Правовые основы компетенции и функций Конституционного Суда Российской Федерации (О.С. Капинус, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2010 г.)

Правовые основы компетенции и функций Конституционного Суда Российской Федерации

Проблема правовой регламентации компетенции и функций Конституционного Суда РФ необычайно сложна, поскольку связана прежде всего с выявлением политической и юридической природы этого органа.

Всякое цивилизованное государство строится на основе принципа разделения властей с учетом национальных и исторических особенностей каждой страны.

Между тем конституционность государства как институции (учреждения) гражданского общества обеспечивается не только наличием писаной Конституции, определяющей правовые пределы функционирования различных ветвей власти, но и обеспечивающей максимальную гарантию "естественных" и иных прав человека и гражданина. По отношению ко второму вопросу определяется мера политичности всех ветвей государственной власти.

Законодательство, принимаемое от имени народа, должно исполняться соответствующей ветвью государственной власти в его интересах. Ясно, что несогласованность этих властей объективно неизбежна, и проявляется она в правовых актах, принимаемых органами различных ветвей государственной власти. Государственно-правовая практика породила институт, который должен быть постоянным арбитром в споре между законодательными и исполнительными органами государственной власти. Он должен быть судьей правомерности или неправомерности действий этих властей, давать юридическую оценку их актов с точки зрения компетенции органов законодательной и исполнительной власти, соблюдения ими действующих норм Конституции России и норм различных отраслей права.

Не вызывает сомнения то, что первые две власти в государстве являются политическими. Каков же характер третьей - судебной власти? В отечественной юридической литературе ответ на этот вопрос однозначный: судебная власть есть учреждение политическое. Еще большая политичность присуща судебным органам, осуществляющим конституционный контроль*(1). Даже в литературе относительно недавнего времени этот институт оценивался только с классовых позиций*(2).

Представляется, что политичность конституционного контроля имеет два аспекта: во-первых, в части разрешения им юридических споров между двумя политическими властями, а во-вторых, в степени его участия в реальной деятельности парламента, главы государства и правительства, а также в отношении к различным общественным организациям.

В первом случае споры между властями Конституционный Суд РФ должен решать исключительно правовыми средствами, только на основе конституционного права, регулирующего значительную часть политических отношений в обществе, и прежде всего на основе норм Конституции РФ. Следует согласиться с мнением тех исследователей, которые считают одной из основных функций конституционного права обеспечение разрешения конфликтов между людьми, их группами, организациями, человеком и государством в политической сфере. Отсюда вытекает такая задача конституционного права, как упорядочение самой власти*(3). Ее организация должна быть построена таким образом, чтобы судебная власть, в том числе Конституционный Суд, была независима и от законодательной, и от административной власти, стояла над ними.

В отношении законодательной власти суд должен осуществлять контроль не только в компетенционном отношении, но и по вопросу о недопустимости передачи законодательной властью полномочий исполнительной власти по решению вопросов конституционного значения. Конечно, во всех странах существует административное (делегированное) законодательство, но оно не может быть осуществляемо по вопросам конституционного права. Эта проблема должна быть одной из важнейших в конституционном контроле. Таковой она и является, что в наибольшей мере проявляется в установлении конституционности различных нормативных актов, определении степени конституционности правоприменительной практики.

Что же касается второго вопроса, то конституционная юрисдикция должна быть связана с государственными органами только при выполнении других своих юридических обязанностей, если этого требует право, и, конечно, совершенно недопустима практика взаимодействия конституционно-судебной власти с политическими партиями, другими общественными формированиями граждан. В этом отношении Конституционный Суд должен быть политически абсолютно "стерилен".

Данные исходные положения были основой для закрепления правового статуса Конституционного Суда РФ в действующем Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(4). В ранее действовавшем Законе вопросы компетенции нашли свое закрепление в ст.ст. 1, 2, 32, 43, 57, 66, 74. Интересы исследования этого вопроса предопределяют необходимость анализа данных статей в их взаимосвязи.

