Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации (А.А. Кондрашев, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2011 г.)

Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации

Автор рассматривает виды санкций, применяемых к депутатам, и дает их классификацию, приводя позиции ученых-юристов. Предлагает ввести ряд законодательных новелл для повышения эффективности регулирования ответственности депутата.

Одним из необходимых элементов правового статуса депутата наряду с правами и обязанностями является ответственность народного избранника. Депутаты, избранные посредством прямых выборов как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, несут конституционно-правовую ответственность по различным основаниям. При этом санкций, применяемых в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, меньше, чем конституционно-правовых санкций, используемых в отношении депутатов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это объясняется существованием пропорциональной системы выборов на федеральном уровне, в соответствии с которой невозможно применить такую конституционную санкцию, как отзыв депутата Государственной Думы. Кроме того, федеральные представители отказались от использования целого ряда процедурных санкций и мер, направленных на прекращение статуса в связи с нарушениями депутатами режима осуществления депутатских полномочий.

Все конституционно-правовые санкции в российском законодательстве, применяемые к депутатам, можно классифицировать по результатам принудительного воздействия:

1) лишение полномочий после вступления в законную силу обвинительного приговора суда как дополнительная конституционная санкция, применяемая к депутату вследствие совершения им уголовного преступления;

2) лишение полномочий вследствие систематического неисполнения депутатских обязанностей или занятия депутатом предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, запрещенной законом, как конституционная санкция, направленная на обеспечение непрерывности осуществления депутатских полномочий;

3) процедурно-процессуальные санкции, имеющие целью обеспечение порядка организации работы представительного органа (лишение права на выступление в течение определенного срока, лишение слова на заседании законодательного органа власти);

4) отзыв депутата избирателями как санкция, обеспечивающая возможность реагирования населения на совершение депутатом действий, не соответствующих закону;

5) санкции материального характера, предусматривающие ущемление социального статуса депутата и лишающие его части вознаграждения и иных социальных гарантий его деятельности (лишение премий, сокращение заработка, лишение командировок и пр.).

По мнению Л.А. Нудненко, перечень санкций, применяемых к депутатам, можно представить следующим образом:

1) процессуальные санкции, вытекающие из деятельности представительных органов (предупреждение, призыв к порядку, порицание с занесением в протокол, лишение права выступления, информирование избирателей о недостойном поведении депутата на заседании представительного органа);

2) уход депутата в отставку под давлением обстоятельств и обвинений, например в связи с возбуждением инициативы об отзыве депутата;

3) признание выборов депутатов недействительными в силу нарушения требований законодательства о выборах;

4) прекращение полномочий депутата по решению законодательного органа на основе вступившего в законную силу обвинительного приговора суда;

5) прекращение полномочий депутата по решению представительного органа в случае совершения им нарушения, не совместимого с занятием государственных, муниципальных должностей;

6) прекращение полномочий депутата в случае роспуска, прекращения полномочий представительного органа;

7) отзыв депутата избирателями*(1).

Представляется неправомерным рассматривать как меру ответственности последствие непроявления депутатом своей воли на выбор места несения государственной службы. Это, скорее, специальная мера, направленная на недопущение ситуации отсутствия решения депутата, определяющего единственно возможное по закону место его работы.

Аналогично трудно считать мерой ответственности уход депутата с должности под давлением обстоятельств, так как отсутствуют признаки совершения им правонарушения, тем более что такое решение - свободный выбор депутата.

Признание выборов недействительными - ответственность, которую несет лицо, нарушившее обязательные требования избирательного законодательства в момент, когда статусом депутата это лицо не обладало. Поэтому, несмотря на то что применяется данная мера в отношении депутата, наделенного статусом, адресатом применения выступает претендент на депутатскую должность, нарушивший закон не в ходе осуществления им депутатской деятельности.

Самая неоднозначная мера ответственности - прекращение полномочий депутата вследствие роспуска или досрочного прекращения полномочий представительного органа. В этом случае ответственность несут и те депутаты, которые голосовали против решения представительного органа, признанного судом незаконным, т.е. они несут ответственность за чужие действия. Думается, что данную санкцию следует рассматривать как ответственность коллегиального органа, а не как ответственность отдельного депутата.

Кроме того, в науке обосновывается точка зрения, сторонники которой относят к мерам ответственности депутатов лишение мандата вследствие изменения депутатом своей партийной принадлежности*(2). С этой позицией также вряд ли можно согласиться, так как выход депутата из состава фракции нарушает стабильность фракционной организации работы парламента и служит специфическим средством восстановления численного состава соответствующей фракции.

1. Лишение полномочий после вступления в законную силу обвинительного приговора суда вследствие совершения депутатом уголовного преступления

Указанная мера ответственности имеет двойственную правовую природу: с одной стороны, она применяется как дополнительное последствие уголовного наказания в отношении депутата, а с другой - как самостоятельное средство лишения депутата его должности в рамках конституционно-правовых норм.

Так, согласно ст. 5 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 г. N 1-18 "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края"*(3) основание для реализации этой меры ответственности - совершение депутатом уголовного преступления и вынесение обвинительного вердикта суда, причем требуется, чтобы приговор вступил в законную силу.

