Скрещивание еврокодов со СНиПами (В.К. Браун, "Руководитель строительной организации", N 2, февраль 2011 г.)

Скрещивание еврокодов со СНиПами

В России в ближайшее время будет разрешено применение европейских строительных стандартов как альтернативы устаревшим СНиПам. Однако их прямое использование отечественными строительными организациями затруднено. Необходимо либо гармонизировать с европейскими стандартами отечественные нормы и правила, либо резко изменить отечественное строительное законодательство. Между тем времени на актуализацию российских СНиПов практически нет - существование отечественной системы стандартизации в строительной отрасли в нынешнем виде делает невозможным участие нашей страны в Таможенном союзе России, Казахстана и Белоруссии с 2012 года.

Европейская альтернатива

Минрегион в конце декабря 2010 года разместил на своем сайте проект Постановления Правительства РФ "О применении в строительстве норм и стандартов европейских государств". Документом разрешается применять на территории России европейские нормы (EN) в области строительства, а также строительные правила европейских государств в качестве альтернативы перечню национальных стандартов и сводов правил. Решение о применении европейских норм в области строительства и строительных правил должно приниматься собственником объекта капитального строительства (застройщиком) и утверждаться им в форме специальных технических условий*(1). В пояснительной записке к проекту постановления указано, что оно позволит до момента принятия строительных норм и стандартов европейских государств в качестве национальных стандартов (сводов правил) и завершения обновления СНиП упростить их применение на территории Российской Федерации. Таким образом, многолетний спор о том, допустимо использование в отечественной строительной отрасли европейских стандартов (еврокодов) или Россия должна сохранить "суверенную систему стандартизации", близок к завершению.

Примечание. Применение еврокодов в России будет способствовать внедрению передового опыта и технологий в строительстве, поскольку при их разработке учитывались последние научно-технические достижения в области строительства и производства строительных материалов.

Руководители профессиональных ассоциаций считают, что принятие данного постановления станет важнейшим шагом в развитии строительной отрасли страны. Сегодня такой подход к имплементации европейских норм в отрасли очень важен для строительства высокоскоростных железнодорожных магистралей, скоростных автомобильных дорог, высотного строительства, сферы энергосбережения и энергоэффективности, для которых вообще отсутствует отечественная нормативная база. Но толчок в развитии получат и остальные сферы строительства. Кроме того, применение еврокодов позволит повысить долю участия иностранных инвесторов в реализации проектов в строительной отрасли на территории Российской Федерации, в том числе инновационных инфраструктурных проектов. Российские строители столкнутся с жесткой конкуренцией со стороны европейских коллег.

Почему Россия не Европа

В области строительства в Евросоюзе действуют Директива 89/106 ЕЕС от 05.04.1993 по строительной продукции и гармонизированные с ней европейские стандарты (еврокоды), которые применяются добровольно. Во всех странах - участницах Евросоюза созданы единые органы по аккредитации, а также успешно функционирует институт нотифицированных органов*(2), который является "краеугольным камнем" принятых в Евросоюзе "нового" и "модульного" подходов и основой оценки безопасности всей строительной продукции, в том числе инновационной. На сегодняшний день еврокоды представляют собой инструмент для интеграции, направленный на снятие барьеров в торговле и создание единых правил проектирования и строительства всех стран - участниц ЕС. В то же время еврокоды позволяют обеспечить требования безопасности для всех типов зданий и сооружений, хотя в них определены только функциональные требования. В еврокодах отсутствует детализированное описание технического решения, стиль их изложения способствует внедрению инноваций. А национально определяемые параметры, учитывающие климатические и географические особенности, делают возможным применение еврокодов в любом государстве.

Примечание. Если еврокоды устанавливают только функциональные требования к строительной продукции, то российские нормы и правила обязывают застройщиков принимать определенные технические решения.

У нас же в строительной отрасли сохранилось безальтернативное обязательное применение разработанных в восьмидесятых годах прошлого века детализированных СНиПов и ГОСТов, которые ограничивают возможность принятия при строительстве нужного технического решения. Помимо этого, в стране существует 16 систем аккредитации, что на практике приводит к получению на одну и ту же продукцию нескольких сертификатов соответствия и ведет к тому, что российские результаты оценки соответствия не признаются в Европе и мире.