Так, ст. 2 названного Закона, закрепляя судебную юрисдикцию, сводила ее содержание к двум вопросам: международным договорам и нормативным актам, а также к правоприменительной практике. Эти вопросы были закреплены в двух пунктах ч. 2 ст. 1. В п. 3 говорилось о даче заключений в установленных Законом случаях. Кроме того, ч. 3 ст. 1 запрещала Суду рассматривать политические вопросы, а ст. 4 закрепляла критерии судебной юрисдикции: необходимость руководствоваться Конституцией и правосознанием, воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Статья 32 Закона являлась как бы продолжением ст. 2 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР". В ней, как было сказано выше, Суду предписывалось установление и решение только вопросов права, независимо от поводов и оснований рассмотрения и решения дел высшим органом конституционного контроля*(5).

Суд выносит решения и дает заключения только по предмету, затронутому в обращении (ходатайстве, индивидуальной жалобе) или запросе, но лишь в отношении той части договора (об этом ничего не сказано в ст. 2), или нормативного акта, либо того обыкновения (об этом ни слова во второй статье) правоприменительной практики, а равно того действия или решения должностного лица (совершенно новый вопрос компетенции), конституционность которых подвергается сомнению.

Конечно, в ст. 32 дана конкретизация компетенции, что можно признать вполне логичным. Например, п. 3 данной статьи предоставлял Конституционному Суду возможность, проверив конституционность нормативного акта, одновременно вынести решение также и в отношении нормативных актов, основанных на проверенном нормативном акте либо воспроизводящих его положение, хотя бы они и не упоминались в обращении или запросе. Но предоставлять Конституционному Суду право самому определять пределы рассмотрения конституционности вопросов по собственной инициативе и давать по ним заключения вряд ли было целесообразно при существовавшей тогда системе законодательства. Вместе с тем Суд был лишен возможности осуществлять предварительный и абстрактный контроль, проводя лишь последующий контроль. Он также был не вправе толковать законы (в том числе Конституцию РСФСР), что значительно сужало его возможности в обеспечении конституционной законности.

Содержание названных выше статей не позволяет установить родовую и видовую связь между различными актами Конституционного Суда РСФСР. Так, заключение, по смыслу ст. 1 Закона, являлось основным актом, принимаемым по важнейшим вопросам судебной юрисдикции. Других актов эта норма не предусматривала. В ст. 32 уже появляется решение наряду с заключением, принимаемым по тем же вопросам. В ст. 43 дана иная интерпретация правовых актов, принимаемых Судом. Так, решением является всякий акт, принимаемый в судебном заседании, выражающий волю суда или констатирующий в соответствии с Законом о Конституционном Суде РСФСР определенные обстоятельства. Весьма странным здесь является разъединительный союз "или". В то же время данная статья предусматривала итоговое решение, принимаемое Судом, о конституционности международных договоров или правоприменительной практики (обыкновения нет, как в ст. 32), которое именовалось постановлением. Но этот акт в случаях, предусмотренных Законом, именовался заключением (п. 3 ст. 43). Кроме того, послания и представления Конституционного Суда РСФСР утверждались его решениями (п. 4 ст. 43). Наконец, требования Суда могли содержаться в его решениях либо направляться в иной форме (п. 5 ст. 43).

Вряд ли эти статьи вносят какую-нибудь ясность в вопрос об актах, принимаемых органом конституционного надзора. Между тем гл. 4 "Дача заключений" давала исчерпывающий перечень заключений, даваемых Конституционным Судом по запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР и его Президиума, а также высших органов государственной власти республик и по собственной инициативе (ст. 74). Так, Конституционный Суд предоставлял заключения по запросам: 1) о соответствии Конституции РСФСР действий и решений высших должностных лиц (включая Президента), если юридически их можно отрешить от должности; 2) о соответствии Основному закону РСФСР ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотношении российской Конституции и законов СССР, а также нормативных актов высших органов государственной власти СССР, включая Президента и Кабинет Министров.