В большинстве субъектов РФ указанная норма о прекращении депутатских полномочий содержится в законах, определяющих статус депутата. Так, согласно ст. 3 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 81-ОЗ "О статусе депутата Новосибирского областного Совета депутатов"*(4) полномочия депутата прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом. На основании ст. 31 Закона Свердловской области от 20 февраля 2006 г. N 5-ОЗ "О статусе и депутатской деятельности депутатов палат Законодательного Собрания Свердловской области"*(5) депутат досрочно прекращает осуществление своих полномочий после вступления в законную силу в отношении его обвинительного приговора суда.

В настоящее время такая категория, как неприкосновенность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, фактически не применяется. Единственная особенность - специфика возбуждения уголовного дела в отношении депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления: оно возбуждается руководителем следственного органа (управления) Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ (ст. 448 УПК РФ). При этом ранее депутатская неприкосновенность на уровне законодательного органа субъекта РФ была в значительной мере сходна с нынешней неприкосновенностью депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации: решение о лишении депутата его полномочий принималось на сессии законодательного органа простым или квалифицированным большинством голосов депутатов законодательного органа от их общего установленного числа. Для начала реализации данной процедуры необходимо, чтобы прокурор обратился в законодательный орган с ходатайством и приложенной к нему копией приговора суда.

Некоторые авторы подвергают критике такую меру конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ или депутата при вынесении обвинительного приговора суда. Основным доводом служит наличие "двойной ответственности" или наказания за одно и то же правонарушение, что противоречит ст. 50 Конституции РФ*(6). Делается вывод о якобы политической ответственности должностного лица (например, в случае даже незначительного нарушения закона и условного наказания)*(7).

По нашему мнению, юридически более обоснованна позиция ученых, рассматривающих досрочное прекращение полномочий депутата вследствие вынесения обвинительного приговора суда как нарушение нормы конституционного права, обязывающей депутата руководствоваться в своей деятельности Конституцией и законодательством РФ*(8). Нельзя признать корректными такие аргументы, как, например, утверждение о том, что нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства не образует самостоятельного правонарушения, так как обязанность соблюдать Конституцию возложена на любого гражданина РФ вне зависимости от его статуса*(9). Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти - лицо, имеющее особый конституционно-правовой статус, и совершение им любых уголовных преступлений образует самостоятельное конституционное правонарушение, которое требует применения адекватной меры юридического воздействия. Совершение депутатом уголовного преступления, помимо одновременного нарушения им конституционных норм, влечет за собой ущемление его правового положения как представителя народа, государства, наделенного публичными полномочиями. Очевидно, что лицо, преступившее закон, не имеет ни юридического права, ни моральных оснований выполнять свои депутатские обязанности, не подвергаясь конституционно-правовому воздействию. Обладание высоким статусом избранного народом лица, осуществляющего от его имени законодательную и контрольную деятельность, несовместимо с нарушением нормы уголовного закона, предусматривающего особую ответственность за совершение правонарушений, связанных с посягательствами на наиболее значимые объекты (жизнь и здоровье граждан, имущество, интересы государства).

Каково в настоящее время законодательное регулирование порядка привлечения депутатов различных органов государственной власти и местного самоуправления к ответственности, налагаемой в судебном порядке? Вся процедура детально регламентирована не актами конституционного законодательства*(10), а гл. 52 УПК РФ.

Все новации можно разделить на несколько групп:

1) все правовые нормы, касающиеся привлечения депутатов к уголовной ответственности, унифицированы в одном правовом акте - УПК РФ, в отличие от ранее действовавшего порядка, предусматривавшего такое регулирование законами, определявшими статус депутатов;

2) определены должностные лица, которые могут возбуждать соответствующие уголовные дела (например, в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы - председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации);

3) в процедуре возбуждения уголовного дела или привлечения соответствующего лица в качестве обвиняемого, избрании в отношении этих лиц таких мер пресечения, как заключение под стражу или производство обыска, участвуют Совет Федерации или Государственная Дума, которые дают согласие на возбуждение дела в отношении депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации;

4) для возбуждения уголовного дела или привлечения в качестве обвиняемого депутата законодательного органа власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления согласие законодательного (представительного) органа получать не требуется;

5) уголовное дело в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации по их ходатайству может рассматриваться Верховным Судом РФ.

На первый взгляд все ясно и не требует дополнительных комментариев, но, как известно, практика всегда ставит перед теорией вопросы, на которые нелегко ответить.

Так, при лишении полномочий депутата Законодательного Собрания Красноярского края А.П. Быкова, приговоренного в июне 2002 г. Красноярским краевым судом к шести годам лишения свободы условно за покушение на убийство, выяснилось, что его адвокатами подана надзорная жалоба на приговор краевого суда в Верховный Суд РФ. Депутаты Законодательного Собрания, даже не имея просьбы самого А.П. Быкова, дважды откладывали решение вопроса о лишении его депутатских полномочий (более чем на три месяца) до рассмотрения жалобы Верховным Судом РФ. Логика парламентариев при этом была такова: каким образом, лишив депутата полномочий, можно будет исправить судебную ошибку, если Верховный Суд отменит обвинительный приговор, вынесенный нижестоящим судом? Потребуются значительные бюджетные средства на организацию новых выборов, и неизвестно, победит ли на них депутат, лишенный полномочий.

