которой перестрахование рисков ответственности может проводиться только через пул, создаваемый членами профессионального объединения страховщиков. Вопрос: а могут ли не только страховые, но и перестраховочные компании стать членами профессионального объединения страховщиков ответственности и, соответственно, членами перестраховочного пула? С одной стороны, принимая во внимание, что страховые суммы для ряда объектов могут исчисляться миллиардами рублей, дополнительная емкость российских перестраховщиков была бы отнюдь не лишней. С другой стороны, в настоящий момент членами Национального Союза Страховщиков Ответственности (НССО) являются не только непосредственно страховщики ответственности, но и Всероссийский Союз Страховщиков. Так почему бы не расширить перечень потенциальных членов и не включить в него и перестраховочные компании? Тем более, если членам НССО придется получать не только лицензию на страхование, но и на перестрахование рисков ответственности ОПО, о чем давно говорил руководитель Федеральной службы страхового надзора А. Коваль на встрече с журналистами (ИНТЕРФАКС-АФИ, 19 августа 2010 г.). Конечно, для этого нужно будет внести соответствующие изменения в Устав Союза, но этот Устав в любом случае требует доработки, так как ряд его норм прямо противоречат принятому Закону об ОПО, в частности - в отношении опыта компании, которая хочет вступить в Союз и обратиться за лицензией на осуществление обязательного страхования.

В отношении пула, созданного для перестрахования рисков ответственности ОПО в рамках профессионального союза страховщиков ответственности, хочется задать еще и вот какой вопрос: все ли отечественные страховщики, вступая в пул, готовы принять норму о солидарной ответственности членов пула (ч. 2 ст. 23 Закона)?

Также, в свете постановления Правительства РФ от 5 июля 2010 г. N 504 "О случаях допустимости соглашений между страховщиками, работающими на одном и том же товарном рынке, об осуществлении совместной страховой или перестраховочной деятельности"*(4) хотелось бы узнать мнение Федеральной антимонопольной службы о прописанном в Законе порядке перестрахования рисков ответственности ОПО.

К сожалению, перечень вопросов можно продолжать долго. Одна из основных и неотъемлемых функций любого законодательного акта - не просто декларирование неких принципов или общих норм регулирования той или иной сферы общественной или экономической деятельности. Любой закон, любой нормативный акт должен давать четкие и структурированные ответы на весь перечень вопросов, относящихся к конкретной сфере, - в нашем случае страховой. К сожалению, принятый Закон об ОПО в нынешнем его виде вызывает массу вопросов и дает повод для широкой дискуссии. Мы уверены, что в самое ближайшее время в Закон будет внесен ряд поправок, как это уж неоднократно случалось, например, с Законом об ОСАГО.

Но нет худа без добра - хочется надеяться, что начавшаяся дискуссия о Законе привлечет экспертов из профессионального сообщества страховщиков, юристов и заинтересованных представителей бизнеса и позволит ускорить процесс его доработки, а также окажет влияние на то, чтобы вне зависимости от обстоятельств будущие законопроекты принимались вне принципа "Хотели как лучше...". Хотеть мало, надо делать как лучше.

Е.В. Якунина,

директор по перестрахованию ЗАО "Страховой брокер "Малакут"

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4194.

*(2) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

*(3) СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3451.

*(4) СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3710.