По перечисленным вопросам Конституционный Суд имел право давать заключения и по собственной инициативе. В то же время ему запрещено было давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики.

Сравнение содержания п.п. 2, 3 ст. 43 со ст.ст. 1, 32 дает основания для вывода о недостаточной проработанности, а потому часто двусмысленности и противоречивости в определении таких видов юридических актов, как "решение", "окончательное решение", "постановление" и "заключение", их юридической силы и содержания. Нельзя, например, проследить связь: итоговое решение - постановление - заключение (т.е. налицо несколько ипостасей одного и того же правового акта).

Следует отметить, что имеющиеся акты Конституционного Суда РСФСР по различным вопросам компетенции идентичны по форме, структуре и содержанию: вводная часть (описание поводов и оснований возникновения дела, подготовки его и краткое изложение заключений экспертов), констатирующая (установительная - анализ всех юридических аспектов дела) и резолютивная (постановительная - решение Конституционного Суда по делу). Все эти акты называются постановлениями.

Иначе решен вопрос о компетенции Конституционного Суда в новом Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". В нем полномочия судебного органа конституционного контроля сформулированы юридически более полно, удачно, так как полномочия даны вместе с предметом ведения, т.е. вместе с решаемыми вопросами, в число которых входят: вопросы государственного строительства и государственного устройства (Федерации), международные договоры (в том числе не вступившие в силу, чего не было в предыдущем Законе); права и свободы граждан; вопросы выдвижения обвинения Президенту в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; решение вопросов права; толкование Конституции Российской Федерации (этого права раньше не было). Суд также обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения (ст. 3).

По-другому решен вопрос и со второй частью компетенции - полномочиями Конституционного Суда. Так, решением является акт, принятый как в пленарном заседании, так в заседании палат Конституционного Суда РФ.

Итоговые решения, принятые в п. 1 (вопросы Федерации), п. 2 (компетенция государственных органов), п. 3 (конституционные права и свободы) и п. 4 (толкование Конституции) ст. 3 Закона именуются постановлением. Итоговое решение по вопросам обвинения Президента Российской Федерации, принятое по запросу, именуется заключением. Все иные решения Конституционного Суда РФ, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями. На своих заседаниях Суд принимает также решения по вопросам организации его деятельности (ст. 71).

Закон предусматривает юридическую ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ. Это новая норма, которая, конечно, значительно укрепляет его юридическое и фактическое положение в соответствии с принципом разделения властей (ст. 81).

Следовательно, новая правовая основа конституционной юрисдикции существенно уточнила компетенцию Конституционного Суда России, предоставила ему право толкования Конституции РФ, юридически компетентно решила вопрос об актах Конституционного Суда, исключила из компетенции его право по собственной инициативе решать вопросы конституционности международных договоров и нормативных актов, включив в его компетенцию осуществление абстрактного контроля в отношении международных договоров. Наконец, этот орган не будет решать вопросы о неконституционности действий и актов должностных лиц, что значительно уменьшит его возможности участия в политической деятельности государственных и общественных органов.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" базируется на ряде статей Конституции РФ. В ней, в частности, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную закреплено в ст. 10. В этой же статье установлена самостоятельность всех трех властей. Конечно, это условие парламентаризма неравнозначно для каждой ветви власти, но в отношении судебной власти вопросы ее независимости, самостоятельности, компетенции решены весьма удачно.

Законодатель исходит из того, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Не допускается создание чрезвычайных судов (ст. 118 Конституции).

В системе судебной власти Конституционный Суд занимает особое место, поскольку он не только применяет нормы конституционного права, но и обеспечивает режим конституционной законности в деятельности не только исполнительной, но и законодательной власти*(6).

