Предложения от РСПП по выводу из кризиса игорного бизнеса (С.В. Булаев, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2008 г.)

Предложения от РСПП по выводу из кризиса игорного бизнеса

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) - один из немногих, кто сегодня не только выражает обеспокоенность проблемами игорного бизнеса, но пытается помочь организаторам азартных игр, внося на рассмотрение законодательных органов власти предложения по исправлению сложившейся кризисной ситуации. Очевидно, что далеко не все его рекомендации будут приняты во внимание, тем не менее, хотелось бы надеяться на улучшение ситуации в сфере развлечений и азарта. Что же предлагает изменить РСПП в нормативном регулировании игорного бизнеса? Какие нормы, по мнению комиссии союза, следует исключить из правовых актов, а какие, наоборот, добавить? Как РСПП обосновывает свои предложения? Найти ответы на эти вопросы можно в подготовленных РСПП материалах в Правительство РФ, с которыми мы и решили ознакомить читателя.

Как предлагает исправлять ситуацию РСПП?

Для решения имеющихся в игорном бизнесе проблем комиссия РСПП предлагает принять целый ряд мер, направленных на создание эффективно действующей системы государственного регулировании индустрии азарта и развлечений. Для этого требуется в первую очередь внести изменения в действующее законодательство. Речь идет о поправках не только в отраслевом Законе о проведении азартных игр, но и в принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных актах, регулирующих вопросы игорного бизнеса. Одного изменения нормативной базы РСПП считает недостаточным, нужно, чтобы введенные требования выполнялись, для чего внесено предложение создать при уполномоченном государственном органе комиссию по регулированию, надзору и контролю за игорным бизнесом. Для нее следует разработать и утвердить документы, инструкции, специализированные методики. Не лишним будет определить права и обязанности исполнительных органов власти регионов в части регулирования деятельности игорного бизнеса.

В дополнение к общим рекомендациям комиссия РСПП подготовила практические предложения по изменению нормативно-правовых актов на основе проведенного анализа фактического состояния и финансовых показателей игорной индустрии в настоящее время. По мнению авторов, реализация этих предложений позволит создать единую эффективную систему регулирования игорного бизнеса, сохранить рабочие места и уровень занятости в регионах, не допустить спад производства отечественного игрового оборудования, сохранить уровень налоговых поступлений в бюджеты и повысить инвестиционную привлекательность отрасли. Всего этого операторы игорного бизнеса добиваются уже не один год, к сожалению, принятые нормативные акты не способствуют, а скорее, наоборот, препятствуют развитию и укреплению данной индустрии. Подтверждают негативную ситуацию показатели за последние годы, которые приводит РСПП в своем анализе.

О чем говорят цифры?

С момента разрешения игорного бизнеса в Российской Федерации доходы игорных заведений выросли в несколько раз, а вместе с этим заметно увеличилось число занятых в отрасли работников и налоговые отчисления в бюджет. Практически "на ровном месте" без государственных ассигнований создана целая отрасль, объединяющая различные компании: организаторов азартных игр и пари, производителей игрового оборудовании, организации, оказывающие услуги общественного питания, занимающиеся охраной игорных заведений. Несмотря на это, государство в последние годы приняло ряд мер, направленных на ограничение игорного бизнеса в целях предупреждения и защиты населения от игровой зависимости. В докладе РСПП отмечается, что "игромания" - результат других заболеваний населения, что подтверждается положениями отдельного документа Минздрава. На данный момент нет официальной статистики по гражданам, имеющим проблемы, связанные с азартными играми, и определить данный показатель не представляется возможным. Значит, нет и причин ограничивать азарт здоровых граждан. За рубежом нет практики изолирования игорного бизнеса в специальных зонах в целях борьбы с игроманией - и российский эксперимент может не удастся. Если в результате игорный бизнес будет переведен с легального на нелегальное положение, это лишь ухудшит ситуацию в экономическом и социальном плане. Что же предлагает комиссия РСПП, чтобы исправить положение?

