Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 августа 2009 г. N 2-Г09-6 О признании недействующим и не подлежащим применению приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 19 апреля 2007 г. N 139

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 августа 2009 г. N 2-Г09-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б. Хаменкова

судей Г.В. Макарова и Л.В. Борисовой

при секретаре Н.В. Росляковой

рассмотрела гражданское дело по заявлению Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению Порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от стационарных источников (далее по тесту - Порядок), утвержденного приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 19.04.2007 г. N 139, по кассационному представлению заявителя на решение Вологодского областного суда от 23.04.2009 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителя Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Павлова Д.С., поддержавшего доводы представления, возражения представителей Правительства и Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области соответственно Алексеева Н.А. и Цветкова С.А., Судебная коллегия установила:

указанное выше обращение прокурора в суд мотивировано тем, что пункт 1.3 Порядка устанавливает процедуру и условия действий и разрешений, связанных со стационарными источниками выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, не подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, в то время, как статьей 5 ФЗ от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" установлено, что порядок выдачи разрешений на выбросы указанных веществ и другие вредные воздействия на атмосферный воздух относятся к полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны атмосферного воздуха. Частью 1 ст. 14 этого же закона установлено, что указанные выбросы допускаются на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха данными полномочиями не наделены, то есть Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области вышел за пределы компетенции. Оспариваемый Порядок является нормативно-правовым актом. Порядок, сроки, административные процедуры, взаимодействие структурных подразделений по выдаче разрешений в рассматриваемой сфере в пределах установленных полномочий может быть урегулирован административным регламентом, порядок разработки которого установлен Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" и аналогичным ему Постановлением Правительства Вологодской области от 23.12.2008 г. N 2496 соответственно для органов исполнительной власти этого региона. До настоящего времени Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области такой регламент не разработан, что не дает оснований для применения оспариваемого Порядка, изданного с превышением компетенции.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд, как указано в решении, исходил из того, что статьей 5 ФЗ от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ, применительно к рассматриваемому вопросу, установлено, что порядок выдачи разрешений относится к полномочиям государственной власти РФ в области охраны атмосферного воздуха. Частью 1 ст. 14 этого же закона предусмотрено, что "выброс "допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 9 Положения о нормативах, выбросов вредных веществ и вредных физических воздействий (постановление Правительства РФ от 14.04.2007 г. N 229) "выбросы" допускаются на основании разрешения, выданного органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. До настоящего времени порядок выдачи разрешений для объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, не утвержден Правительством РФ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "постановление Правительства РФ от 14.04.2007 г. N 229" имеется в виду "в редакции постановления Правительства РФ от 14.04.2007 г. N 229"

Указанный Департамент Вологодской области является тем органом, который осуществляет государственное управление в области охраны окружающей среды и имеет право на выдачу "разрешений", так как является органом государственной власти области в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Положение о Департаменте и функциональные обязанности последнего не противоречат федеральному законодательству. Поскольку, как отмечено выше, порядок выдачи "разрешений" для региональных источников выбросов не утвержден на федеральном уровне, то в силу п. 2 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" Департамент области вправе был принять оспариваемый заявителем акт. Довод о том, что Порядок выдачи "разрешений" может быть установлен только федеральным законом, является несостоятельным, так как противоречит ст. 14 ФЗ от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ; не соответствует выраженной Конституционным Судом РФ позиции.

В решении указывается также, что "разрешение на выброс" устанавливает предельно допустимые выбросы и другие обеспечивающие охрану атмосферного воздуха условия. В противном случае у Департамента не будет правовых оснований для выполнения возложенных на него обязанностей, в то время, как "выброс" без специального разрешения является нарушением действующего законодательства, влекущим предусмотренную законом ответственность.

