О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления (С.Б. Нанба, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.)

О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления

В науке муниципального права полномочия органов местного самоуправления традиционно подразделяются на "собственные" и "делегированные", т.е. отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(1).

Определяя вопросы местного значения как правовую категорию, относящуюся к компетенции муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) применяет понятие полномочий непосредственно к органам и должностным лицам местного самоуправления. Смысл такого подхода объясняется тем, что именно органы местного самоуправления выполняют основной объем самоуправленческой деятельности, содержание которой наиболее полно отражается в полномочиях, т.е. в конкретных правах и обязанностях этих органов.

"Собственные" полномочия органов местного самоуправления непосредственно связаны с предметами ведения муниципального образования. Основное ядро "собственных" полномочий органов местного самоуправления составляют полномочия по решению вопросов местного значения. В законодательстве перечень полномочий по решению вопросов местного значения является открытым, что предполагает возможность дополнять его иными полномочиями в соответствии с нормами Закона N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Полномочия по решению вопросов местного значения также закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания этих вопросов (примерами могут служить ЗК РФ, ЖК РФ и др.).

Наряду с выделением вопросов местного значения муниципального образования законодатель вводит такую конструкцию, как иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 14.1, ст. 15.1, 16.1 Закона N 131-ФЗ). Названные в Законе "иные вопросы" не относятся к ведению Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Закон устанавливает, что указанные вопросы должны решаться исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Таким образом, данные вопросы, если они приняты к исполнению на уровне муниципального образования, могут быть на период, пока они не изъяты из ведения муниципального образования и не переданы в ведение другого субъекта права (Федерации или ее субъектов, других муниципальных образований), отнесены к ведению данного муниципального образования. Следовательно, они могут рассматриваться в качестве одного из элементов его предмета ведения. "Иные вопросы" представляют своего рода определенный резерв для муниципальных образований в части вопросов местного значения.

Закон N 131-ФЗ выделяет также "вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения" (в Законе - "права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения"), например: создание музеев муниципального района; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений; и др. (ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1). Вместе с тем не ясен критерий их причисления законодателем к вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Ранее, до принятия Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 258-ФЗ), указанные вопросы являлись вопросами местного значения.

Реализация "собственных" полномочий органами местного самоуправления сопряжена с противоречиями в законодательстве, касающимися вопросов местного значения, прав органов местного самоуправления.

В первую очередь отметим необходимость совершенствования законодательной техники в части определения вопросов местного значения. Закон N 131-ФЗ (ст. 17) установил перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Указанные полномочия являются основными для реализации вопросов местного значения, поскольку не могут быть определены в рамках одного федерального закона исчерпывающим образом, тем более что федеральный законодатель оставил перечень названных полномочий открытым.

При рассмотрении установленного перечня полномочий по решению вопросов местного значения следует обратить внимание на некоторые не вполне четкие формулировки, зачастую не позволяющие отделить конкретное полномочие от вопроса местного значения. В связи с этим В.И. Васильев отмечает, что такие полномочия, как "организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов", "учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов", вполне могут являться вопросами местного значения*(2). Практика недостаточно корректного формулирования законодателем полномочий по решению вопросов местного значения приводит к тому, что, в сущности, расширяются предметы ведения муниципального образования. Не вполне последовательное использование законодателем понятий "вопросы местного значения" и "полномочие" наблюдается не только в Законе N 131-ФЗ, но и в отраслевых федеральных законах. В отдельных случаях не проведена градация рассматриваемых понятий. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливая полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, воспроизводит для каждого типа муниципального образования перечень вопросов местного значения, установленный Законом N 131-ФЗ, не определяя непосредственно сами полномочия в этой сфере.

Эффективной реализации вопросов местного значения не способствует также и установленный законодателем подход к определению полномочий по решению вопросов местного значения. Определяя полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законодатель установил общий перечень полномочий для каждого типа муниципального образования. Вместе с тем данный подход не представляется совершенным. На практике выявляется неспособность муниципальных образований отдельных типов осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. При определении полномочий органов местного самоуправления необходимо исходить из потенциальной возможности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов. И в данном случае в законодательстве необходимо реализовать дифференцированный подход к определению перечня полномочий органов местного самоуправления.