Начинаем с игорных зон

Для организаторов азартных игр перспектива переезда в игорные зоны - одна из самых неприятных на сегодняшний момент. Как показывает опыт зарубежных стран, даже там, где есть игорные зоны, азартные игры уже переместились за их пределы и проводятся вне этих зон на законных основаниях. На территории РФ игорные зоны пока не сформированы, и причина не только в том, что государство не спешит выделять регионам бюджетные средства на эти цели, но и в том, что инвестиции в создание игорных зон оцениваются многими специалистами как нерентабельные. А короткий срок, отведенный законодателем для создания игорных зон, еще больше усложняет реализацию норм Закона о проведении азартных игр, не предоставляя игорным заведениям иного выбора, чем закрыться, так и не дождавшись обещанных властью российских Лас-Вегасов.

С учетом изложенных обстоятельств комиссия РСПП предлагает пересмотреть не сроки создания и переезда в игорные зоны, а саму концепцию размещения игорных заведений, чтобы нормализовать ситуацию и сохранить игорный бизнес как вид предпринимательской деятельности.

Требования к размещению игорных заведений

РСПП не поддерживает ни зонирование, ни предлагавшееся ранее квотирование количества игорных заведений, а предлагает размещать их на основании нескольких принципов, среди которых:

- соблюдение прав граждан на участие в азартных играх и заключение пари;

- учет географических и исторических особенностей местности для проведения азартных игр;

- эффективность функционирования игорной деятельности в той или иной местности, показывающая окупаемость инвестиций;

- организация рабочих мест, обеспечение налоговых поступлений в бюджет и увеличение инвестиций в "азартную" отрасль;

- контроль за недопущением негативных социальных последствий от размещения игорных заведений.

Субъективный и непродуманный выбор размещения игорных заведений может привести к появлению нелегальных заведений, бороться с которыми государству будет намного сложнее, чем взаимодействовать с легальными игровыми точками. Как же сделать разумный выбор? По мнению РСПП, целесообразен принцип зонирования при совмещении игорной и туристической деятельности. Не секрет, что многие игорные заведения находятся вблизи гостиниц, курортов, мегаполисов. Размещение игорных заведений по соседству с туристическими центрами на руку и тем, и другим, так как позволяет стимулировать приток инвестиций в обе отрасли.

РСПП не отрицает идею сокращения игорных заведений при условии их укрупнения, которое опять же должно быть разумным. Минимальные площади для казино (800 кв. м) и игровых залов (100 кв. м) предлагается оставить в регионах, а в столице ценз установить в размере 3 000 кв. м для казино и 200 кв. м для игровых залов, что соответствует требованиям действующего столичного закона, регулирующего вопросы размещения объектов игорного бизнеса.

Можно добавить, что отраслевым законом установлен ряд ограничений размещения игрового оборудования в социально значимых объектах, но на них комиссия РСПП не обратила внимание. Многие из ограничений соблюдаются игорными заведениями не первый год, что свидетельствует об их разумности и выполнимости для тех, кто ведет свою деятельность в рамках закона.

Изменение принципа размещения игорных заведений РСПП предлагает совместить с изменением размеров чистых активов игорных заведений в сторону их уменьшения. Установленные размеры чистых активов игорных заведений экономически не обоснованы. При этом размер совокупных обязательств игорных заведений по выплате клиентам сумм выигрышей намного меньше, чем минимальный размер чистых активов. К сожалению, РСПП не делает конкретных предложений в части величины снижения рассматриваемого показателя, предлагая законодателю самостоятельно решить, насколько нужно снизить минимальную стоимость чистых активов. Учтем, что для игорных заведений, которые уже подняли на необходимый уровень свои чистые активы, этот вопрос не так актуален.

