О повышении эффективности бюджетных расходов (А. Гусев, "Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2011 г.)

О повышении эффективности бюджетных расходов

30 июня 2010 года Правительством РФ приняты Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года*(1) (далее - Программа) и план мероприятий по ее реализации. Положения Программы предназначены для использования при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов. В статье будут рассмотрены основные положения Программы.

Разработка и реализация системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами РФ вызваны необходимостью достижения долгосрочных целей социально-экономического развития РФ в условиях адаптации бюджетной системы РФ к замедлению темпов роста бюджетных доходов.

Целью Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ.

Для достижения указанной цели необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач (разд. II Программы):

- четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;

- обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

- усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;

- создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;

- создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

- повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

- повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

- обеспечение более тесной связи между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Рассмотрим меры, которые предусмотрены Правительством РФ для реализации поставленных задач.

Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы РФ. Как мы уже отмечали, обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ является необходимым условием решения задач Программы. С целью повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, Правительством РФ сформулированы принципы ответственной бюджетной политики, к которым, в частности, относятся: стабильность и предсказуемость налоговой политики; формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы РФ, основанных на реалистичных оценках; недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками; принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и др.

В целях внедрения и реализации установленных принципов на федеральном уровне планируется реализовать следующие основные меры:

- формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии РФ;

- использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

- поэтапное восстановление фискальных правил (в том числе по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов и использованию нефтегазовых доходов, а также по сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры);

- оценка возможностей по увеличению условно утверждаемых расходов федерального бюджета;

- сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших направлениях;

- уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств, его взаимная увязка с реестром государственных контрактов и введение правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, учет в реестре расходных обязательств особенностей различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и "жизненного" цикла вплоть до исполнения;

- переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;

- обеспечение формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств;

- установление Правительством РФ среднесрочных (на срок до шести лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

- формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности федеральных органов исполнительной власти за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

- оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственных программ целей их предоставления в соответствующих государственных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;

- совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности публично-правовых образований. Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности публично-правовых образований (РФ, субъектов РФ и муниципальных образований). Четкое разграничение полномочий является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий публично-правовыми образованиями и органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.

Федеральным законодательством уже закреплены основы деятельности публично-правовых образований. К ним, в частности, относятся принципы установления и исполнения расходных обязательств, организации бюджетного процесса, заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, правила размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, способы и формы оказания государственных (муниципальных) услуг, организация государственной (муниципальной) службы. Необходимо отметить, что в Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ от 30.11.2010 указано на необходимость начала работы над новой редакцией Закона о государственных закупках - "более продуманной и более современной".

В тех сферах, где органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают правила своей деятельности, федеральное регулирование должно определять их общую методологию, направления развития и основы взаимодействия.

Кроме того, необходимо реализовать принцип администрирования бюджетных доходов, согласно которому главные администраторы бюджетных доходов (за исключением ФНС), созданные соответствующими публично-правовыми образованиями, должны администрировать только доходы, поступающие в бюджеты соответствующих публично- правовых образований, а также повышать ответственность ФНС при исполнении ею полномочий главного администратора доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается перейти от функционального к программно-целевому принципу организации их деятельности.

Под государственной программой подразумевается документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. Увязка стратегических целей и среднесрочных задач будет осуществляться принятием такого документа, как Основные направления деятельности Правительства РФ, определяющие приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу.

Государственной программой будут определены состав входящих в нее подпрограмм и планируемые результаты их реализации, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, в рамках государственных программ решениями Президента РФ или Правительства РФ могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы трехлетнего периода.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти.

На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в Интернете.

Внедрение указанного принципа приведет к изменению порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, к корректировке бюджетной классификации РФ.

В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку БК РФ установлены общие требования к организации бюджетного процесса, потребуется внесение изменений, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных (муниципальных) программ и их подпрограмм.

Переход к формированию федерального бюджета по программно-целевому принципу планируется осуществлять с 2012 года.

Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. Указанный раздел Программы направлен на продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов. Для достижения указанной цели планируется предпринять шаги в следующих сферах:

- противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

- совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

- оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

- передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

- повышение мотивации руководителей федеральных органов исполнительной власти в отношении оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

- оптимизация в федеральных органах исполнительной власти соотношения численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы;

- оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти.

Кроме того, предполагается разработка методик оценки эффективности деятельности федеральных органов, в которых будут предусмотрены: параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценка результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.

Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг. Признавая факт неэффективности существующей системы финансирования бюджетных учреждений и использования бюджетных средств, Правительство РФ в первую очередь предполагает решить вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и только потом - оптимизации бюджетных расходов на их обеспечение. С целью реализации поставленной цели необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:

- совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений;

- внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

- повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений осуществляется путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих государственные (муниципальные) услуги:

- перевести их с 01.07.2012 со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного задания;

- предоставить им право зачислять доходы от приносящей доход деятельности в самостоятельное распоряжение;

- исключить субсидиарную ответственность государства (муниципального образования) по их обязательствам;

- расширить их права по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти или орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенных учреждений, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве РФ статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, сведение их только к внесению изменений в устав учреждения или положение о нем.

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений и их финансового обеспечения. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля. Существующая в стране система государственного (муниципального) финансового контроля давно нуждается в комплексном реформировании. Кроме того, ее изменение требуется в связи с переходом к программному бюджету и внедрением новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Планируется изменить само понятие государственного (муниципального) контроля: под ним будет пониматься деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленная на контроль: соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности; экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Как и ранее, государственный (муниципальный) финансовый контроль будет подразделяться на внутренний и внешний, при этом под контролем подразумевается финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля (например, Счетная палата), под внутренним - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями) (например, Росфиннадзор).

Кроме того, необходимо более четко разграничить полномочия органов финансового контроля по горизонтали (между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования) и по вертикали (между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением субъектами РФ (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Полномочия Счетной палаты и контрольно-счетных органов, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (аудита) определяются соответственно

Федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о контрольно-счетных органах.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) в соответствии с БК РФ должно обладать полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе при осуществлении санкционирования операций и использовании других методов предварительного бюджетного контроля применительно к главным администраторам (администраторам, распорядителям, получателям) средств соответствующих бюджетов.

Росфиннадзор и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (органами местной администрации), в соответствии с БК РФ будут обладать полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках подпрограмм государственных программ и при выполнении государственных заданий, путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля.

Главные администраторы бюджетных средств в соответствии с БК РФ должны осуществлять внутренний контроль (в том числе с правом создания структурных подразделений), направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию принятия мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

В целях обеспечения действенности, эффективности и результативности государственного (муниципального) финансового контроля необходимо усовершенствовать систему правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, в частности:

- установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, как совокупность мер бюджетно-правового и административно-правового принуждения;

- увязать определенные факты нарушения бюджетного законодательства с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения;

- установить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства.

Развитие информационной системы управления государственными финансами. В целях повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами предполагается развитие единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет). В рамках развития системы электронного бюджета, в частности, будут созданы информационные и общероссийские реестры, содержащие информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований.

Также будет продолжена модернизация уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись, реестр государственных контрактов и т.д.) путем создания технологии их взаимоувязки, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета.

Региональные и муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов. На сайте Минфина размещен проект совместного приказа Минфина и Минэкономразвития об утверждении Методических указаний по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

В этом документе представлены рекомендуемые для включения в программы основные разделы и возможные направления реализации данных программ.

В заключение необходимо отметить, что, к сожалению, в Программе отсутствует четкое определение понятия эффективности использования бюджетных средств, а также критериев его определения. До законодательного закрепления указанного понятия, а также критериев его определения оно так и будет оставаться размытым и применяться исключительно исходя из субъективного мнения отдельных лиц.

А. Гусев,

к.п.н., консультант

по бухгалтерскому учету

и налогообложению

"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-Р.