Признание письма властного органа недействующим как условие возмещения причиненного им вреда (Ю.В. Севастьянова, "Адвокат", N 7, июль 2008 г.)

Признание письма властного органа недействующим
как условие возмещения причиненного им вреда

Ю.В. Севастьянова рассматривает возможности обжалования незаконных актов органов государственной власти, в частности, устанавливающих дополнительные обязанности граждан и юридических лиц по сравнению с предусмотренными федеральным законодательством.

Ответственность за внедоговорной вред, причиненный властными органами, предусмотрена статьей 1069 ГК РФ. Для ее наступления необходимо наличие четырех условий, входящих в состав гражданского правонарушения (как его элементы)*(1). Эти условия таковы: во-первых, если деликтом причинены убытки; во-вторых, при установлении противоправности поведения должника; в-третьих, если установлена причинно-необходимая связь между противоправным поведением должника и причиненными убытками. Перечисленные три условия носят объективный характер. При их наличии необходимо установить, как правило, еще и субъективное условие - вину лица, допустившего противоправное поведение.

Для привлечения к ответственности по статье 1069 ГК РФ помимо установления полного состава гражданского правонарушения необходимо определить специальные условия, при наличии которых у потерпевшего возникает право на возмещение вреда, причиненного актами властных структур. Коренное отличие ответственности за вред, причиненный властными актами власти, от общих правил возмещения внедоговорного вреда заключается в том, что законодательство об обязательствах вследствие причинения вреда построено по системе генерального деликта, суть которого состоит в том, что причинение вреда другому лицу признается противоправным, а лицо, его причинившее, признается виновным до тех пор, пока не докажет, что вред причинен не по его вине. Вред обязано возместить лицо, его причинившее, если оно не докажет, что было управомочено на его причинение*(2). На правоотношения по возмещению вреда, причиненного незаконными актами власти, система генерального деликта не распространяется. В отношении актов власти действует правило: всякое действие (бездействие) основано на законе, а вред, причиненный им, соответственно, правомерен и не подлежит возмещению, за исключением случаев, когда доказано обратное. Поэтому особенность регулирования отношений по статье 1069 ГК РФ, заключается в том, что лишь установив противоправность властного акта (признав его незаконным), можно предъявить требование о возмещении вреда, причиненного этим актом.

Среди незаконных действий органов власти особого внимания заслуживает издание незаконного нормативного правового акта, действием которого могут быть ущемлены имущественные гражданские права значительного числа граждан и юридических лиц. Под нормативным правовым актом понимают акт, изданный в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом*(3). Обязательным условием возмещения вреда, причиненного нормативным правовым актом, является предварительное признание этого акта власти незаконным.

Властные органы издают акты в форме писем, которые действующим законодательством к нормативным правовым не отнесены, однако зачастую содержат предписания, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и подлежащие неоднократному применению, т.е. фактически отвечают требованиям, предъявляемым к данным актам. Арбитражные суды регулярно рассматривают заявления о признании таких писем не соответствующих закону и недействующих полностью или в части. Высший Арбитражный Суд РФ в решении от 31 мая 2006 г. N 3894/06 пришел к выводу, что письмо Минфина России следует признать недействующим, поскольку данное письмо содержит признаки нормативного правового акта. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, рассматривая указанное решение в порядке надзора, в постановлении от 14 ноября 2006 г. N 11253/06 счел, что письмо не отвечает требованиям нормативного правового акта и не влечет правовых последствий, поскольку издавший его орган не имел таких полномочий - издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается.

На практике нижестоящие подразделения властных структур, как правило, безоговорочно исполняют письма руководства, поэтому нередко вместо разового признания письма недействующим суды многократно рассматривают одни и те же аргументы, изложенные в разных актах и решениях. Рассмотрим подобную ситуацию на конкретном примере.

Министерство финансов РФ в своих письмах*(4) выразило позицию, согласно которой государственная регистрация прекращения права собственности подлежит оплате государственной пошлиной в соответствии с подпунктом 20 п. 1 ст. 333.33 части второй НК РФ для физических лиц в размере 500 рублей, для юридических лиц - в размере 7500 рублей. Ранее государственная пошлина за такие действия не взималась. Органы Федеральной регистрационной службы стали отказывать в производстве государственной регистрации прекращения права собственности на недвижимое имущество без оплаты государственной пошлины. В суды последовали обращения граждан и юридических лиц, которым было отказано в совершении регистрационных действий по причине неуплаты государственной пошлины. В обоснование своих требований заявители указывали, что в действующем законодательстве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие обязанность по уплате государственной пошлины за государственную регистрацию прекращения права собственности на недвижимое имущество.

