Конституция - основной закон? (А.Е. Гузий, журнал "Вестник Омской юридической академии", N 1, январь-март 2017 г.)

Конституция - основной закон?

А.Е. Гузий,

старший преподаватель кафедры

теории и истории государства

и права Омской юридической академии

Журнал "Вестник Омской юридической академии", N 1, январь-март 2017 г., с. 19-25.

В декабре 2013 г. Российская Федерация и ее граждане отмечали 20-летие принятия Конституции. По этому поводу 8 ноября 2013 г. Президент Российской Федерации организовал встречу с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин. В своем вступительном слове В.В. Путин сказал: "Не буду вам, конституционалистам, правоведам, учёным, преподавателям права, рассказывать о том, насколько важен для общества, для любого государства Основной закон, насколько важна его стабильность, сбалансированность"*(1). Но президент лишь обозначил высокую проработку вопросов понимания природы высшего нормативного правового акта в конституционном праве [4, 13], однако ни слова не было упомянуто о его месте в современной системе российского законодательства в частности и источников права России в целом.

Между тем общеправовой взгляд на понимание конституции как явления нуждается в серьезнейшей проработке. В теории права на сегодня нет четко определенной позиции этого важного для нашего государства понятия. В конституционном праве общеупотребительной практикой считаются синонимичными понятия "конституция" и "основной закон". Однако у этой позиции существует ряд недостатков. Это обеднение понятия основного закона, распыленность и эфемерность его признаков. За доказательствами обратимся к действующей доктрине.

С.А. Авакьян в своем труде дает следующее понимание: "Любая конституция, в том числе и Конституция РФ, относится к числу правовых актов, является законом и обладает всеми его чертами. Конституция - принимаемый либо народом непосредственно, либо высшим представительным органом власти общеобязательный нормативный акт, закрепляющий важнейшие начала жизни общества и государства, рассчитанный на постоянное, многократное применение, опирающийся в своем действии на авторитет и силу Российского государства" [2, с. 19]. Обратим внимание, что в действующей трактовке дается размытое понятие конституции как закона, так как тезис об их соотношении подкрепляется признаками, характерными для любого вида нормативных правовых актов.

В.В. Маклаков под конституцией понимает систему правовых норм, иногда называемых основным законом государства, имеющих высшую юридическую силу и регулирующих важнейшие общественные отношения [9, с. 228].

М.В. Баглай также проводит прямую взаимосвязь между конституцией и основным законом. Основным признаком он считает положение конституционных норм, регламентирующих наиболее важные общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти, в которых определяются правовое положение личности, форма правления и государственного устройства, система государственных органов и порядок их формирования, их взаимоотношения между собой [3, с. 53]. Таким образом, автор основным критерием причисления конституции к законам отмечает характер ее норм, а также предмет их правового регулирования.

В позиции Т.Н. Радько также обнаруживается прямая взаимосвязь конституции и основного закона, однако базовым критерием их соотношения выступает отношение первой к системе законодательства и признак высшей юридической силы. "Наибольшей юридической силой среди законов обладает конституция. Вполне закономерно во многих случаях после слова "конституция" добавляется: основной закон... Конституция является первоисточником для всех остальных нормативных правовых актов. Все другие акты должны соответствовать конституции" [11, с. 159-160].

В отличие от многих авторов В.Е. Чиркин в своем труде говорит: "...термин "основной закон" означает, что конституция является исходной базой для правотворческой и правоприменительной деятельности" [14, с. 30], вследствие чего делается вывод о понятии основного закона как признака конституции. И тут мы уже обнаруживаем противоречие между классиками современной науки конституционного права, так как С.А. Авакьян основной закон и базу действующего законодательства разводит как два разных признака конституции [2, с. 22]. Более того, в поздних публикациях С.А. Авакьяна конституция и вовсе определяется через понятие основного закона как родового понятия для нее [1].