Производителям игрового оборудования в отличие от организаторов азартных игр не грозит переезд в игорные зоны, и заниматься основным видом деятельности они могут там, где есть производственные мощности, однако и у них возникают проблемы при реализации положений Закона о проведении азартных игр.

Отечественное производство игрового оборудования

Как может помнить читатель, отечественные производители игрового оборудования в недалеком прошлом фактически были парализованы из-за недоработки законодателя, поставившего в разряд лицензируемых данный вид деятельности, но не утвердившего соответствующего положения о лицензировании. Ситуация была нормализована, когда Правительство РФ утвердило Положение о лицензировании деятельности по производству и реализации игрового оборудования*(1).

Сегодня отечественные производители игрового оборудования, получившие лицензию, могут продолжать работать, но их будущее под вопросом. Перевод игорных заведений в игорные зоны практически вынудит свернуть отечественное производство игровых автоматов, поскольку предложение превысит спрос на игровое оборудование: его количество в зонах будет ограничено. Сказанное в равной степени относится к производителям игровых автоматов и игровых столов, поэтому если законодатель не пересмотрит идею зонирования, отечественный рынок игрового оборудования может исчезнуть, как и сами организаторы азартных игр, ряды которых уже значительно поредели.

О запретах азартных игр в регионах

Организаторы азартных игр уже не раз предпринимали попытки оспорить распоряжения региональных властей, запрещающие проведение тех или иных видов азартных игр на территории региона. Судебные инстанции отказывали им в этом, ссылаясь на нормы Закона о проведении азартных игр, в результате чего игорный бизнес был "выведен из игры" на территории не одного десятка регионов. Отдельные субъекты РФ, вероятно, не учли, что они являются в большой степени дотационными, а подобный запрет приводит к сокращению доходов их бюджетов. Кроме того, выданные организаторам азартных игр лицензии, срок действия которых не истек, продолжают действовать, но уже не на всей территории РФ, что нарушает права лицензиатов.

РСПП считает, что законодатель, принимая отраслевой закон, не учел необходимость соразмерять ограничения и цели их введения, предоставив право региональным властям возможность применять к игорному бизнесу крайние меры. То есть в законе используются способы регулирования, которые ставят реализацию его норм в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц и исключая судебную защиту интересов организаторов азартных игр. Такое положение не отвечает действующему законодательству, в соответствие с которым РСПП предлагает привести Закон о проведении азартных игр: исключить право региональных органов власти запрещать на своей территории организацию и проведение азартных игр, обязать местных парламентариев привести принятые им нормативные акты в соответствие с доработанными нормами отраслевого закона. Пойдет ли законодатель на такой шаг, кардинально меняющий положение игорного бизнеса в регионах, трудно сказать, по крайней мере, предложение сделано и будет рассмотрено.

Система регулирования игорного бизнеса

Создание единой системы регулирования, надзора и контроля игорной деятельности по праву можно назвать одним из конструктивных предложений РСПП. Под нею подразумевается совокупность нормативных актов, регулирующих игорный бизнес, государственных органов, осуществляющих исполнение таких актов, и общественных профессиональных организаций, осуществляющих общественный контроль и содействующих регулированию контроля и надзора за игорным бизнесом.

Действующий механизм регулирования отрасли, изложенный в ст. 3 Закона о проведении азартных игр, комиссия РСПП считает не проработанным и предлагает воспользоваться опытом соседних стран, где игорный бизнес не только легально существует, но и успешно развивается, привлекая инвестиции и принося доходы бюджету. Общепринятыми механизмами регулирования игорной деятельности являются нормы отраслевого законодательства, лицензирование или разрешительная система проведения игр, особый порядок налогообложения, системы баз данных по игорной деятельности и публикации годовых отчетов, по результатам работы отрасли, дополнительные качественные характеристики организации и проведения азартных игр и пари, а также обязательная сертификация игрового оборудования.