Как обеспечить справедливость в случае отмены приговора нижестоящего суда в надзорном порядке? Трудно судить о том, насколько справедлива и обоснованна позиция законодателя, который, вводя такую меру ответственности, как лишение полномочий депутата, не учитывает возможность элементарной судебной ошибки и не устанавливает четкого механизма ее устранения. Хотя в приведенном примере Верховный Суд РФ и оставил в силе обвинительный приговор нижестоящего суда, но вопрос о том, каким образом можно восстановить справедливость при отмене судебного решения вышестоящим судом, когда депутат лишен полномочий, остается нерешенным. Следовало бы, по нашему мнению, предусмотреть в законодательстве возможность предоставления определенного срока на рассмотрение надзорной жалобы в вышестоящий суд (например, шестимесячного), в течение которого, если отсутствует воля самого депутата (например, он заявляет о том, что не будет подавать жалобы в надзорном порядке), законодательный орган не принимает решения о лишении его полномочий.

Другой вопрос - насколько соответствует принципу равенства граждан перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ) сохранение таких правовых "реликтов", как депутатская неприкосновенность или неприкосновенность судей? При этом депутатская неприкосновенность оставлена лишь за представителями федерации, что ставит под сомнение реализацию принципов федеративного устройства государства, так как федеральные парламентарии имеют явно необоснованные привилегии по сравнению с их коллегами - представителями субъектов РФ.

2. Лишение полномочий депутата вследствие систематического неисполнения им своих обязанностей или занятия им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью

В литературе высказана точка зрения, согласно которой лишение депутата полномочий законодательным (представительным) органом выступает мерой дисциплинарной ответственности, поскольку она не связана с ненадлежащим осуществлением публичной власти*(11). Представляется, что это не совсем так. Действительно, указанная мера конституционно-правовой ответственности имеет сходство с обычной дисциплинарной ответственностью в трудовом праве, но при этом отличается и явно выраженной спецификой:

1) источником регламентации процедуры ее применения являются нормы не трудового распорядка и ТК РФ, а уставов и регламентов соответствующих законодательных органов;

2) неявка депутата на пленарные заседания, а также на заседания рабочих органов законодательного органа нарушает организационные основы функционирования органа народного представительства и тем самым конституционные права как избирателей данного депутата, так и всех граждан;

3) процедура лишения депутата полномочий в корне отличается от обычной дисциплинарной санкции, имеющей целью прекращение полномочий государственного служащего (увольнение);

4) депутат не может быть привлечен к ответственности своим непосредственным руководителем, так как формально не имеет какой-либо подчиненности тому или иному лицу.

На основании ст. 11 Положения "О порядке осуществления депутатами городского Совета Новосибирска депутатских полномочий на постоянной основе"*(12) по представлению председателя городского Совета или его заместителя в случае систематического неисполнения депутатом своих обязанностей городской Совет может принять решение о прекращении исполнения депутатом полномочий на постоянной основе.

Согласно п. "к" ч. 1 ст. 5 Закона Красноярского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края" депутат лишается полномочий решением сессии, принятым более чем половиной депутатов от общего установленного числа депутатов Законодательного Собрания, вследствие уклонения от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях Собрания или его постоянных или временных органов, членом которых депутат избран.

В соответствии со ст. 4 Закона Иркутской области от 8 июня 2009 г. N 31-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области"*(13) депутат может быть лишен депутатского мандата в связи с неучастием в работе сессий Собрания в течение четырех месяцев подряд без уважительных причин.

Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ законодательно не предусмотрена соответствующая мера, что, очевидно, вызвано корпоративной солидарностью народных представителей, не желающих подвергаться ответственности за неисполнение своих депутатских обязанностей.

За все время деятельности Законодательного Собрания Красноярского края депутаты единственный раз применили указанную меру по отношению к своему коллеге, в 1999 г. лишив полномочий Г.Г. Фетисова за систематическое уклонение от выполнения им своих обязанностей, выразившееся в неявке в течение 10 месяцев на заседания постоянных комиссий и пленарные заседания сессий. Однако краевой суд отменил решение Законодательного Собрания, сославшись на то, что Г.Г. Фетисов не исполнял депутатские обязанности из-за плохого состояния здоровья. Последним были представлены в суд справки о том, что он в течение этих 10 месяцев неоднократно находился на больничном и соответственно не мог посещать заседания Законодательного Собрания, хотя все его коллеги знали, что Г.Г. Фетисов работает на одном из предприятий Воронежской области, принадлежащем ФПГ "Альфа". Кроме того, суд допросил в качестве свидетелей врачей, которые подтвердили, что депутат проходил амбулаторное и стационарное лечение и ему были противопоказаны физические нагрузки, в том числе перелеты. Суд отверг доводы представителей Законодательного Собрания, заявлявших, что Г.Г. Фетисов на многочисленные телеграммы отвечал письмами о том, что не может прибыть для участия в сессиях из-за вызовов в следственные органы, доклада в Финансовой академии и пр. Фактически суд принял сторону депутата, который не информировал Законодательное Собрание о своем плохом состоянии здоровья, а соответствующие справки представил только после того, как Законодательное Собрание приняло решение о прекращении его полномочий*(14).

