Основные новеллы законодательства об исполнительном производстве (А.Р. Голубева, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 7, июль 2008 г.)

Основные новеллы законодательства
об исполнительном производстве

1 февраля 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(1).

Подготовка комплексных новелл в законодательные акты, затрагивающие вопросы исполнительного производства, и, в первую очередь, в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" была обусловлена произошедшими за десятилетие в российском законодательстве серьезными изменениями, а также сложившейся правоприменительной практикой.

Главной задачей, стоявшей перед законодателем, являлось совершенствование процедур принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов в целях обеспечения надлежащей реализации прав граждан и организаций на судебную защиту.

Новый Закон впервые продекларировал, что задачей исполнительного производства является своевременное, в полном объеме и правильное исполнение судебных и иных актов в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а принципами - законность; неприкосновенность частной жизни; уважение чести и достоинства должника-гражданина при применении мер принудительного исполнения исполнительных документов; неприкосновенность минимума средств, необходимых для существования должника-гражданина; соотносимость мер принудительного исполнения и объема требований взыскателя.

Новый Федеральный закон "Об исполнительном производстве" предоставляет взыскателю более широкий спектр прав, в частности, касающихся возможности взыскателя:

еще на стадии возбуждения исполнительного производства заявлять ходатайства не только о наложении ареста на имущество должника в целях обеспечения дальнейшего исполнения, но и об установлении для должника ограничений, предусмотренных данным Федеральным законом (например, ограничения выезда из Российской Федерации) (ч. 2 ст. 30, ч. 2 ст. 67)*(2);

самостоятельно направлять исполнительные документы о взыскании периодических платежей, о взыскании денежных средств, не превышающих в сумме двадцати пяти тысяч рублей, в организацию или иному лицу, выплачивающим должнику заработную плату, пенсию, стипендию и иные периодические платежи. Кроме того, взыскатель теперь вправе направлять исполнительный документ для исполнения в банк или иную кредитную организацию и не только содержащий требования о взыскании денежных средств, но и об их аресте (ст.ст. 8, 9);

обращаться к старшему судебному приставу с заявлением об отмене постановления судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства в случае необходимости повторного совершения исполнительных действий и применения, в том числе повторного, мер принудительного исполнения (например, при необходимости "повторного вселения взыскателя") (ч. 9 ст. 47, ч. 4 ст. 108) и др.

Следует отметить, что законодатель при этом закрепил нормы, также позволяющие обеспечить соблюдение прав должника в процессе принудительного исполнения судебных и иных актов.

Так, в силу нового Закона должник извещается судебным приставом-исполнителем обо всех совершаемых этим должностным лицом действиях в рамках исполнительного производства (за исключением ареста имущества должника, который может производиться без предварительного извещения должника).

Сведения об имуществе должника судебным приставом-исполнителем могут быть запрошены исключительно исходя из размера задолженности по исполнительным документам. В таком же объеме обращается взыскание на имущество должника (ч.ч. 2, 8 ст. 69).

Ряд исполнительных действий и мер принудительного исполнения могут совершаться судебным приставом-исполнителем только с письменного разрешения старшего судебного пристава (например, совершение исполнительных действий в ночное время и нерабочие дни, ограничение выезда из Российской Федерации, вход в жилое помещение, занимаемое должником, без согласия должника и др.).

Особо обращает на себя внимание то, что новым Законом в значительной степени расширены полномочия должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, реализуемые в процессе принудительного исполнения судебных и иных актов.

Такой подход обусловлен исключительно необходимостью создания эффективного и гибкого механизма принудительной реализации судебных и иных актов, представляющего собой процедуру, в ходе которой должностными лицами службы судебных приставов оперативно принимаются соответствующие решения.

Более детально, чем в прежней редакции, регламентированы вопросы доступа судебного пристава-исполнителя к информации, необходимой для надлежащего исполнения судебных актов и актов других органов.

Право судебного пристава-исполнителя запрашивать информацию у любых органов государственной власти, организаций, в том числе банков, было предусмотрено уже в 1997 г. в Федеральном законе "О судебных приставах". Однако оно не находило своего логического развития в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" 1997 г.

Данный пробел в настоящее время устранен, в новый Закон включены положения, согласно которым судебный пристав-исполнитель вправе запрашивать у налоговых органов, банков и иных кредитных организаций сведения о банковских реквизитах, количестве и движении денежных средств в рублях, иностранной валюте и об иных ценностях должника, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях. Такие сведения, как было отмечено выше, должны запрашиваться в пределах размера соответствующей задолженности. У органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на имущество, лиц, осуществляющих учет прав на ценные бумаги, банков и иных кредитных организаций указанные сведения запрашиваются с письменного разрешения старшего судебного пристава (ст. 69).