Поэтому основные полномочия и формы деятельности этого органа закреплены в Конституции Российской Федерации. В ней прежде всего установлены субъекты права запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации ряда актов, изданных органами государственной власти Федерации и ее субъектов. К числу субъектов права запроса Конституция Российской Федерации относит: Президента, палаты российского парламента (одну пятую членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы), Правительство, Верховный и Арбитражный Суды Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По запросам этих инстанций Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Парламента и Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению последних и органов государственной власти ее субъектов. На основании запросов указанных органов Конституционный Суд РФ разрешает дела о конституционности договоров между государственными органами Федерации и ее субъектов, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). На основании запроса орган конституционной юрисдикции дает толкование Основного закона России и заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 5, 7 ст. 125 Конституции РФ).

Таким образом, названные конституционные нормы закрепляют часть компетенции Конституционного Суда, реализуемой им на основе запроса, осуществляемого субъектами права запроса.

Вторую группу компетенции Конституционного Суда, очерченную конституционными нормами, составляют споры о компетенции: между федеральными органами власти; между ними и органами власти субъектов Федерации; между органами субъектов Федерации (ч. 3 ст. 125). Основной закон, однако, не определяет поводов для разрешения перечисленных споров.

Наконец, Конституционный Суд по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (ч. 4 ст. 125). Следовательно, в Конституции закреплена еще одна составная часть компетенции Конституционного Суда. Кроме того, конституционная норма указывает и на метод решения данного вопроса - проверку конституционности закона (ч. 2 ст. 125). Весьма важным является конституционный уровень закрепления последствий признания актов или их положений не соответствующими Конституции. Они утрачивают силу, а международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125). Неконституционные акты не могут быть применены или исполнены каким-либо иным образом, они не могут быть защищены судом или другим государственным органом и должностным лицом.

Как отмечалось выше, в ранее действовавшей Конституции содержалась удачная формулировка, определявшая Конституционный Суд как высший орган судебной власти по защите конституционного строя (ст. 165). Его определение как особого вида судебной власти имелось и в юридической литературе*(7). Он действительно является высшей судебной инстанцией в системе судебной власти. Из этого исходила преамбула ранее действовавшего Закона о Конституционном Суде РСФСР.

Новый Закон не имеет преамбулы, но в нем более полно и четко решены вопросы компетенции, функций, организации работы этого органа конституционного контроля. В нем на Конституционный Суд также возлагается защита конституционного строя, что получило свое закрепление в гл. 1 действующей Конституции РФ. Кроме того, в отличие от предшествующего Закона на Конституционный Суд возложена обязанность обеспечения верховенства и прямого действия Конституции России на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Такая норма отсутствовала ранее и в Основном законе (ч. 1 ст. 3), да и Конституционный Суд не мог обеспечить прямого действия норм Конституции, хотя при решении дел о нарушении трудовых прав граждан Суд часто вполне справедливо устанавливал неконституционность нормативных актов и правоприменительной практики исходя не только и даже не столько из норм российской Конституции, сколько из Декларации прав и свобод человека и гражданина, расширяя перечень неотчуждаемых "естественных" прав, которые не может нарушать ни одна власть*(8).

Новый Закон воспроизводит положения Конституции о компетенции Суда, значительно дополняя и расширяя их. Он обладает правом законодательной инициативы (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона); осуществляет иные полномочия, предоставленные ему законодательством (п. 7 ч. 1 ст. 3). Конституционный Суд решает исключительно вопросы права (п. 2 ч. 1 ст. 3). Далее об этом будет сказано подробнее, а сейчас необходимо заметить, что в нашей литературе по данному вопросу и другим проблемам права этот вопрос в принципе решается с формально-юридических позиций. Небольшая практика Конституционного Суда показывает, что эксперты-юристы, стоящие на этой позиции, выступали всегда не как гуманисты и сторонники неотъемлемости прав человека и гражданина, а как верные последователи буквы неправового закона и иных нормативных актов*(9). Это вызывает тревогу потому, что концепция права недавнего периода нашего развития основывалась на принципе ответственности человека и гражданина перед государством, что вообще отвергало ответственность государства перед обществом и гражданином. Нынешняя Конституция России стоит на примате интересов, прав и свобод человека и гражданина, гарантии реализации которых должно обеспечивать государство.