Согласно ст. 4 Закона Москвы от 13 июля 1994 г. N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы"*(15) полномочия депутата прекращаются досрочно в связи с установлением вступившим в законную силу решением суда факта осуществления депутатом Думы предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как известно, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(16) предусматривает специальный запрет для государственных служащих на занятие предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью. Таким образом, нарушение данного запрета влечет за собой необходимость установления адекватной меры ответственности депутата, причем эта санкция должна воздействовать на организационные основы деятельности депутата в составе соответствующего органа власти. Конечно, лишение полномочий - крайняя мера, и, возможно, следует предусмотреть в федеральном законодательстве промежуточные меры ответственности: предупредительные меры (публичное предупреждение депутата о несовместимости его деятельности с депутатским статусом) или материальные (штраф или лишение депутатского вознаграждения).

Заслуживает внимания предложение С.В. Масленниковой, которая считает необходимым закрепить на федеральном уровне и уровне власти субъектов право представительных органов привлекать к ответственности депутатов за ненадлежащую работу, в том числе в виде досрочного прекращения их полномочий, правда, оставив за гражданами право инициировать начало процедуры*(17). Думается, что посредством внесения поправок в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ" возможно установить в качестве именно императивного принципа досрочное прекращение полномочий депутата по решению представительного органа в случае систематического неучастия (более трех раз подряд) в заседаниях органа и (или) его рабочих органов (комитетов и комиссий). Аналогично имеет смысл зафиксировать в федеральном законе и такое обязательное основание досрочного прекращения полномочий депутата, как осуществление депутатом законодательного органа предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности.

3. Процедурно-процессуальные санкции в отношении депутатов

Как правило, такого рода меры ответственности закреплены в регламентах законодательных органов государственной власти федерации и субъектов РФ, а также в регламентах представительных органов местного самоуправления. Цель их использования заключается в пресечении случаев "срыва" работы представительного органа, порядка проведения его заседаний и восстановлении возможности проведения заседаний представительного органа в соответствии с процедурными правилами, определенными в соответствующих правовых актах. Среди процедурно-процессуальных санкций можно назвать:

1) призыв к порядку (Приморский край), официальное замечание (Свердловская область), предупреждение (Республики Саха, Тыва). Основания для применения этой меры - выступление без разрешения председательствующего на заседании парламента, употребление в своей речи грубых, оскорбительных выражений, порочащих честь и достоинство депутатов, призывы к незаконным действиям, перемещение по залу заседаний без разрешения председательствующего.

Так, ст. 127 и 128 Регламента Московской городской Думы*(18) предусмотрены и такие средства воздействия, как призыв председательствующего к порядку участника заседания и призыв к порядку с занесением в протокол. Нормативно закреплены основания применения указанного средства воздействия: выступление без разрешения председательствующего и использование в своей речи оскорбительных выражений. Конечно, нельзя не отметить, что говорить о принудительности этого способа правового воздействия на нарушителей порядка в зале заседания можно весьма условно. Однако не следует забывать, что призыв к порядку считается условием для применения санкции, имеющей все признаки принуждения, - лишения депутата слова. Представляется, что не все эти меры можно отнести к карательным санкциям. Часть из них являются мерами предупреждения (призыв, порицание), а часть - карательными (лишение слова);

2) вынесение порицания депутату, если он уже был призван к порядку с занесением в протокол и не выполняет требований председательствующего на заседании парламента.

Согласно ст. 129 Регламента Московской городской Думы постановлением Думы, принятым большинством голосов ее членов, депутату может быть вынесено порицание за совершение следующих деяний:

а) невыполнение требования председательствующего после того, как депутат был призван к порядку с занесением в протокол;

б) создание беспорядка на заседании или препятствование иным образом проведению заседания;

в) оскорбление членов Думы, участников заседания или иных лиц, находящихся как в зале заседаний, так и вне его;

3) лишение права выступления в течение всего дня заседания парламента или очередного заседания.

Дополнительно или самостоятельно может быть применена и такая санкция, как порицание с временным лишением слова до конца заседания (ст. 130 Регламента Московской городской Думы). Основание для ее применения - совершение депутатом действий, выражающихся в том, что он противится вынесенному простому порицанию, а равно вынесение ему простого порицания дважды. Правда, не совсем ясно, в чем должно выражаться поведение депутата, который противится вынесенному порицанию.

Согласно п. 10 ст. 26 Регламента Новосибирского областного Совета депутатов*(19) выступающий на сессии не должен использовать в своей речи грубые и оскорбительные выражения, призывать к незаконным и насильственным действиям, обязан воздерживаться от оценок мотивов выступлений депутатов. Если выступающий допускает в своем выступлении такого рода выражения, председательствующий должен сделать предупреждение о недопустимости подобных высказываний, призывов и оценок. После второго предупреждения председательствующий лишает выступающего слова;

4) материальные санкции, связанные с лишением депутата части его вознаграждения. Согласно ст. 45 Регламента Ульяновской городской Думы*(20) отсутствие депутата на заседаниях Думы или постоянного комитета без уважительных причин более трех раз подряд может повлечь применение к нему такой меры воздействия, как лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий.