В кассационном представлении указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового - об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование представления указывается на то, что позиция прокуратуры определяется изложенными при обращении в суд правовыми основаниями, не предусматривающими полномочий субъектов РФ по установлению порядка выдачи разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух. Вывод суда о возможности субъекта РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рассматриваемой сфере является ошибочным в силу неправильного применения норм материального права. Вопросы охраны окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты последних не могут противоречить федеральным законам. Вопреки федеральному законодательству и разъяснению Пленума Верховного Суда РФ (постановление от 29.11.2007 г. N 48), суд оценил действия Департамента Вологодской области без учета его компетенции. В связи с тем, что установление порядка выдачи разрешений федеральным законом прямо отнесено к компетенции Правительства РФ, субъект РФ не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование этого вопроса и при отсутствии достаточного его регулирования на федеральном уровне, а ссылка суда на позицию Конституционного Суда РФ не является взаимосвязанной с рассматриваемым вопросом. В представлении отмечается также, что довод судебного решения о том, что разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и в случае отмены действующего в регионе порядка выдачи разрешении у Департамента не будет правовых оснований для этого, в то время, как выбросы без разрешения являются правонарушением, нельзя признать состоятельным, так как правовые основания выдачи соответствующих разрешений установлены не оспариваемым актом, а определены на федеральном уровне (постановление Правительства РФ от 02.03.2000 г. N 183), в связи с чем, отмена оспариваемого акта не повлечет исключения из компетенции субъекта РФ полномочий по выдаче разрешений либо прекращения их выдачи. Судом не учтено разъяснение вышеуказанного Пленума Верховного Суда РФ в той части, что проверяя полномочия органа (должностного лица), суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия соответствующего акта, так как это относится к исключительной компетенции принявшего акт органа (лица). Прокуратурой оспаривается не право органа исполнительной власти субъекта РФ выдавать указанные выше разрешения, а его полномочия по осуществлению регулирования порядка выдачи данных разрешений независимо от того - подпадает ли стационарный источник выбросов вредных веществ под экологический контроль федерального либо регионального уровня. Процедура выдачи разрешения может быть урегулирована путем принятия административного регламента в соответствии с указанными выше постановлениями Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 и от 23.12.2008 г. N 2496.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "постановлениями Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 и от 23.12.2008 г. N 2496" имеется в виду "постановлениями Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 и Правительства Вологодской области от 23.12.2008 г. N 2496"

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ст. 5 вышеназванного закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ формирование и проведение единой государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации и установление порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух относится к полномочиям органов государственной власти РФ в области охраны атмосферного воздуха. Статья 6 этого же закона вопрос установления порядка выдачи указанных разрешений к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не относит. Часть 1 ст. 14 этого же закона предусматривает, что выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при разработке административных регламентов исполнения государственных и административных регламентов предоставления государственных услуг руководствоваться этим Порядком.

Как следует из дела, Правительством Вологодской области 20 декабря 2004 г. за N 1166 было принято постановление "Об утверждении Положения о департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области", согласно которому Департамент является органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды в том числе, осуществляет и функцию по выдаче разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками. Приказом по Департаменту от 19 апреля 2007 г. N 139 (опубликованном в установленном порядке) утвержден Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от стационарных источников.

Судебная коллегия находит, что в силу приведенных выше положений действующего федерального законодательства суждение суда нельзя признать правильным, поскольку оно сделано на основании обстоятельств, которые не определяли вывод по делу. Приказ по Департаменту от 19 апреля 2007 г. противоречит предусмотренному ст. 5 ФЗ от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ положению о том, что порядок "выдачи разрешений на выбросы..." относится к полномочиям органов государственной власти РФ, а, следовательно, нарушено требование ст. 3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ о верховенстве федерального законодательства.

Приведенные в заявлении и указанные выше доводы прокурора правильно отражают требования федерального законодательства, в связи с чем несостоятельным и не соответствующим обстоятельствам рассматриваемого дела является ссылка суда на ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, позицию Конституционного суда РФ относительно права субъекта РФ осуществлять собственное правовое регулирование, а также на практическое значение выдачи разрешений и полномочия Департамента в этой части.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная Коллегия определила:

решение Вологодского областного суда от 23 апреля 2009 г. отменить и принять новое решение, которым заявление Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить. Признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 19.04.2007 г. N 139 об утверждении вышеназванного Порядка.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Г.В. Макаров

Л.В. Борисов