Правовые и социальные основания жилищного обеспечения военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации: юридический анализ концептуальных положений новых инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений (Е.Г. Воробьев, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.)

Правовые и социальные основания жилищного обеспечения военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации: юридический анализ концептуальных положений новых инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений

В статье дается юридический анализ основных положений нового порядка предоставления жилых помещений в Вооруженных Силах Российской Федерации согласно приказу Министра обороны Российской Федерации N 1280. На основании сравнения требований теории права о соотношении закона и подзаконных правовых актов, нормативных правил и реальных социальных отношений, правил цикличности правового регулирования предлагается правовая оценка подзаконных нововведений. Теоретические выводы могут стать основой для практических рекомендаций военнослужащим относительно линии их правового поведения при реализации права на жилище в новых нормативных условиях.

Принятие новых правил жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, изложенных в приказе Министра обороны Российской Федерации "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" от 30 сентября 2010 г. N 1280 (далее - приказ N 1280)*(1), с утверждением соответствующих инструкций (далее - инструкции), стало событием долгожданным и неожиданным одновременно.

Новых правил ждали весьма долго, более пяти лет. Из уст активистов военно-юридической общественности на всех уровнях звучали заявления о необходимости появления такого обновленного нормативного правового акта, который наконец-то разрешил бы множество юридических несоответствий, возникших в правилах жилищного обеспечения граждан в погонах после принятия Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

С момента принятия первой редакции Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе) и до настоящего времени правовые нормы всех источников регулирования (как на уровне законов, так и на уровне подзаконным правовых актов) многократно изменялись и дополнялись, но должным образом ни разу не упорядочивались, вследствие чего сохранили на себе следы всех этапов правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей, прошедших за 18-летний период. В результате этого среди правовых норм Закона о статусе встречаются и внутренне противоречивые нормы, и "пробелы" в регулировании, и многочисленные нормы-декларации, и нормы-дублеры, и нормы - рудименты от более не существующих правил или же правила, оставшиеся "жить" в военном законодательстве в их прежнем наполнении и юридическом содержании вопреки измененным "родственникам" в других отраслевых законах и пр.

В связи с вышесказанным вполне оправданными были заявления о том, что действовавшая ранее Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, не в полной мере отвечает потребностям правового регулирования. На это указывали почти все военные правоведы. Например, А.В. Кудашкин, рассматривавший противоречивую судебную практику по применению жилищного и военного законодательства, прямо написал, что "Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации..., как уже общеизвестно, стала "притчей во языцех" в силу ее, мягко говоря, не соответствия действующему жилищному законодательству"*(2). Другой правовед, В.М. Корякин, исследовавший правовые несоответствия (коллизии) между нормами различных источников права, в том числе законов и подзаконных правовых актов, также отмечал, что указанная Инструкция "безнадежно устарела, многие ее положения не отражают изменений жилищного законодательства"*(3). Этот же юрист обращал внимание и на то обстоятельство, что проводимое в ходе реформы формирование "нового облика" Вооруженных Сил Российской Федерации немыслимо без одновременного формирования и нового непротиворечивого военного законодательства, в том числе в области жилищного обеспечения военнослужащих*(4).

Итак, инструкции были востребованы. На них возлагались надежды правового разрешения значительного числа проблемных вопросов.

Что же касается элемента неожиданности, то он заключается не только и не столько в стремительности появления на свет этих самых новых правил, хотя и этот факт весьма показателен. Приказ N 1280, будучи впервые опубликованным на официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации 19 сентября сего года, уже 27 октября прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, 29 октября был официально опубликован в "Российской газете" и вступил в силу с 9 ноября сего года. Такая необычайная стремительность ведомственного нормотворчества, после многолетнего "выжидания", уже говорит о многом. В частности, об отсутствии у военнослужащих возможности высказать свое мнение, принять участие в публичном обсуждении проекта приказа N 1280, что, собственно, и произошло. Именно про такие случаи в свое время говорил Уполномоченный по правам человека В. Лукин, критикуя очередной из "революционных" законопроектов, прямо указывая, что не первый раз "появляются законы, которые нигде не обсуждаются и появляются как черт из табакерки"*(5). Аналогичный подход мы наблюдаем с принятием инструкций, и он не соответствует как политике публичности в обсуждении разрабатываемых правовых актов, к чему призывает Президент Российской Федерации Д.А. Медведев*(6), так и стратегической государственной линии, направленной на совершенствование управления, на единство правовых и материальных основ государственной службы*(7). Ведь на фоне новых правил, автономно принятых Министерством обороны Российской Федерации, в других федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, в полном объеме сохраняется прежний правовой порядок предоставления жилых помещений. Кроме того, концептуальные положения инструкций свидетельствуют о том, что военное ведомство не сочло нужным обратиться к научным разработкам и предложениям, накопившимся в достаточном количестве. Эти и другие не менее значимые моменты, связанные со скоропалительностью и келейностью разработки инструкций, не могли не сказаться на качестве новых правил, а потому уже по этим признакам заслуживают критической оценки.