Решение о привлечении депутата к ответственности принимается на заседании Думы по представлению председателя Думы или председателя комитета.

В дореволюционной России действовало больше разнообразных санкций, по нашему мнению, эффективнее влиявших на поведение депутатов Думы. Так, думцы царского периода несли ответственность в виде денежного штрафа в случаях нарушения регламента или неявки на заседание Думы (не более месячного содержания). Кроме того, председатель Думы имел право удалить депутата за нарушение регламента или лишить его права на посещение от 1 до 15 заседаний Думы*(21).

Некоторые российские ученые предлагают ввести в качестве дополнительных мер дисциплинарного характера, применяемых к депутатам, лишение материального содержания, т.е. текущего премирования; наложение денежного штрафа; лишение ежегодного денежного пособия на курортно-санаторное лечение на определенный срок, в случае повторного нарушения - на неопределенный срок; рассмотрение вопроса о сокращении периода дополнительного отпуска*(22). Очевидно, что применение таких санкций в условиях постоянного увеличения денежного содержания народных избранников, перехода многих законодательных органов власти на работу депутатов на постоянной основе соответствует логике развития мер правового принуждения народных избранников.

Думается, что не имеет смысла систематизировать и универсализировать процедурно-процессуальные санкции в виде обязательного перечня на федеральном уровне, так как в силу местной специфики, традиций и обычаев, существующих в данном субъекте РФ, более адекватно и эффективно регулировать ответственность депутатов именно актами субъектов РФ. Федеральным законом можно предусмотреть право субъектов устанавливать определенные меры ответственности, определив наиболее важные элементы правовой процедуры и основания их применения. Но при этом субъекты РФ должны получить возможность детализировать на уровне законодательного акта основания применения и устанавливать конкретные виды процедурно-процессуальных санкций к депутатам представительных органов местного самоуправления, так как в настоящее время правовой режим применения таких мер частично противоречит конституционным принципам реализации юридической ответственности (ограничение прав граждан возможно только федеральным законом - ст. 55 Конституции).

4. Отзыв депутата законодательного органа государственной власти или депутата органа местного самоуправления

Такая мера конституционно-правовой ответственности, как отзыв депутата или выборного должностного лица, имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, отзыв выступает мерой негативной ответственности в случае совершения отзываемым лицом противоправного и виновного деяния. С другой стороны, отзыв может квалифицироваться и как мера позитивной ответственности, поскольку может наступать за поступки, не подпадающие под признаки преступления (правонарушения). Кроме того, сама санкция реализуется не юрисдикционными органами, а посредством голосования избирателей.

В Конституции РФ отсутствует упоминание об отзыве депутатов. Впервые на федеральном уровне эта норма была введена в 1995 г. с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18). До этого в некоторых субъектах РФ (Удмуртской Республике, Республике Коми, Кемеровской, Читинской, Калининградской областях) действовали ранее принятые ими законы об отзыве депутатов представительных органов. Тем более что Федеральный закон 1995 г. фактически не регламентировал процедуру отзыва: п. 5 ст. 18 относил регламентацию процедуры отзыва к полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований. Впоследствии большинство субъектов РФ закрепили положения об отзыве депутатов органов местного самоуправления в региональных законах, аналогичные положения были включены в уставы местного самоуправления.

Центральной избирательной комиссией РФ в 1998-1999 гг. были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти РФ и органа местного самоуправления*(23), в которых ЦИК РФ попыталась конкретизировать основания отзыва депутата, указав на следующие действия: невыполнение депутатских полномочий, нарушение законодательства РФ и (или) субъекта РФ, утрата доверия избирателей, совершение действий, порочащих звание депутата. В указанных актах обобщенные основания еще более конкретизируются. Например, такое основание, как совершение действий, порочащих звание депутата, расшифровывается как совершение проступков, нарушающих общепризнанные нормы морали и (или) депутатской этики (п. 1 ст. 10 Модельного закона "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления"). Другое не менее известное основание отзыва - невыполнение депутатских полномочий - детализируется через такие действия, как систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от выполнения своих депутатских обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений (п. 1 ст. 7).

Еще одно основание отзыва - утрату доверия избирателей - было предложено определять как неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанную, совокупно или по отдельности, с невыполнением депутатом предвыборной программы, официально объявленным депутатом изменением своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказом депутата от контактов с избирателями (п. 1 ст. 9).

Как же можно оценить предложенные федеральным ведомством процедуры и основания отзыва депутата? Представляется, что попытка юридической детализации оснований отзыва депутата привела к выхолащиванию самой идеи отзыва - "неудовлетворенности избирателей деятельностью избранного представителя". Любая попытка объективизировать эту сугубо личностную субъективную оценку в какие-либо действия изначально обречена на провал. Так, желание квалифицировать такое основание, как совершение действий, порочащих звание депутата, привело к закреплению требующей дальнейшей детализации формулировки "совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики". Аналогично предложение считать отказ от участия в заседании одним из вариантов действий, связанных с выполнением депутатских полномочий, противоречит сложившейся в практике мирового парламентаризма форме выражения позиции депутата или целой фракции в виде отказа от участия в голосовании или заседании*(24).

