Вопрос: Разъясните, пожалуйста, как можно обжаловать (оспорить) решения, выносимые контрольными органами? ("Разъяснения органов исполнительной власти по ведению финансово-хозяйственной деятельности в бюджетной сфере", N 1, январь-февраль 2011 г.)

Разъясните, пожалуйста, как можно обжаловать (оспорить) решения, выносимые контрольными органами?

Порядок обжалования (оспаривания) решений, выносимых органами государственного финансового контроля (ГФК) по результатам проведения контрольных мероприятий, будет различным в зависимости от оформления указанных решений. По результатам проведения ревизий (проверок) органы ГФК чаще всего направляют в проверенные организации представление или предписание (ст. 23, 24 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате РФ") либо оба этих документа (п. 122, 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент)). Кроме того, если по результатам проведения контрольного мероприятия выявлено, например, нецелевое использование бюджетных средств, то по результатам рассмотрения дела об административном производстве может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Для справки. Акт ревизии (проверки) не является нормативным правовым актом.

По общему правилу оспаривать действия либо бездействие должностных лиц органов государственной власти можно путем направления жалобы в вышестоящий орган субъекта контроля либо путем обращения в суд. Рассмотрим обе возможности.

Оспариваем в судебном порядке. Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным (ст. 13 ГК РФ).

Право бюджетных учреждений на судебную защиту установлено ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Реализация указанного права осуществляется путем подачи заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Обратите внимание! Акт ревизии (проверки) не является нормативным правовым актом, поскольку он не содержит властно обязывающего предписания для лица, в отношении которого он вынесен. Данный документ является носителем информации в отношении результатов контрольного мероприятия и не содержит указаний об осуществлении каких-либо действий, поэтому он не подлежит оспариванию в суде. Указанная позиция подтверждается Постановлением ФАС СКО от 05.05.2008 N Ф08-1955/2008. Также чаще всего не являются нормативными правовыми актами и представления, направляемые контрольными органами.

В соответствии с п. 123 Административного регламента в представлении Росфиннадзора указываются:

фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение;

предложение о рассмотрении представления;

предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ;

срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ;

срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства РФ.

Таким образом, представление не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным актом, а лишь фиксирует выявленные при проведении проверки факты и обстоятельства, а также содержит предложения руководителю проверенной организации о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений, то есть носит информационный характер и силой принудительного исполнения не обладают. Следовательно, оно не подлежит оспариванию в суде (постановления ФАС ПО от 17.04.2009 N А72-6676/2008, ФАС ЗСО от 04.05.2010 N А45-16273/2009 и ФАС ДВО от 20.09.2010 N Ф03-6075/2010).

Для справки. Оспорить предписание контрольных органов в судебном порядке можно в течение трех месяцев со дня, когда оно получено (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

В отличие от представлений и актов контрольных мероприятий, предписания контрольных органов, а также постановления по делам об административных правонарушениях можно обжаловать в судебном порядке. Порядок обжалования определен гл. 30 КоАП РФ и АПК РФ.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ оспорить предписание контрольных органов можно в течение трех месяцев со дня, когда учреждению стало известно о нарушении его прав и законных интересов (день получения предписания). Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Заявление должно быть подано в письменном виде либо посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в Интернете. В заявлении должны быть указаны (ст. 199 АПК РФ):

наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

наименование бюджетного учреждения, его местонахождение, номера телефонов, факсов, адреса электронной почты;

наименование контрольного органа, направившего предписание;

название, номер, дата предписания;

права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым предписанием;

законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует оспариваемое предписание;

требование заявителя о признании предписания

незаконным;

документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, их перечень, а также текст предписания.

Необходимо отметить, что в случае оспаривания предписания учреждение обязано направить в контрольный орган, его вынесший, копии искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении (ч. 3 ст. 125 АПК РФ).

Дела об оспаривании предписаний рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Указанный срок на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, может быть продлен председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса (ч. 1 ст. 200 АПК РФ).

Обратите внимание! По общему правилу срок, в течение которого может быть подана жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, составляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска данного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу по ходатайству лица, ее подающего (ст. 30.3 КоАП РФ).

Обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ могут:

- лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении (ст. 25.1 КоАП РФ);

- законный представитель физического (ст. 25.3 КоАП РФ) либо юридического лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении (ст. 25.4 КоАП РФ);

- защитник и представитель физического либо юридического лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, действующий на основании доверенности (ст. 25.5 КоАП РФ).

Постановления по делам об административных правонарушениях, не вступившие в законную силу, могут быть опротестованы прокурором (ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), а постановления по делам об административных правонарушениях, вступившие в законную силу, - прокурорами субъектов РФ (их заместителями), Генеральном прокурором РФ (его заместителями), а в отношении военнослужащих - прокурорами военных округов, флотов и приравненными к ним прокурорами, Главным военным прокурором РФ и их заместителями (ч. 2 и 3 ст. 30.12 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано:

в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу контрольного органа. Правом обжалования в указанном порядке обладают все вышеназванные лица. Жалоба может быть направлена как непосредственно в вышестоящий орган, так и через органы Росфиннадзора;

в районный суд по месту рассмотрения дела. Правом обжалования в указанном порядке обладают только физические (должностные) лица, их законные представители, а также защитники и представители, действующие на основании доверенности. Жалоба может быть как направлена непосредственно в районный суд, так и подана через органы Росфиннадзора;

в арбитражный суд по месту нахождения заявителя - юридического лица в соответствии с ч. 1 ст. 208 АПК РФ. Заявление об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, оформляемое в соответствии с требованиями АПК РФ, может быть подано только непосредственно в арбитражный суд.

Оспариваем в вышестоящем органе. Рассмотрим порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц на примере представлений о ненадлежащем исполнении бюджета, выносимых Росфиннадзором.

В соответствии с п. 182 Административного регламента руководители проверяемых организаций, иные лица имеют право на обжалование действий (бездействия) должностных лиц Росфиннадзора (его территориальных органов) в досудебном порядке.

Примечание. Действия (бездействие) должностных лиц Росфиннадзора обжалуются:

- в Росфиннадзор - в отношении территориальных органов;

- руководителю Росфиннадзора или в Минфин - в отношении Росфиннадзора.

Жалоба может быть как письменной, так и устной. В письменном обращении в обязательном порядке должны быть указаны либо наименование органа, в который направляется письменное обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также фамилия, имя, отчество обратившихся (полное наименование - для юридического лица), сведения о способе информирования о принятых по результатам рассмотрения обращения мерах, изложена суть предложения, заявления или жалобы, проставлены личная подпись и дата.

Дополнительно в обращении могут быть указаны:

- решение, действия (бездействие) органа, должностного лица, которые обжалуются;

- суть обжалуемых действий (бездействия);

- обстоятельства, на основании которых обратившийся считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность;

- иные сведения, которые обратившийся считает нужным сообщить.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов обратившийся прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

При обращении руководителей проверяемых организаций в письменной форме срок рассмотрения обращения не должен превышать 30 календарных дней с момента регистрации такого обращения.

В исключительных случаях (в том числе при направлении Росфиннадзором запроса в соответствующий территориальный орган о представлении дополнительных документов и материалов), а также в случае направления запроса другим государственным органам, органам местного самоуправления и иным должностным лицам для получения необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов руководитель Росфиннадзора, иное уполномоченное должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 календарных дней, уведомив обратившихся о продлении срока рассмотрения обращения (п. 186 Административного регламента).

Примечание. По результатам рассмотрения жалобы должностным лицом Росфиннадзора принимается решение об удовлетворении либо отказе в удовлетворении требований.

Обратившемуся лицу направляется письменный ответ, содержащий результаты рассмотрения обращения. Если в письменном обращении не указаны фамилия направившего обращение и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.

Росфиннадзор при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение по существу поставленных в нем вопросов без ответа и сообщить объекту ревизии (проверки), направившему обращение, о недопустимости злоупотребления своим правом.

А.И. Бирюков,

зам. начальника Управления внутреннего контроля (аудита)

и оценки эффективности деятельности, к.э.н.

1 января 2011 г.

"Разъяснения органов исполнительной власти по ведению финансово-хозяйственной деятельности в бюджетной сфере", N 1, январь-февраль 2011 г.