Действительно, согласно пункту 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" под государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним понимается акт признания и подтверждения государством возникновения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Государственная пошлина оплачивается за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество только в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. Министерство финансов РФ обосновало необходимость взимания государственной пошлины за государственную регистрацию прекращения прав на недвижимое имущество тем, что и в пункте 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации, и в подпункте 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ используется тождественное понятие "государственная регистрация прав"*(5). Так как в пункте 1 ст. 2 Закона термином "государственная регистрация прав" охватывается вся совокупность действий, подлежащих государственной регистрации, то за государственную регистрацию прекращения права собственности на недвижимое имущество, как за государственную регистрацию прав, должна уплачиваться государственная пошлина в соответствии с подпунктом 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.

Подобная трактовка вызывает критику. Если следовать логике Министерства финансов РФ, то представляется, что нет необходимости специально указывать в подп. 20 п. 1 ст. 333.33 на "ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество", поскольку эти действия включены в понятие "регистрация прав на недвижимое имущество", употребляемое в пункте 1 ст. 2 Закона. Следовательно, понятия "регистрация прав на недвижимое имущество", употребляемые в пункте 1 ст. 2 Закона и подпункте 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ, не тождественны. Более того, в письме от 22 мая 2007 г. N 03-05-06-03/25 Министерства финансов РФ выразило позицию диаметрально противоположенную, высказанной в письме от 22 мая 2006 г. N 03-06-03-03/16. В письме от 22 мая 2007 г. позиция Минфина сводится к тому, что ни подпункт 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ, ни Закон о государственной регистрации не содержит однозначного указания на то, что при расторжении (прекращении) ограничении прав на недвижимое имущество должна уплачиваться государственная пошлина.

Таким образом, подпункт 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ не содержит однозначного указания на необходимость уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию прекращения права собственности на недвижимое имущество. В соответствии с пунктом 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). Следовательно, государственная пошлина за государственную регистрацию прекращения права собственности на недвижимое имущество взиматься не должна.

И все бы ничего, если бы письма, в том числе Минфина России, действительно имели только информационно-разъяснительный характер и не содержали правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания. В этом случае можно было бы согласиться с мнением, согласно которому письменные разъяснения, содержащиеся в письмах, должны восприниматься наряду с иными публикациями специалистов в этой области*(6). Однако на практике письма властных органов приобретают совсем иное значение. Так, после опубликования разъяснений о необходимости взимания государственной пошлины при государственной регистрации прекращения права собственности на недвижимое имущество, во-первых, органы федеральной регистрационной службы стали взимать государственную пошлину за те действия, которые ранее производились безвозмездно. Хотя согласно пункту 10 ст. 13 НК РФ государственная пошлина является федеральным сбором, который в соответствии с пунктом 2 ст. 12 Кодекса может быть введен только путем внесения изменений в НК РФ.

Во-вторых, арбитражные суды, рассматривая жалобы субъектов предпринимательской деятельности на незаконность таких действий органов федеральной регистрационной службы, оставляли их без удовлетворения. Анализ судебных актов позволяет сделать вывод, что они были вынесены без должного анализа исследуемых отношений, полностью повторяли доводы, изложенные в письмах Минфина России, а иногда вообще содержали ссылки на номер и дату соответствующего письма, как если бы письмо было нормативным правовым актом*(7).