По нашему мнению, следовало бы ограничиться известными еще советской практике основаниями, хотя более правильно оставить одно - утрату доверия избирателей, - которое наиболее точно отражает основу этой санкции: неудовлетворительную оценку всей работы депутата без указания на конкретные мотивы и поступки. Следует отметить, что в науке подвергается критике такое основание отзыва, как утрата доверия, поскольку оно имеет неопределенное содержание, допускает произвольное толкование*(25).

Ранее основания отзыва устанавливались исключительно в законах субъектов РФ, так как федеральный законодатель ограничился лишь упоминанием о такой возможности, не определяя существенные процедурные моменты и основания этой конституционной санкции. Каковы же были данные основания?

Например, согласно Закону Красноярского края от 26 сентября 1996 г. N 11-322 "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления"*(26) депутат мог быть отозван вследствие утраты доверия избирателей, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, недостойных звания депутата (ст. 1).

В соответствии со ст. 2 Закона Корякского автономного округа от 12 января 2000 г. N 114-ОЗ "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" выборное должностное лицо могло быть отозвано в связи с утратой доверия избирателей, которая выражается в неудовлетворенности избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением им предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением его политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и предложений.

При установлении кворума явки при голосовании согласно указанным законам в Красноярском крае требовалось, чтобы на участки пришло не менее 30% избирателей (ст. 26), а в Корякском автономном округе - не менее 25% избирателей (ст. 29). Само же голосование по отзыву признавалось действительным, если за отзыв проголосовало более половины явившихся избирателей.

Конституционный Суд РФ трижды высказывался в отношении отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Так, в постановлении от 24 декабря 1996 г. N 21-П*(27) указывалось, что субъекты РФ вправе вводить институт отзыва как одну из форм непосредственной демократии. Позднее, в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П*(28), Конституционный Суд РФ, высказывая позицию относительно отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, существенно детализировал процедуру отзыва. Суд предписал законодателю установить четкие правовые основания отзыва, а также определить в законе, что отзыв может иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. Под четким правовым основанием Суд предпочел рассматривать конкретное правонарушение, факт совершения которого данным лицом установлен в соответствующем юрисдикционном порядке.

Наиболее полно относительно оснований и процедуры отзыва депутата Конституционный Суд РФ высказался в постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П*(29). Фактически Суд сделал три ключевых вывода, касающихся регламентации отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

Во-первых, Суд указал, что отзыв - одна из форм демократии, и самостоятельность муниципального образования в установлении института отзыва заключается в возможности закрепления непосредственно в уставе процедуры отзыва либо отсылки к регулирующему ее закону субъекта РФ.

Во-вторых, было определено, что отзыв невозможен в случаях, когда основанием для утраты доверия выступают не действия (бездействие), которые могут быть обоснованы подлежащими проверке фактами, а общая негативная оценка деятельности должностного лица. Суд имел в виду основания, изложенные в упомянутых законах, а именно совершение действий, недостойных звания депутата, неудовлетворенность избирателей деятельностью должностного лица, вызванная невыполнением им своей предвыборной программы, официальным изменением его политической ориентации, отказом от контактов с избирателями.

В-третьих, Суд указал, что отзыв может иметь место лишь в случае, когда за него проголосует не меньшее число граждан, чем за избрание соответствующего кандидата, так как иначе отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве.

В научной литературе еще в начале 90-х гг. ХХ в. была четко сформулирована главная причина того, почему невозможно сводить основания для отзыва депутата исключительно к нарушению законодательства со стороны последнего. Как справедливо отмечал М.А. Краснов, "поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди... - должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения"*(30). По его мнению, "за нарушение закона органы власти должны отвечать перед государством, а не перед народом или населением"*(31).

Правовые позиции Конституционного Суда РФ на протяжении шести лет претерпели значительные изменения, причем их нельзя назвать последовательными и юридически выверенными. Если в первый раз Суд оставил субъектам РФ право практически полностью регулировать процедуру и основания отзыва, ограничившись самой незначительной характеристикой оснований отзыва и одного элемента процедуры (возможностью отзываемого высказаться перед населением), то при рассмотрении дела о конституционности отзыва высшего должностного лица субъекта РФ Суд фактически ликвидировал институт отзыва как особую форму правовой ответственности (одновременно и позитивной, и негативной), введя правило голосования за отзыв более половины зарегистрированных избирателей, а основанием отзыва признав лишь правонарушение, установленное в судебном порядке.

В постановлении, касающемся конституционности отзыва депутатов местного самоуправления, Суд отступил от принципов, установленных применительно к отзыву высшего должностного лица субъекта РФ, и видоизменил как основания отзыва, так и элементы процедуры: основанием было признано не только правонарушение, но и действия (бездействие) депутата, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке лишь по инициативе отзываемого лица или избирателя; отзыв может иметь место только при условии, что за него проголосует больше граждан, чем за избрание соответствующего лица. Таким образом, применительно к органам местного самоуправления Конституционный Суд РФ существенно упростил процедуру отзыва, в какой-то мере оставив в концептуальной основе советскую модель.

Еще менее обоснованной представляется позиция Конституционного Суда РФ при определении оснований отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (депутата). Неясно, каким образом суд должен дать оценку фактам, лежащим в основе инициативы отзыва, если указанные обстоятельства не признаются правонарушением. Например, депутат уклоняется от личного общения с избирателями, но в законе не указано, что данное поведение рассматривается как правонарушение, поэтому непонятно, в рамках какой судебной процедуры суд будет устанавливать факт наличия такого рода поведения.