С.М. Шахрай [15, с. 78], Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин [5, с. 98] определяют конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в правовой системе современного демократического государства, при этом выделяя такие ее свойства, как принятие особым субъектом права, учредительный первичный характер конституционных установлений, всеохватывающий характер конституционной регламентации, особые юридические свойства. Отметим также, что вышеназванные авторы хоть и определяют признаки конституции, но используют для нее наименование "основной закон" как синоним исследуемого понятия.

А.С. Прудников и Б.С. Эбзеев Конституцию Российской Федерации видят в рамках существования основного закона в системе законов, подзаконных актов и международных договоров [8, с. 41]. Вызывает интерес и критерий выделения данных категорий: это субъект, принимающий данный акт, его функции и полномочия, объем и характер регулируемых данным законом общественных отношений, место данного акта в иерархии правовых актов и обусловленная этим его юридическая сила [8, с. 43].

Подводя общий итог вышеизложенному, мы видим, что очевиден факт размытости, неопределенности и распыленности понятия "основной закон" в Российской Федерации, отсутствие четких критериев определения его содержания. Ученые-конституционалисты либо вовсе не дают содержания исследуемого объекта, принимая за аксиому тезис о соотношении конституции и основного закона как родовых друг для друга понятий, либо предлагают концепции признаков основного закона, диаметрально исключающие друг друга у каждого из уважаемых ученых.

В отсутствие четких критериев понятия в отраслевой науке за ответом на вопрос о правовой природе конституции в системе источников права следует обращаться к современной теории права. Согласно общепризнанной концепции система законодательства состоит из законов и подзаконных актов. При этом законы по природе своей отличаются от подзаконных актов степенью участия населения в их принятии*(2). Также среди отличительных признаков выделены наибольшая важность вопросов, нормативность их норм и невозможность изменения вступивших в силу норм иначе как посредством их отмены уполномоченным органом (им может стать либо орган, принявший норму закона, либо Конституционный Суд Российской Федерации - в случае противоречия нормы закона Конституции Российской Федерации) [12, с. 204-205].

Подзаконные нормативные правовые акты, в свою очередь, основываются на положениях законов и не должны им противоречить, им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, они быстрее реагируют на потребности общественного развития, имеют более узкое (видовое) значение, чем нормы законов, которые являются нормами родового значения [11, с. 139].

Таким образом, современная теория государства и права критериями разделения нормативных правовых актов на категории определяет принимающий орган, важность вопросов, иерархичность норм, способы их изменения и утраты юридической силы. Советская доктрина права включала конституцию в систему законов, аксиономируя за ней юридическое верховенство, что прямо выражалось в названии базовых документов страны 1918, 1925, 1937 и 1978 гг. Однако, на наш взгляд, с советских времен вызывает сомнение аксиома о принадлежности конституции к системе законов. Для ее вычленения предлагаем провести сравнительную характеристику рассматриваемых в статье нормативных правовых актов: конституции, законов и подзаконных актов (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительная характеристика нормативных правовых актов

>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

Критерий сравнения	Конституция	Закон	Подзаконный акт
Предмет правового регулирования	Фундаментальные взаимоотношения власти и общества	Наиболее важные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании	Узкое регулирование, как правило, основанное на регулировании закона
Особенности норм права	Большое количество декларативных, учредительных норм	Значительное превалирование норм, комплексно регулирующих широкий спектр общественных отношений	Значительное превалирование норм, имеющих регулятивный характер узконаправленного действия
Принимающий орган	1) население непосредственно; 2) специальный орган; 3) парламент; 4) монарх (дарующий этот документ населению)	Парламент по заложенной процедуре с возможностью широкого обсуждения законопроекта населением с оставлением последнего слова за законодательным органом	Как правило, органы, входящие в исполнительную ветвь власти
Иерархичность	Обладает высшей юридической силой и является базой действующего законодательства	Обладает высшей юридической силой	Должен подчиняться нормам вышестоящих актов и не противоречить им
Порядок внесения изменений	Как правило, устанавливается запрет на внесение изменений либо усложненный порядок внесения таких изменений	В зависимости от уровня закона либо простым большинством, либо квалифицированным, а в случае его противоречия вышестоящему акту - в порядке признания неконституционным судебным органом конституционного контроля	Либо в порядке, аналогичном принятию акта, либо в порядке признания акта противоречащим вышестоящим актам органами судебного и несудебного контроля