Кроме того, указанные органы и организации обязаны предоставлять запрашиваемую судебным приставом-исполнителем информацию в семидневный срок (ч. 10 ст. 69).

Практика деятельности судебных приставов-исполнителей подтвердила необходимость наделения этих должностных лиц полномочиями по приостановлению, прекращению исполнительного производства, в связи с чем в Закон включены нормы, предусматривающие право судебного пристава-исполнителя самостоятельно (при наличии бесспорных оснований, к примеру, утрата должником дееспособности; принятие судом отказа взыскателя от взыскания и пр.) принимать решение по данным вопросам. Следует отметить, что Закон, сохраняя аналогичное право за судом, четко разграничивает полномочия органа принудительного исполнения и суда по приостановлению, прекращению исполнительного производства.

Представляется, что данные новеллы позволят более оперативно разрешать возникающие в ходе исполнительного производства вопросы, освободив при этом суды от формального рассмотрения соответствующих заявлений при наличии безусловных оснований к приостановлению и прекращению принудительного исполнения.

Впервые судебный пристав-исполнитель получил возможность обращаться в регистрирующие органы для проведения в установленном порядке государственной регистрации права собственности должника на имущество, иного имущественного права, принадлежащего ему и подлежащего государственной регистрации, а также для проведения государственной регистрации права собственности взыскателя на имущество, имущественное право, зарегистрированное на должника. На практике зачастую уклонение должника от такой регистрации препятствовало продаже имущества должника, на которое обращалось взыскание.

Деятельность службы судебных приставов - единственного органа принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, а также судебная практика подтвердили действенность такой меры воздействия на должников, как применение судебными приставами-исполнителями штрафных санкций. Новый Закон лишь уточнил порядок привлечения судебными приставами-исполнителями виновных лиц к административной ответственности (в виде штрафа) за нарушение законодательства об исполнительном производстве.

Закон впервые наделяет главного судебного пристава Российской Федерации правом передавать из одного территориального органа ФССП России в другой исполнительное производство, а главных судебных приставов субъектов Российской Федерации правом передавать исполнительное производство из одного структурного подразделения в другое (в пределах одного субъекта Российской Федерации). Такое решение может приниматься указанными должностными лицами службы в целях более полного и правильного осуществлении исполнительного производства. На практике принятие такого решения, как правило, связано с исполнением исполнительных документов, представляющих особую экономическую, социальную или общественно-политическую значимость для Российской Федерации либо ее субъекта.

Прежде вопрос передачи исполнительного производства из одного подразделения в другое вообще не был урегулирован на законодательном уровне.

В целях более быстрого устранения нарушений законодательства, допущенных судебными приставами-исполнителями, а также усиления контроля за принимаемыми ими различного рода решениями по исполнительному производству Закон предусматривает возможность обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей (наряду с судебным оспариванием) главному судебному приставу Российской Федерации, главному судебному приставу субъекта Российской Федерации и старшему судебному приставу. В соответствии с прежним законодательством такое обжалование возможно было только в судебном порядке.

Представляется, что вышеперечисленные полномочия должностных лиц службы судебных приставов позволят повысить эффективность деятельности ФССП России по выполнению одной из важнейших ее задач - принудительного исполнения актов судов и иных специально уполномоченных органов.

Особое место в новом Законе отведено вопросам, связанным с извещениями, вызовами и сроками в исполнительном производстве, включая вопросы их установления и исчисления (окончание, восстановление, приостановление, продление, перерыв и др.). Отсутствие нормативно-правового регулирования данных аспектов на практике вызывало немало вопросов у правоприменителей.

Важным нововведением является положение, предусматривающее обязанность лица, участвующего в исполнительном производстве, сообщать судебному приставу-исполнителю о перемене своего адреса. Так, если должник по исполнительному производству не выполнил эту обязанность, извещение посылается по последнему известному адресу данного лица, и оно считается извещенным, хотя бы по этому адресу более не проживает или не находится.

Закон содержит усовершенствованные нормы, регулирующие вопросы возбуждения, отказа в возбуждении, приостановления, окончания и прекращения исполнительного производства.

Важным нововведением Закона являются нормы, посвященные вопросам обращения взыскания на ценные бумаги и имущественные права.

Ранее нормативное правовое регулирование порядка обращения взыскания на ценные бумаги, а также на имущественные права требования должника к третьему лицу, не исполнившему денежное обязательство перед ним как кредитором, в том числе права требования по оплате фактически поставленных должником товаров, выполненных работ или оказанных услуг осуществлялось на уровне подзаконных актов. А если говорить о полном спектре имущественных прав, то порядок обращения взыскания на данный вид имущества вообще оставался неохваченным законодателем.