По нашему мнению, конституционно-правовой институт отзыва должен иметь идентичные правовые основы независимо от субъектов, к которым он применяется. Иначе возникает соблазн (а он де-факто уже реализован в правоприменительной практике) в одних случаях сохранить отзыв как меру конституционно-правовой ответственности депутата, а в других - ликвидировать его посредством установления "недееспособной" процедуры.

Несмотря на правовые позиции Конституционного Суда РФ, дифференцирующие процедуру и основания отзыва в зависимости от субъектов его применения, полагаем, что правильнее не детализировать процедуру отзыва, тем более вводя жесткие критерии совершения отзываемым лицом "правонарушения". Если идти по этому пути, то более логичным представляется лишение полномочий любого выборного лица (в том числе губернатора) не населением, а представительным органом по аналогии с досрочным прекращением полномочий ввиду совершения уголовного преступления. Основанием также может быть любое административное или налоговое нарушение законодательства. Отзыв сохранит свое самостоятельное значение только тогда, когда в основе процедуры будет лежать волеизъявление граждан, не связанное с реализацией дополнительной судебной процедуры, как в случае, если инициаторам отзыва требуется предварительно доказать факт правонарушения, так и в ситуации, когда отзываемое лицо оспаривает основания (фактические обстоятельства) отзыва в судебном порядке. Например, как может суд дать правовую оценку действиям депутата, который формально отвечал на обращения граждан, указывая, что он не может решить тот или иной вопрос, поскольку тот не входит в его компетенцию? С точки зрения закона такой депутат не совершал ничего противоправного, а фактически он игнорировал просьбы и жалобы граждан.

В связи с этим следует поддержать позицию Л.А. Нудненко, которая указывает, что предпочтительно установление оснований для отзыва в общей форме, так как в практике можно расширять их бесконечно, включив в них "непроведение встреч с избирателями, неизучение общественного мнения, отсутствие у избирателей информации о деятельности депутата и т.д.". Равным образом нужно согласиться с тем, что "трудно предусмотреть все возможные причины отзыва того или иного представителя, которые, как правило, имеют политический или моральный аспект"*(32).

Нельзя также поспорить с мнением И.А. Филипповой, которая считает, что реализация отзыва, "с одной стороны, затруднена нечеткостью положений региональных и федеральных законов, с другой - апатичностью населения, с третьей - необходимостью удерживаться от соблазна использовать отзыв для фактического пересмотра результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников"*(33). Однако именно благодаря отзыву население может выразить свое волеизъявление относительно руководителя или депутата, который безынициативен в решении проблем большинства избирателей или совершил аморальный поступок. Другое дело, что само население не всегда может правильно использовать соответствующие правовые возможности.

Далеко не все специалисты считают, что имеющиеся основания для отзыва и процедура отзыва депутата требуют совершенствования. Так, А.А. Сергеев полагает, что на уровне местного самоуправления институт отзыва должен существовать в современном крайне усложненном варианте, "когда практически он может сработать в одном из тысячи муниципальных образований в отношении лица, сумевшего вызвать ненависть подавляющего большинства избирателей"*(34). Аргументируется это мнение тем, что на практике институт отзыва нередко используется для сведения счетов с политическими оппонентами. В связи с этим следует отметить, что деятельность выборного должностного лица всегда подчиняется политическим мотивам, и наличие оппозиции - один из признаков плюрализма мнений в демократическом государстве. Противостоять этому возможно как посредством установления запрета на отзыв, например в течение первых и последних шести месяцев срока депутатских полномочий, так и путем установления большего числа подписей избирателей, собранных в поддержку отзыва соответствующего кандидата.

По нашему мнению, закрепленный в российском законодательстве перечень санкций конституционно-правовой ответственности весьма скуп, что сужает возможности для наказания лиц, допускающих как указанные виды нарушений, так и иные формы несоответствия их поведения закону. Так, в Государственной Думе имели место драки между депутатами (в частности, между В. Жириновским и Е. Тишковской, между В. Жириновским и А. Савельевым). Причем инициаторы указанных нарушений не понесли никакого наказания (даже административных взысканий).

Представляется, что требуется разработка на законодательном уровне такой процедурно-процессуальной санкции в отношении депутатов, как принудительное удаление депутата из зала заседания. Конечно, драки с участием депутатов - это сравнительно редкое даже для России событие, но такие случаи вполне возможны. Поэтому законодательство должно правильно реагировать на совершение подобных нарушений порядка в зале заседания представительного органа, которые фактически парализуют его работу. Именно в этих целях необходимо создать правовой механизм, предотвращающий сознательное провоцирование группами парламентариев срыва заседаний парламента посредством организации драк, захвата трибуны для выступления, громкого скандирования лозунгов и т.д.*(35) Возможно, потребуется создание в представительных органах особой службы - депутатских приставов, которые были бы наделены правом принудительного удаления из зала депутатов, нарушающих порядок, после решения председательствующего или большинства парламентариев.