Авторы предложения признают, что основным механизмом любого бизнеса является отраслевое законодательство. В Российской Федерации нормативную базу игорного бизнеса вряд ли можно назвать полной и исчерпывающей, отраслевой закон и принятые подзаконные акты регулируют лишь отдельные аспекты игорной деятельности.

Технический надзор и контроль

Организация технического надзора и контроля игрового оборудования является необходимым методом регулирования азартной деятельности. В своем анализе РСПП указывает, что нормативные требования по сертификации игровых автоматов привели не к установлению порядка, а к росту коммерческой деятельности организаций, осуществляющих сертификацию. В частности, обязав заведения, эксплуатирующие игровые автоматы, получать сертификаты, органы сертификации за сертификацию игровых автоматов одного и того же типа получали плату с каждого предприятия, эксплуатирующего такое оборудование.

К чему это привело, нетрудно догадаться. РСПП признает, что за деньги сегодня можно получить сертификат соответствия на любой игровой автомат, даже с контрафактным программным обеспечением. Ведь после проведения сертификации заказчику не выдаются результаты проведенных испытаний, свидетельствующие о надлежащем уровне контроля.

РСПП в своем анализе напоминает еще об одном недостатке технического контроля и надзора: если в отношении сертификации и проверки игровых автоматов существует хоть какая-то регламентация, в отношении рулеток и игровых столов не установлено никакой системы проверок для обеспечения прав игроков. Сказанное свидетельствует о недостаточной проработанности системы сертификации в игорном бизнесе и фактическом отсутствии технического контроля и надзора за игровым оборудованием в настоящий момент. Предложений по устранению недостатков РСПП не дает, но обращает на последние внимание.

В заключение об уполномоченном органе

В регулировании игорного бизнеса сегодня задействованы различные уполномоченные органы, не последнее место среди которых занимает лицензирующий. За то время, когда лицензированием в игорном бизнесе занимался Госкомспорт, организаторам игорного бизнеса было выдано несколько тысяч лицензий, обязывающих их обладателей соблюдать определенные условия и требования. Следует признать, что лицензирующий орган тогда не имел достаточных возможностей контролировать выполнение лицензионных требований в регионах, что свидетельствует о недостаточном регулировании игорного бизнеса системой лицензирования.

РСПП считает целесообразным для надзора и контроля за игорной деятельностью наделить уполномоченный орган в рамках финансового ведомства большей степенью самостоятельности. На данный момент таким органом является отдельное подразделение налоговой службы, которая разбирается не во всех вопросах организации и проведения азартных игр и пари. В связи с тем, что игорный бизнес затрагивает работу различных госорганов, целесообразно в рамках уполномоченного органа создать межведомственную комиссию по регулированию, надзору и контролю за игорным бизнесом. РСПП предлагает назвать ее Национальной комиссией по играм, деятельность которой должна быть всеохватывающей, начиная с лицензирования, проверки лицензионных требований, ведения реестров лиц по видам азартной деятельности и заканчивая проверками технического контроля игрового оборудования, утверждением единых правил проведения азартных игр и пари, обучением сотрудников уполномоченных органов надзору и контролю за игорным бизнесом.

Особое внимание уделяет РСПП разделению полномочий между исполнительными федеральными органами и органами субъектов РФ в отношении регулирования надзора и контроля за игорной деятельностью. Региональные власти контролируют деятельность игорных заведений в четко установленных рамках порядка, который утверждается Правительством РФ по предложению федеральных органов.

В целом РСПП достаточно глубоко и всесторонне проработал проблемы нормативного регулирования игорного бизнеса. Какое решение примет уполномоченный орган, покажет время. Надеемся, что краткий обзор предложений РСПП поможет читателю быть в курсе возможных перемен в игорном бизнесе. Не исключено, что игорные зоны, закрытые регионы и другие неприятные новшества 2007 - 2008 годов со временем останутся в прошлом.

С.В. Булаев

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждено Постановлением от 06.10.2006 N 603.