Повышение энергоэффективности в 2011 году (Е.А. Пластинина, "Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 12, декабрь 2010 г.)

Повышение энергоэффективности в 2011 году

С 1 января 2011 года государственные и муниципальные учреждения не должны размещать заказы на поставку электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, в ближайшей перспективе учреждения обязаны уделить внимание мероприятиям по сокращению потребления и экономии электрической и тепловой энергии.

Предусмотреть проведение ряда мероприятий, в том числе и по размещению соответствующих заказов на выполнение работ и оказание услуг, необходимо уже сейчас.

Нормативно-правовая основа мероприятий по повышению энергоэффективности

Важнейшими документами, направленными на повышение энергетической эффективности государственных и муниципальных учреждений, являются:

- Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 261-ФЗ);

- Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р "Об Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2030 года";

- Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1225 "О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности";

- Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221 "Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд";

Постановление Правительства от 18.08.2010 N 636 "О требованиях к условиям контракта на энергосервис и об особенностях определения начальной цены контракта на энергосервис";

Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 29.04.2010 N 357 "Об утверждении правил определения импортерами класса энергетической эффективности товара и иной информации о его энергетической эффективности";

Приказ Министерства экономического развития РФ от 04.06.2010 N 229 "О требованиях энергетической эффективности товаров, используемых для создания элементов конструкций зданий, строений, сооружений, в том числе инженерных систем ресурсоснабжения, влияющих на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений";

Приказ Министерства экономического развития РФ от 11.05.2010 N 174 "Об утверждении примерных условий энергосервисного договора (контракта), которые могут быть включены в договор купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов (за исключением природного газа)".

Указанными документами задаются направления деятельности по повышению энергоэффективности как в жилищно-коммунальном хозяйстве, промышленности, так и для государственных и муниципальных учреждений.

Основной задачей государственных и муниципальных учреждений является борьба с энергорасточительностью. Для решения этой задачи предполагается установить более высокие требования к эффективности использования всех видов энергии в деятельности государственных и муниципальных учреждений. Ожидается, что принятые Правительством РФ меры станут примером и будут стимулировать спрос на энергосервисные услуги и энергосберегающие товары.

С чего начать?

Условия хозяйственной деятельности большинства государственных и муниципальных учреждений складывались не одно десятилетие. И в предыдущие годы деятельность многих бюджетных учреждений была направлена в первую очередь на решение социальных, научных, культурных и иных задач. При этом вопросы экономической целесообразности и экономного использования энергоресурсов зачастую уходили на второй и третий план.

В настоящей экономической ситуации многим государственным и муниципальным учреждениям придется более рационально потреблять различные виды энергетических ресурсов. Очевидно, что на первом этапе учреждениям потребуется приложить немалые усилия, потратить значительные финансовые средства, чтобы в перспективе снизить потребление электрической, тепловой энергии и, как следствие добиться экономии бюджетных средств.

Согласно Закону N 261-ФЗ с 1 января 2011 года к обороту на территории Российской Федерации не допускаются электрические лампы накаливания мощностью 100 ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения. В связи с этим с 1 января 2011 года не допускается размещение заказов на поставки электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд.

В целях последовательной реализации требований о сокращении оборота электрических ламп накаливания с 1 января 2013 года может быть введен запрет на оборот на территории Российской Федерации электрических ламп накаливания мощностью 75 ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения, а с 1 января 2014 года - электрических ламп накаливания мощностью 25 ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.

Кроме того, государственные или муниципальные заказчики, органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд, для обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений в 2011 году обязаны размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг с учетом соответствующих требований энергетической эффективности.

Очевидно, что для принятия взвешенного и обоснованного решения руководством государственных и муниципальных учреждений в кратчайшие сроки должны быть проведены следующие мероприятия:

1) ревизия энергетического хозяйства учреждения (оборудования, приборов учета, коммуникаций и т.д.), выявление наиболее энергоемких источников потребления;

2) изучение рынка нового оборудования и приборов, обеспечивающих более рациональное потребление энергии;

3) изучение рынка услуг и работ организаций, способных осуществить монтаж и обслуживание такого оборудования;

4) закладка необходимых финансовых средств в бюджетную смету или план финансово-хозяйственной деятельности;

5) подготовка необходимой документации для размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

При подготовке документации для размещения заказов следует руководствоваться требованиями энергетической эффективности товаров, работ, услуг, которые установлены Министерством экономического развития РФ в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221.