Исходя из предложенной характеристики, предлагаем сделать ряд выводов. Во-первых, предмет правового регулирования конституции явно пространнее и шире предмета регулирования любого закона, не говоря уже о подзаконном акте. Более того, предмет правового регулирования конституции не ограничивается строго определенным (унифицированным) объемом регулируемых правоотношений и может включить в себя любые социально значимые нормы. И причина того, на наш взгляд, кроется в правовой природе действующего акта как общественного договора, в который допустимо вносить любые вопросы, интересные сторонам. Так, например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин поясняют, что в момент принятия конституций "требовалась правовая форма защиты и охраны новых экономических структур. Такую роль мог выполнить только правовой акт, в общей форме определяющий основы устройства государства и общества, объективно поставленный выше власти короля, феодалов, олицетворяющий волю как бы всего общества, всей нации" [5, с. 101]. Закреплялись все пласты вопросов, нуждающихся в тотальной правовой декларации. Это и приводило к смешению предмета регулирования конституции. В итоге мы получаем нормативный акт, предмет правового регулирования которого узнаем, только открыв документ. А вот закон всегда привязан к регулируемому им предмету: о пчеловодстве, о коррупции, об административных процедурах и др.

Практика этот тезис подтверждает: согласно Конституции Канады (приложение 4) прописываются активы, относящиеся к общей собственности провинций Онтарио и Квебек [6, с. 549], в Конституции Бразилии отдельно определяется правовой статус индейцев на ее территории [7, с. 524], в Конституции Швейцарии особенности регулирования права на жизнь (запрет клонирования, определение понятия эмбрионов) [7, с. 252] и т.д.*(3)

Нельзя не отметить в конституции большой объем декларативных норм, норм-принципов, норм-дефиниций, получающих свое развитие в других актах, становясь для последних их фундаментом построения в отдельной отрасли права. В отличие от конституционных нормы законов прямо направлены на регулирование широкого спектра отношений исходя из предмета своего регулирования. Нормы подзаконных актов, как правило, регулируют отдельный порядок проведения предусмотренной в законе процедуры*(4).

Следующим критерием был обозначен принимающий орган. Конституция, как известно, принимается исходя из сложившихся обстоятельств на момент ее принятия*(5) либо в соответствии со сложившимися в государстве и обществе традициями*(6). Закон же всегда подчиняется уже ранее установленным правилам правотворчества. Может ли он быть принят на референдуме, как это зачастую происходит с конституцией? Да, если конституция это допускает или не запрещает прямо.

В этой формуле просматривается еще один аспект высшей юридической силы конституции: она принимается исходя из детерминант, сформированных предшествующими событиями и историей государства. Но формирование норм по подготовке и принятию конституции всегда осуществляется специально устанавливаемыми для этого оперативными нормами. Так, например, М.Н. Марченко, описывая историю принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации, отмечает три нормативных указа Президента Российской Федерации: "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации", "Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года" и "О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование" [10, с. 167]. Таким образом, порядок принятия Конституции Российской Федерации был установлен подзаконными актами, утратившими свою силу и актуальность в момент вступления документа в действие.

Возникает и вопрос понимания высшей юридической силы. Ведь ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо предусмотрела ее лишь в отношении высшего нормативного акта. И использовать аналогичное наименование признака высшей юридической силы для законов, на наш взгляд, не совсем верно, хотя бы потому, что законы напрямую подчиняются высшему нормативному правовому акту по иерархии. А учитывая, что в Конституции Российской Федерации нет ни слова о ее соотношении с законом как части целого, следует разделить понятия высшей юридической силы как базы действующего законодательства и юридической силы закона. Более того, анализ самого текста Конституции прямо разводит понятия конституции и законов*(7).