Особенностью закрепления полномочий Конституционного Суда в анализируемом Законе является их тесная увязка с его задачами, целями, как это сделано в Конституции. Так, в общей статье о полномочиях (ст. 3) Конституционный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства должен воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Это четко просматривается и в конкретных сферах компетенции Конституционного Суда. Например, существенная часть компетенции Конституционного Суда - разрешение дел о конституционности нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, договоров между этими органами и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Закона). В соответствии с Конституцией эти дела рассматриваются и решаются в связи с запросом о проверке конституционности названных актов.

Эти общие нормы Конституции и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" развернуты в нормах конкретных глав Закона о нормативных актах и международных договорах. Кроме перечисления субъектов права запроса Закон предусматривает условия допустимости запроса, пределы проверки и виды решений, принимаемых

Судом по результатам рассмотрения и решения конкретного дела.

При решении вопроса о конституционности нормативных актов дело может быть начато только по запросу, а он допустим, если заявитель считает данные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять их как не соответствующих Конституции РФ. Во втором случае речь, в сущности, идет об отказе применять нормативные акты со стороны государственных субъектов конституционного права, что, к сожалению, получило широкое распространение в настоящее время. Названные основания запроса закреплены в ч. 1 ст. 85 Закона. В ч. 2 этой статьи предусмотрена допустимость запроса о проверке конституционности нормативного акта субъекта Федерации, если он издан по вопросу, относящемуся к ведению органов Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Пределы проверки и решения об установлении конституционности (или неконституционности) нормативного акта составляют содержание норм с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами; между ними и органами власти субъектов Федерации.

Проверка конституционности названных актов, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится только по содержанию (ч. 2 ст. 86 Закона). Отметим, что в соответствии с ранее действовавшим Законом о Конституционном Суде РСФСР аналогичные дела в Конституционном Суде рассматривались и решались на основе ходатайства, и круг субъектов права ходатайства был очень широк, включал даже общественные организации (ст. 59).

Итогом рассмотрения таких дел является решение о признании либо непризнании конституционности нормативных актов или договоров либо отдельных их положений. Признание неконституционными нормативных актов, договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов либо отдельных их положений является основанием для их отмены, отмены положений других нормативных актов, основанных на них, и договоров либо воспроизводящих или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 87 Закона).

Таким образом, законодательные нормы значительно дополнили и развили конституционные нормы.

К вышесказанному необходимо добавить следующее. При весьма компактном и удачном решении вопроса о конституционности договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в ст. 3 (п. "б" и "в" ч. 1) Закона о Конституционном Суде РФ содержится норма, имеющая прямое отношение к этому вопросу, но тем не менее закрепленная отдельно в п. 7 ч. 1 этой же статьи. Здесь речь идет об осуществлении Конституционным Судом иных полномочий, предоставленных ему Конституцией, федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Кроме того, этот пункт ч. 1 ст. 3 разрешает органу конституционного контроля пользоваться правами, предоставленными ему (в соответствии со ст. 11 Конституции РФ) договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Надо отметить, что содержание общей нормы ст. 1 Конституции РФ полностью и исчерпывающе раскрывается в компетенционных конституционных нормах ст.ст. 66, 71-73 Основного закона России. Поэтому не было никакой необходимости говорить в названной норме ст. 3 о разграничении предметов ведения и полномочий отдельно от п. 2 ч. 1 ст. 87 Закона о разрешении Конституционным Судом споров о компетенции, так как в науке конституционного права понятие "компетенция" определяется как совокупность полномочий и предметов ведения. Пункт 7 ст. 3 сформулирован очень неудачно. Видимо, уточнение пункта о компетенции в будущем приведет к его отмене. Не случайно в тексте Закона этот пункт не получил своего развития.

Конституционный Суд РФ разрешает компетенционные споры между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Нормы гл. XI Закона закрепляют круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный Суд по таким вопросам (ст. 92), требования к допустимости ходатайства, в том числе необходимость констатации спора письменным заявлением обращающихся в суд с указанием на нарушения компетенции заявителя или заявителей либо на уклонение других органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона).