Названные требования энергоэффективности включают в себя, в частности:

1) указание на виды и категории товаров, работ, услуг, на которые распространяются такие требования;

2) требования к значению классов энергетической эффективности товаров; классы энергоэффективности также будут устанавливаться Минэкономразвития России;

3) требования к характеристикам, параметрам товаров, работ, услуг, влияющим на объем используемых энергетических ресурсов;

4) иные показатели, отражающие энергетическую эффективность товаров, работ, услуг.

Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221 также утвержден перечень товаров, в отношении которых устанавливаются требования энергетической эффективности, включающий около ста позиций.

Кроме того, государственные и муниципальные учреждения могут оформлять контракты на новый вид услуги, которая заключается в осуществлении организацией-исполнителем в помещениях заказчика всех необходимых мероприятий для обеспечения более рационального и эффективного потребления энергоресурсов. Основанием для предоставления такой услуги является энергосервисный контракт.

Что такое энергосервисный контракт?

Прежде всего отметим, что для российского рынка услуг понятие энергосервисного или перформанс-контракта является новым явлением. В международной практике такие контракты используются для привлечения частных инвестиций в целях обеспечения роста эффективности использования тепловой и электрической энергии в государственных организациях и учреждениях. При этом наиболее распространенным является энергосервисный контракт.

Энергосервисный контракт представляет собой договор, заключенный учреждением-заказчиком с организацией-исполнителем и предусматривающий оказание услуг и (или) выполнение работ энергосберегающего характера на профессиональной основе. Такой договор, как правило, направлен на реализацию инвестиционных проектов, имеющих целью снижение потребления заказчиком объема коммунальных ресурсов с оплатой услуг и (или) работ энергосервисной компании из части полученной при этом экономии бюджетных средств.

Другими словами, при заключении энергосервисного контракта заказчик приобретает определенное качество конечной услуги (например, комфортные температурный и влажностный режимы, возможность пользоваться холодной водой, электричеством и т.д.), а не определенное количество того или иного ресурса, необходимого для реализации этой услуги. Важно, чтобы такой договор был среднесрочным. Кроме того, в нем должна быть оговорена процедура корректировки платы за обслуживание здания и размер минимальной экономии заказчика с момента начала действия договора.

Как правило, энергосервисная компания выступает в роли посредника между заказчиком и организациями - поставщиками коммунальных услуг. Поэтому энергосервисный контракт заключается с энергосервисной организацией на сумму, которая складывается из:

- сложившегося на момент подписания договора объема платежей за коммунальные услуги;

- расходов на содержание инженерного оборудования, производственных помещений и зданий заказчика.

При этом в течение срока действия контракта энергосервисная компания обязуется провести необходимые мероприятия по снижению энергопотребления оборудования, сбережению энергии в зданиях и помещениях заказчика.

Справедливости ради отметим, что многие эксперты считают, что для развития энергосервисных услуг необходимо создание методологии определения возможного эффекта от экономии. Предполагается, что основой для определения экономического эффекта может послужить внедрение энергетического паспорта здания.

Кроме того, следует обратить внимание и на ряд проблем, возникающих вследствие исполнения энергосервисной компанией своих обязательств.

Одним из подводных камней энергосервисного контракта может стать вопрос имущественных отношений между государственным или муниципальным учреждением-заказчиком и энергосервисной компанией. Так, в частности, очевидно, что для создания комфортных условий для заказчика энергосервисная компания будет вынуждена произвести значительную часть расходов (затраты на приобретение оборудования, на улучшение микроклимата в помещениях и т.п.) в первый же год. При этом окупаемость таких расходов происходит в течение всего срока действия контракта.

По истечении срока контракта возникнет вопрос: на чьем балансе должны учитываться и кем будут эксплуатироваться оборудование, приборы и т.п., которые были установлены энергосервисной компанией в рамках заключенного контракта?