Порядок внесения изменений в конституцию также представляет научный интерес. Как известно, изменения в законы принимаются в том же порядке, в котором происходило их первичное принятие. Однако с конституцией такое правило работает реже. Большинство государств, как правило, определял в своих документах объем положений, в которые запрещено вносить изменения. Для Российской Федерации это главы 1, 2, 9. Внесение изменений в них возможно только путем полного пересмотра документа*(8). Ни один закон и подзаконный акт в мире не изменяется в порядке собственного полного пересмотра.

Вышеизложенные позиции напрямую выводят нас к тезису о переосмыслении правовой природы конституции и ее месте в системе нормативных правовых актов. Представляется очевидным, что это место главенствующее. Но значит ли это, что конституция - закон? На наш взгляд, в силу особой роли в системе права она не имеет заранее определенного места в системе источников права. Конституция - это нормативный правовой акт, их совокупность либо совокупность правовых обычаев*(9). Более того, представляется неверным тезис о детерминированности места конституции как главенствующего среди законов, ибо она может находиться на ступень выше, будучи особым видом нормативного правового акта. При этом она не потеряет тех свойств, какими обладает.

Отметим также, что действующий в Российской Федерации документ впервые был обозначен единственным понятием "конституция" без дополнительного указания на понятие основного закона государства. Учитывая, что российский конституционализм пережил уже четыре основных закона государства, каждый из которых соотносился с понятием конституции как синоним, можно говорить о сломе этой традиции как о сознательном действии правотворца.

И тут мы подходим к вопросу о мотивах и причинах этого решения. Кажется разумным предположение о том, что причины вывода Конституции Российской Федерации 1993 года из системы законов заложены в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, так как подобных норм в российских конституциях ранее не встречалось.

Так, Конституцией устанавливается правило: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Определяя Конституцию Российской Федерации как Основной закон, соотнося эти понятия как синонимичные, мы определяем место Конституции в системе законодательства, но создаем кривотолки о ее месте в системе всех источников российского права в целом. Как следствие, становится актуальным вопрос о легальности известного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации о месте международных договоров в правовой системе Российской Федерации*(10). Ведь при толковании вышеуказанной нормы судьями не затрагивался вопрос соотношения Конституции Российской Федерации и международного договора - определялось лишь соотношение федеральных законов и ратифицированных международных договоров. Если Конституция - Основной закон, а указанное постановление - акт толкования, встает вопрос о допустимости применения ограничительного толкования. Но этот вопрос снимается, если Конституция Российской Федерации признается самостоятельным актом высшей юридической силы, а не особым видом закона - Основным законом.

Большой общественный и научный резонанс вызвало внесение поправок в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации. Согласно им судебному органу конституционного правосудия было предоставлено право по запросу определять исполнимость вынесенных против Российской Федерации решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека*(11). Однако даже нормы международного права erga omnes в отдельных случаях говорят о верховенстве "нормы его внутреннего права особо важного значения"*(12). Указанная система при переложении на систему источников права в правовой системе России в целом дает понимание места международных договоров, определяя им место после Конституции Российской Федерации*(13).

Таким образом, структура нормативных правовых актов Российской Федерации на сегодняшний день должна выглядеть иначе, нежели сложившаяся в теории государства и права, и представлять собой пирамиду, в основе которой закладывается конституция, а далее - законы и подзаконные акты, в совокупности составляющие скелет правовой системы Российской Федерации. Под конституцией (в общетеоретическом смысле) следует понимать нормативный правовой акт высшей юридической силы, принимаемый, изменяемый и охраняемый в особом порядке, регулирующий наиболее значимые вопросы организации взаимодействия государства и общества в целом.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.

2. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: Сашко, 2000. 426 с.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. 10-е изд., изм. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 784 с.

4. Веревкина Ю.Ю. Взаимоотношения конституции и конституционализма в России: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 31 с.

5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2015. 592 с.

6. Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост., авт. введ. В.В. Маклаков. 2-е изд., испр. и доп. М.: БЕК, 1997. 586 с.

7. Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост., авт. введ. В.В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2000. 592 с.