Однако важнее другое, а именно то, что никто не ожидал, что российская правовая система (в лице контролера качества подзаконных правовых актов - Министерства юстиции Российской Федерации) допустит ситуацию, когда отдельное ведомство сможет принять не просто новые, а радикально новые правила без соответствующих изменений в действующих федеральных законах и иных правовых актах уровня Российской Федерации, т.е. без очевидных юридических основ для этих самых ведомственных изменений.

Впрочем, чему удивляться? Многие юридические вопросы военный реформы решаются без оглядки и на существующие правила, и на общественное мнение, как будто у ее "вдохновителей" имеется всем известное гарантийное письмо кардинала Ришелье: "То, что сделал предъявитель сего, сделано по моему приказанию и для блага государства"*(8).

Однако вернемся к сути вопроса. Для обоснованности предлагаемого далее анализа есть необходимость уточнить предмет исследования, найти эту самую новизну, о которой мы говорим. Еще раз подчеркнем, что в данном случае инструкции рассматриваются лишь в общих чертах, с позиций основных идей (концепций), заложенных в них. Что же касается деталей, отдельных их положений и конкретных норм, то они получат свое освещение в последующих публикациях в виде краткого комментария.

Вначале представим читателю общий замысел состоявшегося реформирования порядка предоставления жилых помещений, как говорится, из первых уст. Для этого приведем фрагменты интервью начальника расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации - заместителя Министра обороны Российской Федерации Т.В. Шевцовой, данного телеканалу "Звезда"*(9) 7 ноября сего года. Руководитель, отвечающий за жилищное обеспечение военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, следующим образом пояснил основные положения новых инструкций.

Цель изменений состояла в том, чтобы создать социально справедливый, максимально прозрачный порядок предоставления жилья. Для этого:

- ликвидируются жилищные комиссии, которые не предусмотрены ЖК РФ;

- вместо множества очередей по местам службы (в воинских частях) создается общая очередь всех военнослужащих, которая будет отражена в едином реестре очередников;

- единая очередь выстраивается по датам подачи заявлений о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, с учетом их места жительства;

- функции учета очередников и распределения жилья возлагаются на специальный уполномоченный орган - специализированную организацию*(10) с четырьмя структурными подразделениями, расположенными по новым военным округам: Западному (в г. Санкт-Петербурге), Восточному (в г. Хабаровске), Южному (в г. Ростове-на-Дону) и Центральному (в г. Екатеринбурге);

- военнослужащим, уже поставленным на учет, никакой перерегистрации не требуется; их новый учет будет осуществляться по ранее полученным документально подтвержденным данным;

- каждый очередник индивидуально сможет в любое время проверить свою очередность и правильность своих персональных данных через Интернет, для чего ему предоставляется персональный код доступа;

- обеспечивается конфиденциальность персональной информации очередников;

- при получении извещения о распределении конкретного жилого помещения очередник имеет право согласиться с предложенным вариантом или отказаться от этого жилья; во втором случае его жилищный вопрос будет отложен на более позднее время, до следующего предоставления.

Приведенный обзор основных изменений порядка предоставления жилья станет отправной точкой для наших последующих рассуждений, которые мы предлагаем осуществить посредством сравнения этих нововведений с постулатами теории правового регулирования. Подробно с ними можно ознакомиться в предыдущей авторской публикации*(11), а в настоящей статье мы ограничимся лишь некоторыми из них, более всего связанными с задачами предлагаемого исследования.

Речь идет о трех базовых правилах, согласно которым:

- все нормативные правовые акты находятся в иерархической зависимости, отличающейся главенством законов и подчинением этим законам подзаконных правовых актов; последние, в свою очередь, также находятся в соподчинении согласно уровню органов, их издавших;

- все нормативные правила опираются на реальные социальные отношения, которые они регулируют;

- все нормативные правила, закрепленные в правовых актах, проходят стадии (циклы) своего развития, которые совпадают с циклами развития регулируемых ими общественных отношений.

Исходя из приведенных постулатов, еще раз рассмотрим положения инструкций.

1. Юридический анализ концептуальных положений инструкций через призму иерархии содержания нормативных правовых актов

С момента закрепления в Конституции Российской Федерации положений о Российской Федерации как о демократическом правовом и социальном государстве с верховенством в его правовой системе конституции и федеральных законов, происходит медленное, но необратимое явление, противоположное прежнему порядку правового регулирования. Как указывал А.С. Пиголкин, "бытовавшее ранее представление, что закон призван устанавливать лишь общие принципы, основные положения, которые затем обязательно должны быть конкретизированы в правительственных и ведомственных актах... постепенно уходит в прошлое". По мнению этого правоведа, именно закон должен быть прямым регулятором основных общественных отношений, а ведомственное правотворчество должно утрачивать свою былую роль, становиться лишь средством конкретизации исполнения законов. Поэтому "на фоне укрепления роли закона в правовой системе следует критически отнестись к так называемому ведомственному нормотворчеству, которое, как представляется, все еще неоправданно широко используется в нашей стране"*(12).