Поводом для разбирательства данных споров является ходатайство (в отличие от запроса по категории дел, названных выше), которое допустимо, если: оспариваемая компетенция определяется Конституцией России; спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; спор не был или не может быть разрешен иным способом; заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти; в течение месяца со дня получения письменного заявления, упомянутого в п. 5 ч. 2 ст. 93 Закона, не были устранены указанные в нем нарушения; Президент РФ в течение месяца со дня получения или упомянутого в п. 5 ст. 93 заявления не начал использовать согласительные процедуры (ст. 85 Конституции РФ) либо такие процедуры не привели к достижению согласованного решения (п. 7 ч. 1 ст. 93 Закона).

Ходатайство Президента РФ допустимо, если он использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти; разногласия между органами государственной власти являются подведомственным Конституционному Суду спором о компетенции (ч. 2 ст. 93).

Конституционными пределами проверки в таких спорах являются: разделение государственной власти и компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами последних, закрепленными в Конституции РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении компетенции (ч. 1 ст. 94 Закона).

Однако решение данного вида спора по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов (ч. 2 ст. 94). Решения по данным спорам могут быть следующими: подтверждающими полномочия соответствующего органа государственной власти по изданию акта или совершению действия правового характера, послуживших причиной спора о компетенции; отрицающими полномочия соответствующего органа государственной власти издавать акты или совершать действия правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.

Если Конституционный Суд Российской Федерации признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу с момента, указанного в решении (ст. 95 Закона).

Известно, что по ранее действовавшему Закону о Конституционном Суде РСФСР орган конституционного контроля не был наделен правом рассматривать и решать дела, связанные с проблемами федеративного устройства России. Данное обстоятельство следует отметить потому, что время принятия закона было отмечено "парадом суверенитетов", усилением центробежных сил и сепаратистских тенденций в Российской Федерации. Поэтому отсутствие полномочий у Конституционного Суда по данному вопросу делало его бессильным в сложившихся условиях. Это и проявилось в деле, рассмотренном и решенном Конституционным Судом 12-13 марта 1992 г., о конституционности ряда актов высших органов государственной власти Республики Татарстан по вопросу о ее государственном статусе*(10).

Ходатайства, ставшие поводом для рассмотрения этого дела, поступили от Конституционной комиссии и от Верховного Совета РФ.

В ходатайствах содержалось требование о признании неконституционными Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона от 29 ноября 1991 г. "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан".

Проведенная предварительная подготовка вопроса дала Конституционному Суду основания к рассмотрению дела, касающегося неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли перечисленные нормативные акты Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе Российской Федерации и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд Российской Федерации дал оценку происходящим изменениям в устройстве Российского государства, стремлению высших государственных органов России поддержать желание ее народов строить новую Федерацию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной страны. Была серьезно проанализирована проблема права наций на самоопределение, ее разработка в международных политико-правовых актах и практика реализации в России. Конституционный Суд признал конституционность многих статей вышеназванных актов. К числу неконституционных норм было отнесено отсутствие в Декларации о суверенитете Татарской ССР положения о том, что она входит в состав Российской Федерации. На основе Декларации и Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 г. из Конституции Республики Татарстан были изъяты положения о Татарстане как субъекте Федерации, что противоречило ст.ст. 64, 70, 71 и 78 Конституции РСФСР.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов на территории Республики противоречило статусу республик Федерации, принципу верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст.ст. 70, 81 Конституции РСФСР), принятых в пределах исключительной компетенции Федерации и совместной деятельности Федерации и ее субъектов.

Внесенные изменения в Конституцию Татарстана (ст. 64) закрепили новые юридические основания взаимоотношений между Татарстаном, другими республиками и Российской Федерацией - на основе договоров, что противоречило ст. 78 Конституции РСФСР.

Суд сделал вывод о том, что перечисленные вопросы и другие проблемы государственного устройства должны быть решены в готовящемся Федеративном договоре.