Предполагается, что для обеспечения гарантий сохранения прав собственности компании-инвестора устанавливаемые улучшения могут сохраняться на балансе энергосервисной компании до окончания срока действия контракта. Имущественные права государственного или муниципального учреждения должны обеспечиваться путем включения в контракт положения, гарантирующего переход права собственности на все произведенные в рамках работ по контракту с энергосервисной компанией улучшения.

Однако для разрешения обозначенной проблемы необходим ряд дополнительных нормативных актов, регулирующих вопросы перехода имущества в собственность государственных и муниципальных учреждений, а также уточнения отдельных норм исполнения бюджетов в Бюджетном кодексе.

Структура и содержание энергосервисного контракта

В соответствии со ст. 19 Закона N 261-ФЗ предметом энергосервисного договора (контракта) является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком.

При этом энергосервисный договор (контракт) должен содержать:

1) условие о величине экономии энергетических ресурсов, которая должна быть обеспечена исполнителем в результате исполнения энергосервисного договора (контракта);

2) условие о сроке действия энергосервисного договора (контракта), который должен быть не менее чем срок, необходимый для достижения установленной энергосервисным договором (контрактом) величины экономии энергетических ресурсов;

3) иные обязательные условия энергосервисных договоров (контрактов), установленные законодательством РФ.

Также энергосервисный договор (контракт) может содержать:

1) условие об обязанности исполнителя обеспечивать при исполнении энергосервисного договора (контракта) согласованные сторонами режимы, условия использования энергетических ресурсов (включая температурный режим, уровень освещенности, другие характеристики, соответствующие требованиям в области организации труда, содержания зданий, строений, сооружений) и иные согласованные при заключении энергосервисного договора (контракта) условия;

2) условие об обязанности исполнителя по установке и вводу в эксплуатацию приборов учета используемых энергетических ресурсов;

3) условие об определении цены в энергосервисном договоре (контракте) исходя из показателей, достигнутых или планируемых для достижения в результате его реализации, в том числе исходя из стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Оказание энергосервисных услуг предполагает не только долгосрочные договорные обязательства, но и довольно сложные и многоуровневые отношения между заказчиком и исполнителем. Поэтому такой контракт является значительным по объему.

Размещение заказа на услуги энергосервиса

Положения законодательства в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд не только устанавливают правила заключения энергосервисных контрактов, но и вводят дополнительные ограничительные и детализирующие требования по вопросам энергоэффективности.

Так, в главе 7.1 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ установлены виды энергосервисных контрактов, виды продукции, по которым государственные и муниципальные заказчики имеют право вступать в соглашения с целью повышения энергетической эффективности, а также порядок формирования цены соглашения и описания этих положений в документации по торгам, извещения о проведении запроса котировок.

Если в целом законодатель коммерческим организациям позволяет заключать как в чистом виде энергосервисные договоры и контракты, так и договоры купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов, включающие в себя условия энергосервисного договора, то государственные и муниципальные заказчики имеют право заключения энергосервисных контрактов только отдельно от соглашений с ресурсоснабжающими организациями.

В настоящий момент нормативными правовыми актами установлено право государственных и муниципальных учреждений на заключение контрактов, целью исполнения которых является экономия при использовании энергосберегающего оборудования.

Однако, как случалось неоднократно исходя из динамики изменения закупочного законодательства, подписание таких контрактов может стать не правом, а обязанностью органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений и иных получателей средств бюджета. Яркий пример с явной аналогией можно привести по заключению контрактов по итогам открытого аукциона в электронной форме: первоначально заказчики имели возможность выбирать способ размещения заказов по видам и подвидам торгов, но постепенно законодатель закручивал гайки, устанавливая и расширяя перечень продукции, которую можно было бы приобрести сначала любым подвидом аукциона, теперь исключительно в электронной форме.

Поэтому следует предположить, что в скором времени будут сформированы законодателем предложения об организации энергосервисных торгов и котировок, дабы к моменту появления правила об обязанности объявлять такие процедуры - опыт по формированию документов, заключению и исполнению контрактов уже был.