При разработке подобного подхода возможно использовать эффективно действующий механизм осуществления полномочий местными органами в зарубежных государствах. Так, в Испании обязанности муниципалитета по предоставлению определенного вида услуг различаются в зависимости от числа проживающих на конкретной территории лиц. Вместе с тем независимо от этого в Испании предоставляются следующие виды услуг: общественное освещение; содержание кладбищ, уборка мусора; уборка улиц; бытовое водоснабжение; канализация; мощение дорог; контроль пищевых продуктов и напитков. В городах с населением более 5 тыс. человек к указанным услугам добавляются услуги по содержанию парков и общественных библиотек, а также по утилизации отходов. В городах с населением более 20 тыс. человек местные органы дополнительно предоставляют следующие виды услуг: защита граждан; социальное обслуживание; пожаротушение; содержание спортивных объектов для государственных нужд. В городах с населением более 50 тыс. человек предоставляются услуги в сфере городского пассажирского транспорта и охраны окружающей среды. Вместе с тем у муниципалитета есть законодательная возможность отказаться от соответствующей услуги в случае невозможности обеспечить создание и предоставление услуги со стороны городского совета.

Сущность дифференцированного подхода заключается в том, что необходимо на законодательном уровне закрепить за каждым типом муниципального образования основной (базовый) перечень полномочий по решению вопросов местного значения, учитывая специфику муниципального образования конкретного типа. В.И. Васильев отмечает, что "международные связи у малых сельских поселений нереальны, поэтому относить к числу их полномочий осуществление этих связей вряд ли обоснованно"*(3). При решении этой проблемы следует учитывать, что органы местного самоуправления в первую очередь должны реализовывать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения на соответствующей территории. Данный подход обусловлен и тем, что в Законе N 131-ФЗ не удалось избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения в рамках введенной системы двухуровнего местного самоуправления. В качестве примера можно привести отдельные совпадающие полномочия органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов по решению вопросов местного значения, к которым относятся: организация электро-, тепло- и газоснабжения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов и др.

В процессе совершенствования разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти меняется содержание полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Вместе с тем в данном совершенствовании законодатель не всегда последователен. Так, в связи с внесенными изменениями Федеральным законом N 258-ФЗ из вопросов местного значения муниципальных образований изъято "оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом лицами". Из разряда вопросов местного значения "оказание содействия" переведено в категорию прав органов местного самоуправления, не отнесенных к вопросам местного значения. Соответственно, в законах "Об образовании", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", ЖК РФ, НК РФ и других актах, устанавливающих вопросы ведения органов местного самоуправления, именно на органы опеки и попечительства возлагается большинство полномочий по отстаиванию интересов слабо защищенных слоев населения.

Вся система действующих норм, регламентирующих компетенцию органов местного самоуправления и, соответственно, органов опеки и попечительства, построена таким образом, чтобы последние могли в более короткий срок выполнять полномочия по принятию решений о даче согласия на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника, если при этом не затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц; по направлению сведений о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, в орган по государственной регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения; по даче согласия или отказу в обмене жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане; и др. Изменение статуса органов опеки и попечительства неизбежно приведет к тому, что органы опеки и попечительства, являясь органами исполнительной власти субъекта РФ и находясь в его административном центре, будут существенно отдалены от тех граждан, чьи интересы они должны охранять (лица преклонного и престарелого возраста, несовершеннолетние и др.). Изъятие из компетенции органов местного самоуправления вопросов опеки и попечительства потребует изменения системы и структуры органов местного самоуправления, а, соответственно, передачи всех дел в ведение органа исполнительной власти субъекта Федерации, на что уйдет немало дополнительных финансовых средств и времени. Для того чтобы изменить статус органов опеки и попечительства, необходимо внести изменение не только в ГК РФ и СК РФ, но и в иные федеральные законы и подзаконные правовые акты РФ, регламентирующие статус и полномочия названных органов, устанавливающие правовую регламентацию организации деятельности органов опеки и попечительства. При этом следует учитывать, что в отдельных субъектах Федерации транспортное сообщение, в том числе доставка граждан с окраин до центра субъекта Федерации, не всегда обеспечивается, поэтому многие граждане физически не смогут реализовать свое право на личное обращение в органы опеки и попечительства.