Напомним, что наши рассуждения начинались с мысли о длительном ожидании упорядочения в сфере предоставления жилья военнослужащим и членам их семей. В то же время, в силу приведенного выше правила, указанная потребность в упорядочении не может быть реализована иначе как посредством изменений именно в правовых актах уровня федерального закона или в подзаконных актах федерального уровня, но уж никак не в актах уровня отдельного государственного ведомства.

Показательно то, что когда в начале статьи мы говорили об ожидании юристами принятия новой инструкции, каждый раз речь шла и об одновременных соответствующих изменениях в федеральных законах. Но столь ожидаемых изменений так и не происходило. Поэтому, учитывая инертность федерального законодателя, все те же юристы (А.В. Кудашкин, В.М. Корякин) предлагали не обновить существующую Инструкцию, как изначально "противоречивый" источник правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих, а разработать административный регламент исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по реализации жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей.

Казалось бы, особой разницы нет: и Инструкция, и административный регламент вполне заменяемы, так как могут быть одинаковыми по своей правовой значимости. Не столь важно и титульное наименование, когда вместо "жилищного обеспечения" говорится о "предоставлении жилых помещений". Лексическое содержание слов "обеспечение" и "предоставление" делает их синонимами. Согласно толкованию этих слов "обеспечение" выражается, в частности, в снабжении, предоставлении чего-либо. А "предоставление" - в передаче в пользование, распоряжение*(13). Словарь синонимов также "соединяет" эти лексические единицы*(14).

Однако в предложении создания именно административного регламента была заложена весьма рациональная и перспективная по своим возможным последствиям мысль: если военное ведомство де-юре не вправе более по-своему регламентировать жилищное обеспечение военнослужащих, то оно вполне вправе, и это будет юридически допустимым, регламентировать такой порядок исполнения федеральных законов и подзаконных актов президентского и правительственного уровня, который, с одной стороны, не вступит в очевидное противоречие с правилами высшей юридической силы и, с другой стороны, позволит "приспособить" не всегда конкретные и согласованные между собой правовые предписания этих "первоисточников" под реальные потребности и возможности как государства (в лице Министерства обороны Российской Федерации), так и военнослужащих.

Такая возможность прямо предусмотрена в пп. 6-8 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)*(15). Согласно этим правилам административные регламенты разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, причем:

- федеральный орган исполнительной власти одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты или отменяет их (проводит юридико-техническую "чистку" собственных правовых актов);

- в случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов (инициирует юридико-техническое "согласование" правовых актов более высокого уровня).

Иными словами, разработка и принятие соответствующего административного регламента (как, впрочем, и инструкций, но при соблюдении указанных выше условий) могли бы стать столь "вожделенным" для всех заинтересованных лиц (военного ведомства, военнослужащих, должностных лиц, ответственных за жилищное обеспечение военнослужащих) механизмом решения основной задачи - на основании несогласованного и противоречивого федерального законодательства, фрагментарного законодательного и подзаконного регулирования, выработать более или менее непротиворечивые правила, пусть даже на подзаконном уровне федерального управления жилищным фондом, которые позволили бы разрешить наиболее сложные вопросы.

Зададимся вопросом, в какой мере инструкции могли устанавливать некие особые правила, отличающиеся от правил, установленных федеральными законами и подзаконными актами федерального уровня.

Начнем с норм законов. Согласно ч. 5 ст. 5 ЖК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных этим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Никаких правовых вопросов, допускающих автономное ведомственное регулирование, жилищный закон не устанавливает. Более того, в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ вполне определенно указано, что "жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации... по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации... категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации... основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации...".

Закон о статусе также не делегирует правотворческих прав ни Министерству обороны Российской Федерации, ни любому иному федеральному органу исполнительной власти. Согласно п. 1 ст. 4 Закона о статусе регулирование вопросов статуса военнослужащих (в том числе их права на жилище) осуществляется на уровне не ниже подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. В нормах ст. 15 Закона о статусе, на которые имеются ссылки в первых пунктах инструкций, прямо говорится о предоставлении жилых помещений в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации(абз. 1 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Аналогичные допущения источников правового регулирования жилищных прав и обязанностей военнослужащих установлены в абз. 10 п. 1 ст. 15, абз. 12 п. 1 ст. 15, абз. 15 п. 1 ст. 15, абз. 1 п. 3 ст. 15, п. 4 ст. 15, п. 6 ст. 15, абз. 1 п. 13 ст. 15, абз. 3 п. 14 ст. 15 Закона о статусе. Регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих актами, ниже уровня актов Правительства Российской Федерации (абз. 9 п. 1 ст. 15, абз. 13 п. 1 ст. 15, абз. 2 п. 3 ст. 15, абз. 2 п. 14 ст. 15, абз. 4 п. 14 ст. 15 Закона о статусе) законом не предусмотрено.