Виды продукции, работ, услуг

Виды продукции, по которым могут заключаться энергосервисные соглашения, относятся к приборам и оборудованию, энергия которых используется или может быть использована при осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами:

- оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, в том числе по передаче тепловой энергии, газоснабжения, по передаче электрической энергии;

- выполнение работ по присоединению (подключению) к сетям инженерно-технического обеспечения;

- поставка электрической энергии, мазута, угля, топлива, используемого в целях выработки энергии.

Вопросы организации самих закупочных процедур по контрактам на энергосбережение ничем не отличаются от иных конкурсов, аукционов, запросов котировок. Построение и хронология закупочных циклов не имеет специфики - действуют общие правила по соблюдению сроков приема заявок, предоставления документации, размещения различных документов на сайтах и публикации в газетах, правила по взаимодействию с участниками размещения заказа, правила по формированию документаций, проведению оценки, выявлению победителя по итогам конкурентной процедуры, подписанию государственного или муниципального контракта. Особенности касаются содержания отдельных пунктов документации, заявок и контрактов - то есть установлены дополнительные требования, которые должны быть соблюдены наряду с общими положениями.

"Цена вопроса"

Законодатель предусмотрел детализацию взаимодействия с потенциальными контрагентами по конкурентным процедурам, но не ограничил выбор способов размещения заказа. Поэтому если "цена вопроса" при общении с энергосервисной компанией не превышает ограничения, предусмотренного п. 14 ч. 2 ст. 5 Закона N 94-ФЗ (в настоящий момент - 100 тысяч рублей), то может быть заключен и беспроцедурный договор с соблюдением специальных правил по содержанию такого соглашения (ч. 12-16 ст. 56.1 Закона N 94-ФЗ) - указания на экономию, на обязательство обеспечивать экономию, на оплату в пределах указанной экономии.

При формировании документации (конкурс, аукцион), извещения (запрос котировок) помимо начальной (максимальной) цены контракта (которая не должна превышать фактических расходов на поставку энергоресурсов за прошедший год) заказчиком также должно быть зафиксировано правило, по которому будет устанавливаться степень эффективности работы энергосервисной компании.

Критерии для победителя

Законодателем предложено заказчикам три варианта на выбор установления данных принципов выявления лучшего предложения, а именно:

1) "Деньги и максимальный процент": определение фиксированного размера экономии в денежном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, а также максимального процента указанной экономии, который может быть уплачен исполнителю по контракту на энергосервис.

Например, заказчик истратил в прошедшем календарном году 200 условных денежных единиц (у.е.) на услуги по теплоснабжению. Заказчик желает в рамках деятельности по энергосбережению сократить расходы на 20 у.е. - это и будет фиксированный размер экономии в денежном выражении. Максимальный процент экономии - который и будет составлять оплату деятельности энергосервисной компании, - по мнению заказчика, должен составить 10%.

2) "Деньги и минимальный процент": определение подлежащего уплате исполнителю по контракту на энергосервис фиксированного процента экономии в денежном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, а также минимального размера такой экономии в денежном выражении.

Например, заказчик истратил в прошедшем календарном году 200 условных денежных единиц (у.е.) на услуги по теплоснабжению. Заказчик желает в рамках деятельности по энергосбережению сократить расходы минимум на 20 у.е. - это будет минимальный размер экономии в денежном выражении. Фиксированный процент экономии - который и будет составлять оплату деятельности энергосервисной компании, - по мнению заказчика, должен составить 10%, в денежном выражении это будет 2 у.е.

3) "Минимум денег - максимум экономии": определение минимального размера экономии в денежном выражении соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов, а также максимальный процент такой экономии, который может быть уплачен исполнителю по контракту на энергосервис.

Например, заказчик истратил в прошедшем календарном году 200 условных денежных единиц (у.е.) на услуги по теплоснабжению. Заказчик желает в рамках деятельности по энергосбережению сократить расходы минимум на 20 у.е. - это будет минимальный размер экономии в денежном выражении. Максимальный процент экономии - который и будет составлять оплату деятельности энергосервисной компании, - по мнению заказчика, должен составить 10%.

Исходя из правил, установленных в документации, и должны строиться предложения участников: в первых двух случаях одна величина фиксированная и одна "плавающая" - по ней и представляются предложения; в третьем случае обе величины "непостоянные", поэтому предложение представляется по двум параметрам.