Следует дополнить перечень процедурных санкций в отношении депутатов, например, такими как лишение депутатского вознаграждения или права осуществлять деятельность на постоянной оплачиваемой основе (перевод депутата на работу на непостоянной, неоплачиваемой основе), лишение депутатских полномочий в связи с систематическим неисполнением своих обязанностей, публичное порицание депутата с представлением материалов в специальную депутатскую комиссию по этике и средства массовой информации. В связи с настоятельной необходимостью нормативной унификации на федеральном уровне системы процедурно-процессуальных санкций представляется возможным внести соответствующие поправки в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это позволит создать действенный механизм борьбы с правонарушениями депутатов представительных органов, существенно затрудняющими реализацию функций органов народного представительства*(36).

Требуется модифицировать основания привлечения депутатов к такой мере ответственности, как отзыв. С нашей точки зрения, единственным легальным основанием отзыва выборного лица независимо от его статуса должна быть утрата доверия избирателей без излишней детализации и тем более судебного подтверждения или проверки оснований отзыва. Действенной защитой от волюнтаризма при отзыве могут стать положения, запрещающие отзыв в течение первого года полномочий и в последние шесть месяцев до их истечения. Процедура отзыва должна предусматривать сбор подписей не менее 5% населения, а считать лицо отозванным необходимо при условии, что за отзыв проголосовало более половины избирателей. Кворум при этом должен составлять не менее половины от общего числа зарегистрированных избирателей.

В связи с тем что значительная доля депутатов на региональном и местном уровнях теперь формируется на основе пропорциональной системы, требуется восполнить невозможность применения такой санкции, как отзыв, иными средствами воздействия на депутата, который не выполняет свои депутатские обязанности, не участвует в работе фракции, комитетов и заседаниях законодательного органа. Например, это лишение депутатского мандата по решению депутатской фракции, лишение права работать на постоянной оплачиваемой основе по решению фракции или законодательного органа, лишение права посещать заседания представительного органа и заседания фракции на определенный срок.

А.А. Кондрашев,

Кандидат юридических наук, советник председателя

Законодательного Собрания Красноярского края (Красноярск)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 371-372.

*(2) Там же. С. 370-371.

*(3) Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. N 23.

*(4) Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 1.

*(5) СЗ Свердловской обл. 2006. N 2. Ст. 104.

*(6) Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации // Право и жизнь. 2002. N 45. С. 51-52.

*(7) Там же.

*(8) Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 106.

*(9) Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. С. 52.

*(10) Ранее соответствующие нормы содержались в федеральных законах, определявших статус депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, а также в законах, устанавливающих общие принципы организации работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

*(11) Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации: Основы теории конституционного права: курс лекций. М., 2002. Ч. 1. С. 275.

*(12) О Положении "О порядке осуществления депутатами городского Совета Новосибирска депутатских полномочий на постоянной основе": решение городского Совета Новосибирска от 20 февраля 2002 г. N 109 // Бюл. правовых актов муниципалитета Новосибирска. 2002. N 1. Ч. 1. C. 82.

*(13) Областная. 2009. 15 сент.

*(14) Архив Красноярского краевого суда.

*(15) Ведомости Московской Думы. 1994. N 5.

*(16) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(17) Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2001. С. 153.

*(18) О Регламенте Московской городской Думы: постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. N 320 // Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 12. Ст. 299.

*(19) О Регламенте Новосибирского областного Совета депутатов: постановление Новосибирского областного Совета депутатов от 28 февраля 2006 г. N 3 // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2006. N 11.

*(20) Об утверждении Регламента Ульяновской городской Думы: решение Ульяновской городской Думы от 19 октября 2001 г. N 155 // Вестн. Ульяновской городской Думы. 2001. N 2.

*(21) Гранкин  И В. Парламент России. М., 2001. С. 128.

*(22) Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1. С. 32.

*(23) О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Модельный закон. Одобрен на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии РФ 15 апреля 1998 г. // Вестн. ЦИК РФ. 1998. N 7. С. 108-128; О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления: Модельный закон // Вестн. ЦИК РФ. 1999. N 1. С. 37-57. Эти законы по содержанию идентичны, различия имеются лишь в предмете регулирования. Поэтому ссылки далее будут даны на Модельный закон "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления".

*(24) Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журн. рос. права. 2002. N 4. С. 50.

*(25) Плахотнюк В.А. Вина гражданина как субъективное условие его ответственности по избирательному праву // Академический правовой журн. 2003. N 1. С. 20.

*(26) Красноярский рабочий. 1996. N 204-205.

*(27) Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

*(28) Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

*(29) Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Т. Злобина и Ю.А. Хнаева // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

*(30) Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. N 6. С. 47.

*(31) Там же. С. 47.

*(32) Нудненко Л.А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - конституционный деликт // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 393.

*(33) Филиппова И.А. Отзыв депутатов как мера конституционно-правовой ответственности // Там же. С. 350.

*(34) Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журн. рос. права. 2002. N 7. С. 28.

*(35) Можно привести пример нашего соседа - Украины, где в условиях острого политического противостояния в парламенте указанные противоправные поступки постоянно совершаются представителями различных партийных фракций, средств предотвращения такого рода деятельности украинское законодательство не содержит.

*(36) Масленникова С.В. Указ. соч. С. 154.