Неудачная гармонизация

Еще 30 декабря 2009 года в Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) по инициативе Президента РФ были внесены беспрецедентные по значимости поправки. Закон разрешил прямое применение в Российской Федерации международных стандартов, региональных стандартов и сводов правил, стандартов и сводов правил иностранных государств. Однако такая возможность для строительной отрасли была исключена. Ведь одновременно был принят Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ), которым в Закон N 184-ФЗ была введена ст. 5.1, определяющая, что особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений. По сути, ст. 5.1 вывела строительную отрасль за рамки действия Закона N 184-ФЗ, ведь в строительстве для обеспечения соблюдения требований Технического регламента о безопасности зданий и сооружений стали на обязательной основе применяться стандарты и своды правил. Перечень таких стандартов и сводов правил на сегодняшний день утвержден Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р.

Ситуация в строительной отрасли, когда документы в области стандартизации являются обязательными для применения, противоречит:

- "новому" подходу к технической гармонизации и стандартизации Евросоюза, согласно которому документы в области стандартизации не являются обязательными для применения, и, соответственно, Директиве 89/106 ЕЕС по строительной продукции;

- Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, Дорожной карте по общему экономическому пространству России и Евросоюза 2005 года, соглашениям в области технического регулирования ЕврАзЭС, недавно подписанному Соглашению о единых принципах и правилах технического регулирования стран - участниц Таможенного союза, то есть практически всем международным договоренностям Российской Федерации в области технического регулирования;

- решениям заседания Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики от 20 января 2010 года, согласно которым Правительству РФ поручено подготовить поправки к Закону N 384-ФЗ, предусматривающие возможность применения "нового" и "модульного" подходов при разработке технических регламентов Российской Федерации.

Тем не менее осенью 2010 года были опубликованы планы по созданию единого органа по аккредитации в России. Они были отражены в подготовленной Минэкономразвития и одобренной Распоряжением Правительства РФ от 12.10.2010 N 1760-р Концепции развития национальной системы аккредитации. Данная концепция предусматривала формирование в России единой национальной системы аккредитации. При этом ее авторы сослались на Регламент N 765/2008 Европейского парламента и Совета ЕС от 09.07.2008, устанавливающий единые требования к аккредитации в каждом государстве - члене ЕС. Указанное решение содержит целый блок положений, относящихся к нотифицированным органам, устанавливает процедуры нотификации органов по оценке соответствия. Несмотря на это, российская концепция не предусматривала наличия института нотификации и органов по сертификации и испытательных лабораторий. Более того, согласно этой концепции из 16 систем обязательной сертификации планировалось ликвидировать только семь. При этом за многими федеральными органами исполнительной власти должны были сохраниться дополнительные полномочия в области аккредитации.

В 2010 году в России началась актуализация устаревших СНиПов с учетом европейских норм, но эта работа проводится из рук вон плохо. Сейчас проходят общественные обсуждения первых редакций актуализированных СНиПов. К примеру, Ассоциация строителей России рассмотрела проект первой версии актуализированных СНиП 12-01-2004 "Организация строительства" и выяснила, что документ в первой редакции абсолютно не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, содержит указания на строительные лицензии, в то время как сейчас в строительной отрасли функционирует институт саморегулирования со свидетельствами о допуске к работам, оказывающими влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Примечание. К концу 2010 года Минрегион планировал утвердить первые 25 актуализированных СНиПов. Их обсуждение пока не закончилось. Еще 58 СНиПов намечено разработать или актуализировать до начала 2012 года. Уже сейчас понятно, что к концу 2011 года работа завершена не будет.

Недолгое двоестандартие

Разрешением применять на территории России еврокоды в качестве альтернативы российским СНиПам пока не смогут воспользоваться большинство застройщиков. Напомним, с еврокодами гармонизированы стандарты стран - членов ЕС, но не России. Нужно либо сертифицировать по европейским стандартам большинство российских строительных материалов и конструкций, либо актуализировать наши СНиПы в соответствии с европейскими нормами. Сейчас ведутся дискуссии о том, какой путь более эффективен.