8. Конституционное право России: [учеб. для вузов по специальности "Юриспруденция" / Б.С. Эбзеев, А.С. Прудников, Е.Н. Хазов и др.]; под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 687 с.

9. Конституционное право: словарь / отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Юристь, 2001. 559 с.

10. Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М.: ТК Велби: Проспект, 2013. 773 с.

11. Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: учеб для бакалавров. М.: Проспект, 2016. 568 с.

12. Сырых В.М. Теория государства и права: учеб. для вузов. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 704 с.

13. Титова А.А. Конституция в системе российского законодательства (теоретико-правовой анализ): автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. 30 с.

14. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. М.: Юристь, 2008. 606 с.

15. Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации / Акад. учеб.-науч. центр Рос. акад. наук [и др.]. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2010. 654 с.

------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.krenrlirr.ru/events/president/transcripts/19579.

*(2) Это происходит либо посредством принятия документа Государственной Думой Российской Федерации после ее избрания населением при всеобщем равном тайном голосовании (аналогично на уровне субъекта Российской Федерации), либо в особом порядке - посредством референдума.

*(3) Выходит, в отличие от законов и подзаконных актов конституция не имеет строгой привязки к предмету правового регулирования: есть вопросы, которые наиболее часто в ней отражаются: это структура органов власти государства, права и свободы человека и гражданина, правовой статус субъектов, местное самоуправление и т.д. Наравне с ними в данном акте может появиться любая норма, которую законотворец посчитал необходимой внести в документ: о руководящей роли ЦК КПСС в жизни государства и общества, о ценах на топливо, о карбюраторных двигателях. При желании в конституции можно закрепить даже запрет принимать на территории страны международные мероприятия и конкурсы.

*(4) В качестве примера предлагаем рассмотреть вопрос получения гражданства Российской Федерации. В части 1 статьи 6 Конституции мы обнаруживаем декларативную норму о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Изучив соответствующий закон о гражданстве, мы обнаружим большое количество норм об основаниях получения гражданства, сроках, особенностях получения гражданства отдельными категориями лиц и другие широко профилированные нормы в рамках заданного предмета правового регулирования (вопроса о гражданстве). Уже в приказе ФМС России мы можем ознакомиться с детальным порядком получения услуги по приему в гражданство, тонкостях процедуры, начиная от порядка информирования о правилах исполнения государственной функции и заканчивая требованием ко всем сотрудникам носить личную идентификационную карточку (п. 11.4).

*(5) Если речь идет о ситуации принятия документа в период революционных потрясений, например, при ограничении своей власти монархом страны либо при изменениях в государственном строе.

*(6) Если речь идет о ситуации принятия документа в результате эволюционного развития государства и общества.

*(7) См., напр.: ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 4, п. "а" ст. 71, ч. 2 ст. 78, ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации.

*(8) Это уже породило остроумный комментарий конституционалистов, обративших внимание на ч. 1 ст. 5, где среди прочих субъектов, записанных во множественном числе, отмечена автономная область - в единственном числе. Таким образом, заключают они, в случае появления в составе субъектов Российской Федерации второй автономной области для внесения канцелярской поправки в норму необходимо будет переписывать всю Конституцию, созывать Конституционное Собрание и решать, выносить ли данный вопрос на референдум или принимать 2/3 голосов его членов.

*(9) В Великобритании и вовсе за конституционную материю принимаются некоторые решения судов и правовая доктрина ведущих мировых ученых-конституционалистов.

*(10) О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума Верхов. Суда Рос. Федерации от 10 окт. 2003 г. N 5.

*(11) Глава XIII.1. Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека // О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ.

*(12) См. ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, принятой 23 мая 1969 г. URL: http://www.un.org/ra/documents/decl_conv/convl960.shtml.

*(13) Предметом статьи не являлся вопрос о наличии в Российской Федерации так называемой широкой конституции, предполагающей, что текст Конституции и текст федеральных конституционных законов составляют единую конституционно-правовую материю. За основу берется классическая концепция Конституции и ФКЗ как различных видов нормативных правовых актов.