В рамках исследования предложений участников размещения заказа члены комиссии будут выбирать предложение с наилучшим показателем:

1) Участник должен обеспечить экономию в размере 20 у.е. и сделать предложение о том, за какой процент от этой суммы он готов работать. Максимальная граница - 10%, поэтому участник должен предлагать понижающий процент. Лучшее предложение, соответственно, то, в котором содержится условие о минимальном проценте. Участник 1 - 9%, участник 2 - 3,5%, участник 3 - 5%. Лучшее предложение у участника 2. 

2) Участник соглашается, что его вознаграждение, по сути, составит 2 у.е., при этом он должен как минимум обеспечить экономию в 20 у.е., как максимум - увеличить ее размер. Лучшим, соответственно, будет предложение, в котором установлен самый большой размер экономии. Участник 1 - 26,6 у.е., участник 2 - 23 у.е., участник 3 - 26 у.е. Лучшее предложение - у участника 1.

3) Участник должен представить и предложение о понижении процента как размера вознаграждения за свои услуги, и предложение о повышении размера экономии в фактических расходах заказчика на энергоресурсы. Лучшим будет предложение с совокупностью условий по минимальному проценту и максимальной экономии. Вычисляется предложение как разница между фактическими расходами заказчика на энергоресурсы и предложенной экономией, уменьшенной на стоимостную величину предложенного процента.

Предложения.

Участник 1: экономия 25 у.е., процент - 5 (1,25 у.е.).

Участник 2 : экономия 25 у.е., процент - 10 (2,5 у.е.).

Участник 3: экономия 20 у.е., процент - 1 (0,2 у.е.).

Расчет.

Участник 1: 200 у.е. - (25 у.е. - 1,25 у.е.) = 176,25 у.е.

Участник 2: 200 у.е. - (25 у.е. - 2,5 у.е.) = 177,5 у.е.

Участник 3: 200 у.е. - (20 у.е. - 0,2 у.е.) = 180,2 у.е.

Результат.

Лучшее предложение у участника 1.

Заключение

Не секрет, что в настоящее время у государственных и муниципальных учреждений полностью отсутствует интерес к реализации мероприятий по снижению потребления энергетических ресурсов. Причина отсутствия такой заинтересованности находится в плоскости бюджетного законодательства.

Расчет объема денежных средств на оплату энергетических ресурсов осуществляется на основе нормативного объема потребления ресурсов для конкретного учреждения и действующих (планируемых) тарифов на электрическую и тепловую энергию. Нормативы энергопотребления для конкретного учреждения рассчитываются в том числе и на основании данных о фактическом энергопотреблении учреждения в предыдущие периоды. Однако при этом до последнего времени не учитывалась возможность использования государственными и муниципальными учреждениями энергосберегающего оборудования и технологий.

Давно говорилось о целесообразности законодательного закрепления права государственного (муниципального) учреждения самостоятельно использовать сэкономленные за счет проведения энергосберегающих мероприятий средства в течение финансового года. Данное положение не является принципиально новым, поскольку уже реализовано на уровне субъекта Российской Федерации - города Москвы. Согласно ч. 1 ст. 18 Закона г. Москвы от 05.07.2006 N 35 "Об энергосбережении в городе Москве" бюджетным учреждениям и государственным унитарным предприятиям города Москвы, снизившим потребление энергетических ресурсов в результате осуществления энергосберегающих мероприятий, сохраняется базовый уровень натуральных лимитов (нормативов) энергообеспечения на срок, превышающий период окупаемости энергосберегающих мероприятий на один год.

Начиная с 2011 года органы исполнительной власти, реализующие полномочия учредителей, а также главные распорядители бюджетных средств должны планировать финансовые средства на обеспечение выполнения функций находящимся в их ведении учреждениям на основании данных об объеме фактически потребленного учреждениями в 2010 году каждого из ресурсов, уменьшенном в сопоставимых условиях на 15% в течение пяти лет с ежегодным снижением такого объема на 3%

Каков будет эффект от этого, мы скоро узнаем.

Е.А. Пластинина,

к.э.н., зав. кафедрой государственного и муниципального управления

Государственной академии промышленного менеджмента им. Н.П. Пастухова

"Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 12, декабрь 2010 г.