Некоторые вопросы владения и распоряжения государственным жилищным фондом, урегулированы актами Правительства Российской Федерации. Но и в них нет норм, позволяющих ведомству устанавливать собственные правила предоставления жилья. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 25 марта 2010 г. N 179 федеральные органы исполнительной власти принимают решения лишь по двум вопросам:

- о включении жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти на праве оперативного управления, в специализированный жилищный фонд и исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда;

- о предоставлении жилых помещений специализированного жилищного фонда в порядке, установленном законодательством Российской Федерации*(16).

Никаких полномочий по установлению собственного порядка предоставления государственного жилья указанным исполнительным органам государственной власти не делегировано.

Итак, первый инструментарий для проверки юридической чистоты инструкций готов. Любые несоответствия нормам федеральных законов, имеющиеся в инструкциях, следует полагать нелегитимными. Посмотрим, хотя бы фрагментарно, хотя бы в общих чертах, есть ли они в тех самых нововведениях?

Напомним, что главное достижение инструкций, вокруг которого и построена вся новая система жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации - единый централизованный учет, который ведется в г. Москве и через который происходит предоставление жилья, как социального, так и служебного. Естественно, что для подавляющего большинства военнослужащих этот учет происходит где-то очень далеко, а не там, где они живут и служат. Однако такой учет возможен только в том случае, если он прямо предусмотрен законом. Об этом недвусмысленно говорит норма ст. 52 ЖК РФ. Согласно ее положениям учет нуждающихся в социальном жилье ведется по месту их жительства, а "в случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подавать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства" (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ).

Что еще добавить? То, насколько юридически крепок стержень, на котором как раз и покоится вся новая система, читатель без труда домыслит и сам.

2. Юридический анализ концептуальных положений инструкций через призму состояния общественных отношений в области жилищного обеспечения военнослужащих

Не сомневаемся в том, что каждый военнослужащий, интересующийся обсуждаемой темой, вполне достоверно представляет себе непростую систему жилищного обеспечения, сложившуюся в военной организации многие десятилетия назад и дошедшую до наших дней. Ее элементы закреплены в прежней Инструкции. Эти же элементы существуют в реальности военно-правовых отношений. Поэтому не будем тратить время на их детальное воспроизведение. Для наших рассуждений вполне достаточно уверенности в том, что при умозрительном "наложении" новой системы, предложенной в инструкциях, на существующий порядок и механизмы его реализации читатель не усомнится в достоверности следующего тезиса. Новые нормы не соотносятся с этими реально существующими элементами, не опираются на них.

Теория права гласит, что в таком случае правовые нормы не имеют своих социальных оснований, они как бы висят над общественными отношениями, оторваны от них. Отрицательно характеризуя такое положение дел в правовом регулировании, правовед Г.В. Мальцев указывает: "Успеху социального нормативного регулирования вряд ли может содействовать радикальная ломка естественного хода событий в регулируемой сфере, но этот успех более вероятен, если человеку удается "оседлать" объективные закономерности, использовать через них определенные механизмы саморегуляции. Так что идеальный образ порядка по своему происхождению не так уж идеален, поскольку в значительной мере основывается на том, что есть..."*(17).

А что есть? Есть командиры (начальники), отвечающие за все стороны военно-служебных отношений, в том числе, и за предоставление жилья. Есть специальные военные органы (КЭС, КЭО, КЭУ видов и родов войск), в силу своих компетенций, занимающиеся вопросами учета жилищного фонда, его эксплуатации, контролем за его использованием, своевременным освобождением и заселением и пр.

Пущенная в некоторых средствах массовой информации байка о злобных, коррумпированных и своевольных жилищных комиссиях воинских частей, "которые давали ордера тем, кому считали нужным"*(18), рассчитана на неосведомленность и обывательский уровень правового сознания граждан. Нарушения, конечно, были, но не более тех, которые могут быть и при виртуальном распределении жилья чиновниками непосредственно из Москвы. Уж кому лучше знать реальное положение дел с жильем, семейное положение очередников (не формально, а по существу), особенности каждого жилого помещения (не только по площади в квадратных метрах), как не должностным лицам на местах? Право ведь живет и развивается на земле. Оно незримыми ниточками связывает объекты (жилье) с субъектами (держателями, эксплуататорами, получателями, пользователями), а потому полноценное регулирование предоставления жилых помещений по договорам социального или служебного найма нельзя свести только к абстрактному централизованному его учету и распределению.

Представляется, что идеальная модель нового порядка, по крайней мере сейчас, оказалась лишенной своих социальных оснований и по предмету государственного управления. Она не только не опирается на существующие в Вооруженных Силах Российской Федерации институты и механизмы, выверенные временем, но и не охватывает всего многообразия вопросов, неизменно сопутствующих процессу распределения жилых помещений.