В-третьих, органы федеральной регистрационной службы в попытке "тщательно" исполнять предписания Минфина России стали взимать государственную пошлину за государственную регистрацию прекращения права собственности при преобразовании (разделении, слиянии или выделении) объекта недвижимого имущества. Отсутствие оплаты государственной пошлины приводило к отказу в совершении регистрационных действий. В статье 235 ГК РФ предусмотрено, что право собственности прекращается в случае его ликвидации (гибели, уничтожения). В соответствии с пунктом 9 ст. 12 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в случае разделения, слияния или выделения объекта недвижимого имущества право собственности не прекращается, а преобразуется в право собственности на возникший в результате преобразованный измененный объект недвижимого имущества. Согласно пункту 67 "Правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (утв. постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219), такое преобразование объекта недвижимого имущества, как изменение объекта недвижимого имущества в связи с реконструкцией или перепланировкой (переустройством) без изменения внешних границ, изменение назначения объекта (например, при переводе жилого помещения в нежилое, изменении категории земельного участка), изменение объема выполненных строительно-монтажных работ (процент готовности) для объектов незавершенного строительства, изменение площади объекта в связи с ее уточнением в установленном порядке, в том числе при изменении порядка определения площади объекта не влечет за собой прекращения права. Арбитражные суды признают действия органов федеральной регистрационной службы по взиманию государственной пошлины за государственную регистрацию прекращения права собственности в случае преобразования объекта недвижимости незаконными*(8). Думается, подобные решения суда, хотя и восстанавливают нарушенные права субъектов предпринимательской деятельности, не могут оградить от дальнейших нарушений, поскольку в данном случае обжалуются индивидуальные незаконные действия (бездействие) властных органов, что не препятствует их повторному совершению.

Представляется, что письма властных органов не всегда носят только лишь информационно-разъяснительный характер. Нередко властные органы, издавая письма, которые действующим законодательством к нормативным правовым актам не отнесены, получают возможность, "аккуратно подбирая формулировки ответов, уходить от обвинения в издании нормативного правового акта под видом письма"*(9).

Поэтому рассматривая дела о признании писем незаконными как содержащие признаки нормативно-правового акта, суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия обжалуемого акта. Суд должен выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение, затрагивает ли он права физических и юридических лиц, соответствует ли вышестоящим нормативным правовым актам. При этом разрешение вопроса, носит ли тот или иной акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий*(10).

Ю.В. Севастьянова

"Адвокат", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Матвеев Г.К. Вина в советском гражданском праве. - Киев. 1955. С. 23; Иоффе О.С. Обязательственное право. - М.: Юридическая литература, 1975. С. 107, 108; Комментарии к Гражданскому кодексу РСФСР / Под ред. С.Н. Братусь, О.Н. Садикова. - М.: Юридическая литература, 1982. С. 521; Медведев М.Ф. Ответственность за нарушение обязательств по новому Гражданскому кодексу РФ: Учебное пособие. - Волгоград: Комитет по печати, 1996. С. 8; Рипинский С.Ю. Состав правонарушения как основание имущественной ответственности государства за причинение вреда предпринимателям // Правоведение. 2001. N 6. С. 86; Загидуллин М.Р. Гражданско-правовая ответственность в исполнительном производстве. Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. - Казань, 2003. С. 17, 18.

*(2). Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. N 3. С. 91; Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. 2-е изд., доп. и испр. - Волгоград: ВАГС, 2002. С. 67.

*(3) Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3.

*(4) Письмо Минфина РФ от 3 ноября 2005 г. N 03-06-03-03/58; от 22 мая 2006 г. N 03-06-03-03/16 "Об уплате государственной пошлины за государственную регистрацию прекращения права собственности на недвижимое имущество" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2006. N 14.

*(5) Письмо Минфина РФ от 22 мая 2006 г. N 03-06-03-03/16.

*(6) Письмо Минфина России от 7 августа 2007 г. N 03-02-07/2-138.

*(7) Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 июня 2007 г. N А10-289/07-Ф02-4530/07; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 31 июля 2006 г. N А11-794/2006-К1-4/41; Определение ВАС РФ от 16 ноября 2007 г. N 14939/07.

*(8) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 мая 2007 г. N Ф08-2665/2007 по делу N А32-24462/2006-51/440; постановление ФАС Уральского округа от 13 декабря 2007 г. N Ф09-10235/07-С6 по делу N А60-9465/2007; решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18 декабря 2007 г. по делу N А12-16148/07-С19.

*(9) Обжалованию подлежат // Российская газета. 2007. N 10. С. 1, 4.

*(10) Постановление Президиума ВАС от 19 сентября 2006 г. N 13322/04 // СПС "Консультан-Плюс".