Было сделано заключение о том, что референдум в Республике может проводиться только по вопросам, входящим в ее компетенцию. Изменение же правового статуса субъекта Федерации в одностороннем порядке не является предметом исключительного ведения Республики Татарстан. Республиканский Закон о референдуме не только нарушил ряд положений Конституции РСФСР (ст. 5, ч. 1 ст. 87, ч. 5 ст. 104, п. 25 ч. 1 ст. 109, п. 6 ч. 1 ст. 114) и Основного закона Республики Татарстан (ст. 5, ч. 1 ст. 75, п. 16 ст. 92, п. 5 ст. 101), но и ряд других российских законов. Это предопределило принятие Верховным Советом Татарстана неконституционного постановления о назначении в Республике референдума с вопросом: "Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").

Данное постановление реализовало не только право Республики проводить референдумы, но, главное, оно выступило как средство формирования важнейших правовых установлений, воплотило новое нормативное определение государственного статуса Республики, опирающееся на названные нормативные акты Республики Татарстан. Вынося свое определение, Верховный Совет Республики Татарстан стремился придать ему качество нормы высшего уровня - утвержденной народом. Поэтому постановление являлось не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определялся также последствиями его реализации, прямым влиянием результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как Республики, так и России в целом.

Конечно, верховные органы власти вправе ставить вопрос о государственно-правовом статусе республики, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Это право закреплено в ряде международно-правовых актов, которые были исследованы Конституционным Судом. Но эти же акты подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва государственного и национального единства. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны.

Все акты высших органов государственной власти Республики Татарстан нарушали эти принципы и нормы международного права и Конституции РСФСР. Кроме того, в постановлении Верховного Совета Республики Татарстан не было реализовано требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Этому способствовало и отсутствие в постановлении преамбулы, которая четко определила бы цели проведения референдума.

По существу на референдум было вынесено несколько вопросов, на которые предлагалось дать один ответ. Ведь и тогдашний статус Татарской ССР не мешал ей устанавливать международные связи. Но все дело в том, что политические и конституционно-правовые акты закрепляют международно-правовой характер отношений между Татарстаном, Российской Федерацией, республиками, входящими в нее, со странами СНГ. В этом руководству Татарстана виделся суверенитет Республики.

Конституционный Суд РФ определил такой подход Республики Татарстан к своему государственно-правовому статусу как противоречащий не только Конституции РСФСР (ст.ст. 70, 71, 78 и др.), но и Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан (ст. 5) и Конституции Республики Татарстан (ст. 4, ч. 2 ст. 53).

В постановлении по данному делу от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I Конституционным Судом РФ неконституционными были признаны положения нормативных и правоприменительных актов высших органов государственной власти Республики Татарстан, ограничивающие действия Законов Российской Федерации, исключающие конституционно-правовые вопросы урегулирования отношений Республики Татарстан и Федерации в целом, поскольку это было связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации и означало, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации. По тем же основаниям была признана неконституционной формулировка вопросов референдума, предусматривающая положение Татарстана как субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров.

Председатель Конституционного Суда огласил тезисы представления Конституционного Суда в высшие органы государственной власти и управления. В представлении Верховному Совету и Президенту РФ от 17 марта 1992 г. Конституционный Суд изложил суть дела, содержание постановления по нему, отметил, что Верховный Совет Республики Татарстан, по существу, проигнорировал постановление Конституционного Суда РФ - высшего судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации, принимающего общеобязательные постановления. В своем представлении Конституционный Суд обратил внимание адресатов на необходимость принятия конституционных мер по защите конституционного строя Российской Федерации, ее территориальной целостности и национального единства.

Конституция и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" предоставили ему право разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Это право может быть реализовано им на основе запроса, осуществляемого субъектами конституционных правоотношений, обладающих правом запроса (п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ; п. "г" ч. 2 ст. 3, ст.ст. 89, 90 Закона о Конституционном Суде РФ).