Так, например, требовали и по-прежнему требуют дополнительного нормативного урегулирования вопросы:

- распределения публичных полномочий государственных органов по исполнению государственных функций в сфере жилищного обеспечения военнослужащих с учетом различий их жилищных прав и ведомственной принадлежности;

- упорядочения централизации и децентрализации учета военнослужащих, необходимого для рационального распределения федеральных средств, жилищного фонда и их применения;

- уточнения категорий военнослужащих, имеющих право на получение жилья по договору социального найма, служебных жилых помещений, иных помещений специализированного жилищного фонда;

- конкретизации круга членов семей военнослужащих, имеющих право на жилищное обеспечение вместе с ними;

- конкретизации условий признания военнослужащих и членов их семей нуждающимися в жилых помещениях социального использования и специализированных помещениях, с учетом установления единых федеральных учетных (постановочных) норм площади жилья;

- согласования соотношения прав военнослужащих и членов их семей на постоянное и временное жилье, в том числе находящееся в их собственности, по месту жительства и по месту службы;

- разрешения порядка "перехода" прав военнослужащих "от служебного жилья к постоянному жилью";

- конкретизации правил суммирования жилых площадей различных помещений с учетом права семьи проживать вместе (в одном жилом помещении), возможности совершения сделок с государством по обмену (замене) помещений различных правовых режимов в интересах семей военнослужащих;

- конкретизации мест предоставления постоянного и временного жилья с учетом различий места службы и места жительства;

- установления единого порядка учета и распределения жилых помещений различных жилищных фондов, согласования этих правил между собой;

- установление единого порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма, служебных жилых помещений, иных помещений специализированного жилищного фонда;

- конкретизации юридически значимых действий, составляющих умышленное ухудшение жилищных условий или исключающих их;

- установления правил о приобретении права на повторное получение жилья в случае совершения юридически значимых действий, составляющих умышленное ухудшение жилищных условий;

- установления условий сохранения прав на жилые помещения и прекращения этих прав с учетом семейных прав и обязанностей военнослужащих;

- конкретизации правил возможного изменения правовых режимов жилых помещений, в том числе передачи занимаемых жилых помещений из частной собственности в государственную собственность и наоборот, в рамках разрешенных гражданско-правовых сделок;

- разрешения "конкуренции" жилищных прав военнослужащих, проходящих службу, и военнослужащих, увольняемых с военной службы, претендующих на жилищное обеспечение постоянным жильем в одной местности (в одном населенном пункте);

- разрешения "конкуренции" жилищных прав военнослужащих из числа простых очередников и внеочередников (первоочередников) и пр.

Об этом писали, в частности, юристы А.А. Абрамов*(19), Е.А. Глухов*(20), Д.Ю. Гайдин*(21), Ю.О. Гаврилова*(22), О.В. Кропачева*(23), А.В. Кудашкин*(24), А.В. Давыдов*(25) и др.

Как видно из анализируемых концептуальных положений инструкций, лишь некоторые из указанных вопросов были нормативно разрешены (юридическое качество такого разрешения в данном случае не исследуется), но значительная их часть так и осталась не урегулированной.

Например, провозглашенная ранее прозрачность нового порядка предоставления жилых помещений отличается тем, что та его часть, которая лежит вне деятельности уполномоченного органа и касается только военнослужащих, действительно прозрачна, но та часть, которая касается самого уполномоченного органа, того, каким образом в уполномоченном органе происходит само распределение, есть тайна для адресатов права.

А потому не будет ошибкой заключение о том, что инструкции по объему имеющихся в них правовых предписаний не охватили всех сторон социальных отношений, складывающихся в анализируемой области.

3. Юридический анализ концептуальных положений инструкций через призму правил цикличности правового регулирования

В начале статьи мы подчеркнули наличие значительных проблем в правовом регулировании жилищных прав военнослужащих, накопившихся за годы действия первых редакций базовых военных законов.

Возможно, что и на самом деле подошло время скорректировать многие из существующих правил, очистить правовую систему на всех ее уровнях от норм, явно не соответствующих новым велениям времени. Это желание вполне могло стать импульсом и для проанализированной нами инициативы в разработке и принятии новых Инструкций, ибо, как в свое время указывала бывший председатель Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации Э. Панфилова, "сейчас в обществе как никогда есть единодушие, что что-то надо менять"*(26).

Однако наше исследование ведет к заключению о том, что в таком виде новые ведомственные правовые акты не могут качественно решить ожидаемых от них задач. Одного лишь желания изменить что-то, очевидно, мало. Необходимо еще и предложить обществу такое регулирование, которое обеспечит как преемственность, так и поступательную эволюцию в правильно избранном направлении.