Таким образом, полномочия в области опеки и попечительства должны реализовывать непосредственно органы местного самоуправления как наиболее доступный для граждан уровень публичной власти.

Расширение объема выполняемых полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления не всегда возможно на практике. Это обусловлено тем, что органы государственной власти субъектов Федерации при определении в 2004-2005 гг. территориального устройства местного самоуправления и формировании муниципальных образований исходили из учета первоначально установленного объема полномочий. Это явилось одной из причин неспособности отдельных звеньев местного самоуправления самостоятельно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения в полном объеме. Доказательством данному факту служит распространенная практика заключения значительного количества соглашений о передаче большого объема полномочий от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным Министерства регионального развития РФ на 2009 г., 100% поселений заключили соглашения с муниципальными районами в 15 субъектах РФ, что на 6% меньше, чем в 2008 г., еще в 22 субъектах РФ соглашения заключили более 90% поселений.

Анализ законодательства свидетельствует о том, что в большинстве случаев в ведение муниципальных районов поселения передают вопросы местного значения, касающиеся: формирования и исполнения бюджетов поселений; организации библиотечного обслуживания населения; создания условий для организации досуга; обеспечения условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта; утверждения генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб; осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке.

Закон N 131-ФЗ, закрепляя возможность заключения межмуниципальных соглашений, устанавливает, что передача части полномочий от одного типа муниципального образования другому должна сопровождаться передачей субвенций для их осуществления. Законом также установлены требования к содержанию межмуниципальных соглашений. Соглашения должны: заключаться на определенный срок; содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Исследуя правовую природу межмуниципальных соглашений, следует подчеркнуть, что посредством заключения соглашений могут быть переданы лишь отдельные полномочия, но не вопросы местного значения в целом. Вместе с тем практика заключения соглашений демонстрирует в отдельных случаях нарушение данного правила. Так, на основе заключенных соглашений передаются следующие полномочия: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; осуществление муниципального лесного контроля и надзора*(4); организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения*(5).

Следует отметить, что эффективность механизма заключения межмуниципальных соглашений будет достигнута лишь при условии законодательного установления объема передаваемых полномочий, а также самостоятельного осуществления органами местного самоуправления полномочий, касающихся вопросов местного значения. Иначе при невозможности решения проблемы "недееспособности" муниципального образования путем использования соглашений (при соблюдении установленных условий соглашений) необходимо инициировать вопрос о преобразовании соответствующего муниципального образования. Вполне справедливо отмечается в научной литературе, что перераспределение полномочий является "односторонним" в пользу муниципального района и на практике фактически означает формирование одноуровневой модели местного самоуправления, поскольку сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными*(6).

Анализ "собственных" полномочий органов местного самоуправления выявляет, что эффективное их осуществление возможно при соблюдении совокупности следующих факторов: во-первых, при законодательном закреплении полномочий за органами и должностными лицами местного самоуправления следует исходить из специфики муниципального образования конкретного типа; во-вторых, при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий необходимо полноценное финансовое обеспечение их реализации.

Библиографический список

Аналитический вестник Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. 2008. N 21.

Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2007. С. 488; Муниципальное право: учебник / под ред. А.Н. Кокотова. М., 2008.

С.Б. Нанба,

старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2007. С. 488; Муниципальное право: учебник / под ред. А.Н. Кокотова. М., 2008. С. 166.

*(2) См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 141.

*(3) Васильев В.И. Указ. соч. С. 141.

*(4) См., например: Решение Совета депутатов Гаткинского сельского поселения Советско-Гаванского муниципального района от 26 декабря 2008 г. N 41 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Гаткинского сельского поселения Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края. 2008. N 11.

*(5) См., например: Решение Собрания депутатов Питерского муниципального района от 19 января 2008 г. N 23-2 // Искра. 2008. N 11.

*(6) См.: Аналитический вестник Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. 2008. N 21. С. 16.