Закон о Конституционном Суде допускает запрос, если: 1) упоминаемый в запросе международный договор Российской Федерации подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению Правительством Российской Федерации; 2) заявитель считает не вступивший в силу международный договор Российской Федерации не подлежащим действию в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции (ст. 90). Следовательно, ст. 90 Закона о Конституционном Суде РФ определяет юридические основания рассмотрения данного вопроса: ратификация нижней палатой парламента или утверждение акта Правительством России; его несоответствие Конституции РФ. Эти признаки международного договора должны быть указаны в запросе. Пределы проверки конституционности международного договора установлены ст. 87 Закона о Конституционном Суде. Решения по этому делу, как и по другим, могут быть двух видов: признающие конституционность или признающие неконституционность международного договора или его отдельных положений. Договор не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом (ст. 92).

В отмененном Законе о Конституционном Суде РСФСР орган конституционного судопроизводства рассматривал дела о конституционности международных договоров РСФСР, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм, если к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде они не были в установленном порядке ратифицированы и не вступили в силу. Эти акты могли рассматриваться как в целом, так и частично (ст. 58). Основания для рассмотрения дела о международном договоре в принципе совпадали с пределами проверки по запросу о не вступивших в силу международных договорах по новому Закону (ст. 58).

Главным преимуществом действующего Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является закрепление в нем отдельным пунктом компетенции: разрешение дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и, по запросам судов, проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона).

Решение этих вопросов обеспечивается нормами гл. XII анализируемого Закона о Конституционном Суде РФ (ст.ст. 96-104).

По первому вопросу правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные лица и органы, указанные в Федеральном конституционном законе. Следовательно, круг субъектов права обращения с жалобой весьма широк, но более высокий уровень обобщенности понятий, чем в ранее действующем аналогичном акте, позволил избежать многословия в определении круга субъектов и объекта защиты конституционных прав и свобод. Жалоба по этому вопросу допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 97). Конституционный Суд, приняв к рассмотрению жалобу, уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет за собой приостановления производства по делу, но эти органы вправе приостановить производство до принятия решения Конституционным Судом РФ (ст. 98).

Решение о конституционности (или неконституционности) закона влечет за собой те же последствия, которые были указаны выше по другим конкретным вопросам. В то же время, если Конституционный Суд признал закон, примененный в конкретном деле, неконституционным, это дело во всяком случае подлежит пересмотру соответствующим органом в обычном порядке. Этой нормы не было в ранее действовавшем Законе, который даже не предусматривал эти вопросы как составную часть компетенции Конституционного Суда. Они нашли свое отражение в ст. 2 Закона - "Цели и задачи Конституционного Суда".

Однако опыт работы Конституционного Суда показал, что этот пробел просто недопустим и что конституционные права и свободы стали основным вопросом его деятельности при рассмотрении дел о конституционности правоприменительной практики.

Конституционный Суд РФ все больше внимания уделяет защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Повышению ее эффективности, несомненно, будет способствовать реализация Конституционным Судом своего права рассмотрения дел о конституционности законов по запросам судов. Это направление деятельности вместе с правом законодательной инициативы, впервые закрепленные в Законе о Конституционном Суде, также усилят конституционные гарантии прав и свобод человека, закрепленные в других отраслях права, их судебную защищенность.

Библиографический список

1. Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М., 1988.

2. Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968.

3. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций // Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992.

4. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1992.

О.С. Капинус,

доктор юридических наук, доцент, проректор по научной работе

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 110.

*(2) См.: Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М., 1988. С. 3.

*(3) Государство и право. 1993. С. 157, 158.

*(4) СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

*(5) Автор не ставит в данной работе цели разграничения содержания понятий "контроль" и "надзор", так как данный вопрос в значительной мере схоластичен. Споры об этом неэффективны и часто бесполезны.

*(6) См.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций // Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992.

*(7) См.: Государство и право. 1992. N 10. С. 154.

*(8) Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1992. С. 126-140.

*(9) Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 2-3.

*(10) См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 1. С. 40-57.