Мечта иммигранта-романтика, озвученная в песне из кинофильма "Ошибка резидента" словами "зачеркнуть бы всю жизнь и сначала начать", никогда не сбудется по причине игнорирования объективных законов диалектики бытия. Новое всегда рождается из старого, несет в себе его следы. И явление нового в социальном развитии правильнее называть процессом обновления старого. Нельзя полностью зачеркнуть прежние правила и их механизмы, уже давно "живущие" не только на бумаге, но и в реальных общественных отношениях.

Инструкции вообще не содержат норм переходного периода, учитывающего границу старого и нового порядка, а значит, могут быть подвергнуты и критике за отступление от известных правил действия законодательства во времени на предмет недопустимости ухудшения правового положения граждан, уже стоящих в очереди.

Как писал известный педагог Я. Каменский, при любом социальном реформировании нужно не выкорчевывать старое, а сохранять лучшее из уже имеющегося, подобно тому, как следует бережно отнестись к корням живого дерева, дав им лишь дополнительное и правильное питание. Должен быть общий замысел, система взглядов, которые бы позволили "примирить" старое и новое в правовом регулировании, не просто отбросить былое, а избирательно извлечь из него и сохранить самое нужное для обеспечения будущего военного строительства государства, в силу возможности излечить пораженные корни и ветви, привить новые почки, окультуренные под интересы надежной обороны и безопасности страны. Этого в инструкциях очевидно не хватает.

Общими теоретическими выводами из проведенного анализа концептуальных положений Инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений могут стать следующие умозаключения.

При первом ознакомлении с главными идеями, заложенными в новых ведомственных актах, вырисовывается следующая картина.

Содержание инструкций, согласно предметам их правового регулирования, не полностью охватило весь спектр общественных отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих. С учетом отмены прежних правил значительная часть этих отношений стала полностью нерегулируемой на ведомственном подзаконном уровне.

Отдельные положения Инструкций оказались "оторванными" от базовых нормативных положений Закона о статусе и ЖК РФ, правил, установленных Правительством Российской Федерации. Инструкции напоминают самовольное строение, которое остается юридически ущербным в своей самовольности, причем независимо от качества этих нормативных правовых актов, их правильности или неправильности.

Инструкции не опираются на существующие реальные общественные отношения, сложившиеся в области жилищного обеспечения военнослужащих. Предложенный порядок абсолютной централизации предоставления жилья входит в противоречие с существующей системой военного управления, в том числе материального обеспечения военнослужащих, сочетающей и централизацию, и децентрализацию по разным уровням.

Инструкции, наконец, не сохраняют правовую преемственность, предусматривают ломку и даже уничтожение важнейших и, главное, выверенных временем и вполне нормально работавших элементов механизма учета и предоставления жилья, чем нарушают правила цикличности правового регулирования.

Инструкциям не хватает многого, но, главное, очевидно отсутствие в них должной полноты правового регулирования, ясно сформулированной и непротиворечивой концепции исполнения уже существующего порядка жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей, заложенного в федеральных законах.

Впрочем, и пусть это не покажется странным, нет худа без добра. Приведенные теоретические выводы вполне можно перевести и в практическую плоскость, столь желанную для каждого заинтересованного лица. А свои практические рекомендации мы постараемся, насколько возможно, "пропитать" правовым и житейским оптимизмом.

Во-первых, независимо от подвергнутого определенной критике юридического качества инструкций в дальнейшем именно по ним и предстоит решать все вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. Поэтому первое, с чем придется столкнуться всем адресатам права, будут неясности их прав и обязанностей, причем как в общем виде, так и в деталях, прежде всего в тех вопросах, которые остались за рамками инструкций. Следовательно, необходимо приготовиться к массовым информационным запросам, содержащим требования уточнения правовых запретов, предписаний и дозволений. Процесс этот будет протекать на всех уровнях, идти как снизу вверх, так и сверху вниз. Запросами следует заняться и самим военнослужащим. Пусть они "текут" по всем информационным каналам: и к своим командирам (начальникам), и в уполномоченный орган, и в Общественную палату, и в Министерство обороны Российской Федерации, и в средства массовой информации... Такими запросами на всех уровнях не следует пренебрегать. Ответы по ним могут не только прояснить "непонятности" новых правил, но и, возможно, приобрести характер доказательств в отстаивании своих прав. Кроме того, такой информационный поток призван подтолкнуть военное ведомство к доведению начатого дела до логического конца, к уточнению и дополнению инструкций соответствующими правовыми нормами.

Во-вторых, можно рекомендовать военнослужащим, уже стоящим в соответствующих очередях на получение жилья по договорам социального найма и найма служебного жилого помещения по месту службы, скорее запастись документами, пока еще находящимися под рукой в своих жилищных комиссиях и в личных делах (заверенными копиями выписок из домовой книги, лицевого счета занимаемого жилья, карточек учета занимаемого жилого помещения, справок о сдаче жилья по прежнему месту службы, списков очередников части, желательно в полном объеме с датами постановки на учет, выписок из решений жилищной комиссии о постановке на учет и пр.). Часть этих документов, согласно инструкциям, будет отправлена в адрес уполномоченного органа, но некоторые из них вполне могут и просто "исчезнуть" за ненадобностью. А значение всех этих юридических "артефактов" для реализации и возможной защиты своих жилищных прав объяснять не надо.