Разработчики законопроекта попытались устранить этот явный пробел, предусмотрев отдельные нормы, посвященные вопросам обращения взыскания на имущественные права, в том числе: право требования в качестве взыскателя по исполнительному документу; право на долгосрочную аренду недвижимого имущества; исключительное право на результат интеллектуальной деятельности и приравненное к нему средство индивидуализации; право требования по договорам об отчуждении и использовании исключительного права на результат интеллектуальной деятельности и средство индивидуализации; принадлежащее лицензиату право использования результата интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

Значительному изменению подверглись положения прежнего Закона об оценке и реализации арестованного имущества должника.

Теперь судебный пристав-исполнитель вправе производить оценку лишь того имущества, стоимость которого не превышает тридцать тысяч рублей. Оценщик в обязательном порядке должен привлекаться также для оценки недвижимого имущества; ценных бумаг, не обращающихся на организованном рынке ценных бумаг (за исключением инвестиционных паев открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов); имущественных прав; драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них, а также лома таких изделий; коллекционных денежных знаков в рублях и иностранной валюте; предметов, имеющих историческую или художественную ценность.

Особо следует отметить положения нового Закона, предусматривающие возможность уценки и повторной продажи (передачи взыскателю) по сниженной цене нереализованного имущества (включая недвижимость). Прежний Закон такой возможности не предусматривал, что в ряде случаев не позволяло реализовать имущество должника и удовлетворить требования взыскателя.

Новая редакция Закона четко определила виды имущества, реализация которого осуществляется путем проведения открытых торгов в форме аукциона.

Это - недвижимое имущество должника, ценные бумаги (за исключением инвестиционных паев открытых паевых инвестиционных фондов, а по решению судебного пристава-исполнителя - также инвестиционных паев интервальных паевых инвестиционных фондов), имущественные права, заложенное имущество, на которое обращено взыскание для удовлетворения требований взыскателя, не являющегося залогодержателем, предметы, имеющие историческую или художественную ценность, а также вещь, стоимость которой превышает пятьсот тысяч рублей, включая неделимую, сложную вещь, главную вещь и вещь, связанную с ней общим назначением (принадлежность).

В Закон также включена самостоятельная глава, регламентирующая вопросы реализации имущества на торгах. При этом, в отличие от прежнего Закона, данная глава содержит нормы, касающиеся объявления торгов несостоявшимися и последствия этого объявления, предусматривающие возможность проведения вторичных торгов по сниженной цене, что, по нашему мнению, будет способствовать реальному исполнению требований исполнительного документа.

Изменение порядка оценки и реализации арестованного имущества должника было продиктовано не только необходимостью создания механизма, который бы позволил наиболее эффективно осуществлять указанные процедуры, но и обеспечения прозрачности соответствующих действий судебного пристава-исполнителя в рамках исполнительного производства.

В Законе четко урегулированы вопросы распределения взысканных денежных средств при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к должнику. При этом учтена позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении от 30 июля 2001 г. N 13-П*(3), о необходимости первоочередного удовлетворения требований взыскателя.

Значительно обновлены положения, регулирующие вопросы привлечения к ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве и взыскания исполнительского сбора (в частности, уточнены составы соответствующих административных правонарушений*(4), а также порядок установления, уменьшения размера исполнительского сбора, его отсрочки, рассрочки, возврата должнику и др.).

Впервые в законодательстве об исполнительном производстве предусмотрено, что заинтересованные лица вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных им в результате совершения исполнительных действий и(или) применения мер принудительного исполнения. Закон содержит иные положения, которые позволят обеспечить защиту прав граждан и организаций в исполнительном производстве.

Необходимо отметить, что в связи с принятием новой редакции Федерального закона "Об исполнительном производстве" законодателем также внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации (Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ*(5)): Гражданский кодекс РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и др.

Надеемся, что существенно обновленный Закон об исполнительном производстве позволит упрочнить российскую систему защиты прав и основных свобод человека, общества, государства и приблизить ее к европейским стандартам.

А.Р. Голубева,

кандидат юридических наук,

начальник Правового управления

Федеральной службы судебных приставов России

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

*(2) Представляется, что данное нововведение позволит обеспечить оперативность взыскания с должника суммы долга, снизив при этом служебную нагрузку судебного пристава-исполнителя, которая в настоящее время чрезмерна.

В 2007 г. в ФССП России на исполнении находилось более 34 млн. исполнительных документов. Служебная нагрузка судебного пристава-исполнителя составляла 1386 исполнительных производств в год // Статистические материалы Службы судебных приставов за 2007 г.

*(3) Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 6.

*(4) При этом следует учитывать, что порядок наложения штрафа и его размер определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен ст.ст. 17.14, 17.15, предусматривающими ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве и неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера соответственно.

*(5) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4845.