Так, в проекте решения прошедшего 2 декабря 2010 года совместного заседания Президиума Коллегии Минрегиона и Общественного совета при Минрегионе на тему гармонизации российской и европейской систем нормативных документов в строительстве определено, что работа по гармонизации отечественных нормативных документов с международными и европейскими не может начаться без актуализации российских документов. По итогам этого заседания на сайте Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия была размещена статья, в которой предлагается создать "параллельную систему технического регулирования строительства в России, что фактически подразумевает отказ от российских стандартов и строительных норм и правил и введение в действие на территории РФ еврокодов. Вице-президент Национального объединений строителей А.И. Вахмистров на VIII Съезде строителей в декабре 2010 года заявил следующее: "Считаю, что гармонизация, преобразование отечественных СНиПов и иных нормативных требований, постепенный переход к еврокодам - большая потеря времени... В этом направлении нужны простые и понятные шаги: по ряду направлений деятельности смело внедрять европейские стандарты в проектировании и строительстве. Очень важно, чтобы эффективные с экономической и технической точки зрения проекты реализовывались на нашей территории. Новые, законодательно утвержденные стандарты откроют широкие возможности по применению современных технологий и материалов".

Руководители же Минрегиона считают, что одномоментный отказ от российских стандартов и строительных норм и правил при имплементации еврокодов на территории Российской Федерации невозможен. Необходимо создать условия, при которых строители и проектировщики будут вправе выбирать, применять им в целях выполнения основных требований Закона N 384-ФЗ Технический регламент о безопасности зданий и сооружений и отечественную нормативную базу либо "легализированные" (принятые в статусе национальных стандартов) еврокоды. Именно по такому пути пошли многие государства.

Примечание. Применение еврокодов в нашей стране невозможно без корректировки соответствующих правовых норм. Поэтому законодательство о техническом регулировании в России вскоре снова будет меняться.

Но для этого необходимо внести в Закон N 384-ФЗ поправки, обеспечивающие соблюдение требований технического регламента путем применения только на добровольной основе отечественной нормативной базы в строительстве и предполагаемых к внедрению в Российской Федерации еврокодов. Это позволит реализовать в строительстве "новый" подход к технической гармонизации и стандартизации Евросоюза, модель технического регулирования которого признана на сегодняшний день наиболее эффективной для международного сотрудничества. Более того, иное решение, например включение еврокодов в обязательный перечень документов в области стандартизации, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р, либо в добровольный перечень, утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 N 2079, при наличии обязательных СНиПов невозможно. Еврокоды в статусе национальных стандартов в перечне документов в области стандартизации для обязательного применения делают обязательными к применению все стандарты на строительные материалы, на которые сделаны ссылки в еврокодах. Это заведомо противоречит Закону N 384-ФЗ, согласно которому в строительстве особенность технического регулирования установлена в отношении зданий и сооружений, но не строительных материалов и конструкций. Включение же еврокодов в статусе национальных стандартов в перечень документов в области стандартизации для добровольного применения при наличии обязательных СНиПов не решит вопрос модернизации и инновационного развития отрасли, расширения строительного рынка для отечественных компаний, притока иностранных инвестиций в отрасль.

Времени на качественную актуализацию СНиПов для их гармонизации с еврокодами практически не остается. С 1 января 2012 года должно заработать единое экономическое пространство Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии. Национальные строительные стандарты в этих трех странах уже весьма существенно различаются. Белорусские строители пользуются системой еврокодов. Срыв же проекта создания Таможенного союза из-за несоответствия систем сертификации в трех странах по политическим причинам перед президентскими выборами невозможен.

В.К. Браун,

главный редактор журнала

"Руководитель строительной организации"

"Руководитель строительной организации", N 2, февраль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) С проектом постановления можно ознакомиться на официальном сайте Минрегиона www.minregion.ru/documents/draft_documents/690.html.

*(2) Нотифицированный орган - организация, проверяющая соответствие продукции законодательству (директивам) ЕС. В случае необходимости проводит ее испытания и выдает свидетельство о вводе товаров и услуг в обращение на территории ЕС. Кроме того, нотифицированный орган проводит периодические проверки соответствия продукции предприятий и их систем менеджмента качества требованиям директив ЕС.