В-третьих, военнослужащим, заключившим контракты о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., еще не стоящим в очереди на получение жилья по договору социального найма, но думающим, что они имеют основания претендовать не только на служебное, но и на постоянное жилье в период военной службы (на общих основаниях, по истечении первых пяти лет службы согласно положениям абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), следует, по возможности, скорее подать заявления о постановке их в очередь. По поводу указания места нахождения такого жилья в Инструкции, касающейся вопросов социального жилья, ничего не сказано, но в ней придается значение именно дате подачи заявления. И не следует бояться отказов. Главное - быстрее "застолбить" время. Право повторов таких обращений в Инструкции также ничем не ограничено. Они могут посылаться "вдогон друг другу", как и документы, их подтверждающие. Ведь не исключено, что отказ в принятии более ранних заявлений в перспективе можно будет и оспорить. Со временем обязательно появятся легальные и официальные разъяснения и уточнения инструкций, сложится новая судебная практика по их применению. Все эти источники вполне смогут стать будущими доказательствами незаконности первых отказов, а значит, и не исключается возможность восстановления очередности более ранней датой обращения.

В-четвертых, военнослужащим и других федеральных органов исполнительной власти (МВД, СВР, ФСБ, ФСО, МЧС России), в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, относящимся к той же категории лиц, имеющих право на получение жилья по договору социального найма в период военной службы, что и военнослужащие Министерства обороны Российской Федерации, косвенно дана возможность заявить собственные притязания на постановку в очередь для получения социального жилья от своих ведомств, ссылаясь на единство статуса военнослужащих. Существующие ведомственные инструкции такого права для своих сотрудников до сих пор не предусматривают.

В-пятых, в силу выявленных нами противоречий концептуальных положений инструкций как минимум трем постулатам правового регулирования весьма эффективными могут стать обращения военнослужащих в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями о проверке положений этих актов в порядке контроля на их соответствие федеральным законам и нормативным правовым актам Российской Федерации. Конечно, рассчитывать на полное признание незаконными этих ведомственных нормативных документов не приходится, но отдельных их положений - вполне.

Подобные практические советы военнослужащим могут быть восприняты в качестве призывов к правовому "натиску", граничащему со злоупотреблением правами, подрывающему основы военно-служебных отношений и единоначалия. На первый взгляд, это действительно так. Однако наши советы вытекают как из норм самих инструкций, так и из существующей системы государственного управления военно-служебными отношениями. Поясним это подробнее.

Вольно или невольно, но разработчики инструкций, создавшие новые правила, де-юре сделали отношения по жилищному обеспечению военнослужащих неслужебными отношениями особого материального обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации, "приблизившими" материальные притязания военнослужащих непосредственно к уровню Министерства обороны Российской Федерации как главного распорядителя бюджетных средств. Это что-то сродни отношениям по получению накоплений участником накопительно-ипотечной системы, которые также лежат в границах военно-правовых, но не военно-служебных отношений.

Согласно положениям обеих инструкций не прямые командиры и начальники, не командование воинской части и военного гарнизона, где военнослужащие проходят службу, т.е. не должностные лица и органы военного управления, решающие все служебные вопросы военнослужащих, а некто под наименованием уполномоченного органа, отвечает за названный вид довольствия. С ним и регулируются исследуемые жилищные права и обязанности. А командиры-единоначальники остаются в стороне, в отдельных случаях выступая лишь посредниками в обеспечении передачи "обратной" информации. Поэтому, руководствуясь требованиями инструкций, военнослужащие законно обращаются не по команде, не с рапортами, а с заявлениями.

Если же регулятивные отношения нарушаются, то и возникающие на их месте отношения правоохранительные строятся по этому же типу. В случае неудовлетворения законных жилищных требований военнослужащих и нарушения порядка предоставления положенного им жилищного довольствия, согласно норме ст. 108 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, жалоба на такие нарушения подается на имя непосредственного начальника, отвечающего за деятельность уполномоченного органа (Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации) в лице начальника расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации - заместителя Министра обороны Российской Федерации. Это должностное лицо теперь становится адресатом военно-административных жалоб. В судебном порядке ответчиком следует полагать сам департамент в лице его руководителя.

Анализ концептуальных положений инструкций позволим себе завершить мажорной статистикой. В большей мере нужно все-таки волноваться тем военнослужащим, которые еще не попали в число очередников, обеспечиваемых жильем под гарантии Президента Российской Федерации. Именно им, по большому счету, и предстоит столкнуться с указанными в статье проблемами. Ибо, как авторитетно заявила заместитель Министра обороны Российской Федерации Т.В. Шевцова телеканалу "Звезда"*(27), для 90 700 военных очередников, давно ожидающих постоянного жилья, жилищная проблема почти разрешена. Согласно распоряжению Президента Российской Федерации, отданному еще в мае 2006 г., все они до конца текущего 2010 г. таким жильем будут обеспечены. Из указанного общего числа очередников жилыми помещениями уже обеспечены 37 000 человек, 22 000 человек находятся в процессе оформления жилья, а остальные получат его из имеющихся в распоряжении Министерства обороны Российской Федерации 35 000 квартир, готовых к распределению. В общем, задача, поставленная Президентом Российской Федерации, будет выполнена в полном объеме.

Однако обратим внимание нынешних и будущих очередников на то, что все реальные успехи жилищного обеспечения последних лет достигнуты в рамках того самого "плохого" и "устаревшего" порядка, ныне полностью отвергнутого военным ведомством. Так, может, дело не в самом порядке как таковом? Будем до конца и совсем не по-юридически откровенны: если жилье предоставляется своевременно и по установленным нормам, то военнослужащим вообще не будет дела до порядка его предоставления. Ведь качество правового регулирования в конечном итоге определяется не юридико-технической чистотой и абстрактной правильностью правовых норм, а их реальной социальной эффективностью, достижением нормативных целей, их позитивной результативностью для граждан и государства*(28).

Е.Г. Воробьев,

кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Рос. газ. 2010. 29 окт.

*(2) Кудашкин А.В. Предпосылки для коррупционных проявлений в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих созданы (научно-практический комментарий последних судебных решений и результатов их исполнения) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 1. С. 20.

*(3) Корякин В.М. Конкуренция норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О статусе военнослужащих": антикоррупционный аспект // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3. С. 5.

*(4) Корякин В.М. Формирование "нового облика" Вооруженных Сил Российской Федерации должно сопровождаться формированием непротиворечивого военного законодательства // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6. С. 9.

*(5) Судьба без ответственности. Общественность против законопроекта об опеке // Рос. газ. 2007. 29 мая.

*(6) Президент России Дмитрий Медведев о проекте федерального закона "О полиции" (из материалов совещания 6 июля 2010 года) [Электронный ресурс]. URL: http://zakonoproekt2010.ru/official/1 (дата обращения: 3.11.2010).

*(7) Петров И. Служить людям. Президент Дмитрий Медведев подписал указ об утверждении федеральной программы реформирования и развития системы госслужбы // Рос. газ. 2009. 11 марта.

*(8) Дюма А. Три мушкетера. М., 1992. С. 493.

*(9) URL: http://www.zvezdasport.ru/news/forces/content/novyy_poryadok_obespecheniy a_voennosluzhaschih_0311.html (дата обращения 7.11.2010).

*(10) Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации. Руководитель: Лиршафт Ольга Николаевна. Адрес: 119160, г. Москва, ул. Знаменка, д. 19. Секретарь руководителя департамента: 8 (495) 696-12-02. Контактные телефоны: 8 (495) 696-12-00, 696-12-02, 696-14-95, 696-15-13. URL: http://albert-os.narod.ru/Struktura.html (дата обращения: 7.11.2010).

*(11) Воробьев Е.Г. Принцип единства статуса военнослужащих и регламентация их жилищного обеспечения: об общности и разрозненности источников правового регулирования // Право в Вооруженных Силах. 2010 N 8. С. 66-76.

*(12) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 17-18.

*(13) Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2008. С. 350, 470.

*(14) Энциклопедии & Словари [Электронный ресурс]. URL: http://enc-dic.com (дата обращения: 4.11.2010).

*(15) Постановление Правительства Российской Федерации "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" от 11 ноября 2005 г. N 679.

*(16) Постановление Правительства Российской Федерации "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению жилыми помещениями жилищного фонда Российской Федерации" от 25 марта 2010 г. N 179.

*(17) Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2007. С. 27-28.

*(18) В очереди на жилье военные смогут вести себя как разборчивые невесты // Московский комсомолец. 2010. 8 нояб.

*(19) Абрамов А.А. Основы реформирования системы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 9. С. 61.

*(20) Глухов Е.А. Пробелы законодательства о регистрации военнослужащего и членов его семьи по месту жительства по адресу воинской части // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8. С. 65.

*(21) Гайдин Д.Ю. Об урегулировании порядка признания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, нуждающимися в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8. С. 73-74.

*(22) Гаврилова Ю.О. Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 189-193.

*(23) Кропачева О.В. Жилищные права военнослужащих и механизм их реализации: автореф. канд. ... юрид. наук. М., 2008. С. 11-17.

*(24) Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 21-23.

*(25) Давыдов А.В. О социальных гарантиях военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в сфере обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 5. С. 59-62.

*(26) Уполномочены защищать // Рос. газ. 2009. 24 дек.

*(27) URL: http://www.zvezdasport.ru/news/forces/content/novyy_poryadok_obespecheNiy a_voennosluzhaschih_0311.html (дата обращения 7.11.2010).

*(28) Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 246.