Обязан ли военнослужащий включать в справку о доходах и расходах информацию о своем участии в некоммерческих организациях? (В.М. Корякин, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г.)

Обязан ли военнослужащий включать в справку о доходах и расходах информацию о своем участии в некоммерческих организациях?

В.М. Корякин,

доктор юридических наук, доцент, профессор

кафедры военной администрации, административного

и финансового права Военного университета

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г., с. 2-5.

В настоящее время, в первом квартале 2017 г., в Вооруженных Силах Российской Федерации проводится очередная кампания, связанная с подачей военнослужащими, государственными гражданскими служащими, а также лицами гражданского персонала сведений о доходах, о расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя, а также на своих супругу (супруга) и несовершеннолетних детей по итогам 2016 г.

Данная антикоррупционная мера осуществляется в соответствии с федеральными законами "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ и "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, а также изданными в порядке их конкретизации подзаконными правовыми актами - указами Президента Российской Федерации, ведомственными актами Минобороны России.

Журнал "Право в Вооруженных Силах" регулярно обращается к рассматриваемой теме на своих страницах*(1). Во всех этих публикациях неизменно подчеркивается высокий антикоррупционный потенциал данной формы контроля за материальным благосостоянием семей военных чиновников как с погонами, так и без таковых. За прошедшие пять лет практического применения данной антикоррупционной меры наработана определенная практика подачи сведений о доходах, их сбора, обобщения, хранения, а также контроля за их полнотой и достоверностью.

Конституционность данной меры подтвердил и такой авторитетный судебный орган, как Конституционный Суд Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд в постановлении от 10 октября 2013 г. N 20-П*(2), правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; поэтому федеральный законодатель, создавая такие правовые механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их нравственных качествах и соответственно в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти. Данный вывод в полной мере соотносится с требованиями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН), согласно которой предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств, поскольку она затрагивает их экономику, порождает серьезные угрозы стабильности и безопасности общества, подрывает демократические и этические ценности, справедливость и наносит вред устойчивому развитию; незаконное приобретение личного состояния может нанести ущерб демократическим институтам, национальной экономике и правопорядку, а потому для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней необходим всеобъемлющий и многодисциплинарный подход.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2016 г. N 26-П*(3), специфика публичной службы предопределяет особый правовой статус государственных (муниципальных) служащих и соответственно необходимость специального правового регулирования, вводящего для государственных служащих определенные ограничения, запреты и обязанности, наличие которых компенсируется предоставляемыми им гарантиями и преимуществами. К числу таких обременений относится обязанность лиц, замещающих должности государственной службы, включенные в специальные перечни, установленные соответствующими нормативными правовыми актами, представлять сведения о своих доходах и расходах, а также о доходах и расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Непредставление таких сведений либо представление заведомо ложных, недостоверных или неполных сведений влечет применение в отношении указанных лиц мер юридической ответственности.

Вместе с тем контроль со стороны государства за имущественным положением государственных служащих призван повысить эффективность противодействия коррупции, основанного на принципах приоритетного применения мер по ее предупреждению, комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для борьбы с этим явлением (п.п. 5 и 6 ст. 3 Федерального закона "О противодействии коррупции"), и предотвратить риски, связанные с неправомерным влиянием на государственных (муниципальных) служащих и тем самым - с возможностью сращивания публичной власти и бизнеса.

Порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определен Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559. Согласно п. 3 Положения, утвержденного данным Указом, сведения представляются в виде справки, форма которой утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 460.

Раздел 5 данной справки предусматривает указание государственным служащим (военнослужащим) сведений о принадлежащих ему ценных бумагах и об участии в коммерческих организациях. Данный раздел содержит два подраздела:

- подразд. 5.1 "Акции и иное участие в коммерческих организациях и фондах";

- подразд. 5.2 "Иные ценные бумаги".

Как показывает практика, органы, осуществляющие контроль за полнотой и достоверностью сведений, включаемых в данный раздел справки, иногда выдвигают требования о включении в него сведений об участии государственного служащего не только в коммерческих, но и в некоммерческих организациях.

Так, офицер М., являющийся учредителем общественного фонда поддержки ветеранов военной службы (далее - Фонд), не отразил данный факт в указанном разделе справки, что было квалифицировано как нарушение установленного порядка представления сведений о доходах, влекущего привлечение его к юридической ответственности.

Попытаемся разобраться, насколько правомерен такой подход. Для этого напомним критерии деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. Критерии эти достаточно ясны и просты: согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ коммерческими организациями считаются юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческими - организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками. В той же статье ГК РФ перечислены организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коммерческие и некоммерческие организации. Согласно подп. 7 п. 3 ст. 50 ГК Российской Федерации общественные фонды однозначно отнесены к некоммерческим организациям. Это подтверждает и Устав упомянутого нами Фонда, учредителем которого является офицер М. Так, согласно п. 1.6 Устава данной организации Фонд не имеет в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли для ее распределения между участниками и работниками Фонда в качестве их доходов. В соответствии с п. 7.3 Устава Фонда доходы от предпринимательской деятельности Фонда не могут перераспределяться между участниками Фонда и должны использоваться только для достижения уставных целей Фонда. Таким образом, офицер М., являясь одним из учредителей данного Фонда, не получал и не мог получать от этого каких-либо доходов.

Контролирующий орган, выявивший сокрытие офицером М. факта своего участия в некоммерческой организации, сослался на нарушение данным военнослужащим запрета, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ*(4), согласно которому государственному служащему запрещается участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено законодательством. Поскольку Устав Фонда, соучредителем которого является офицер М., предусматривает возможность осуществления Фондом приносящей доход деятельности, то, по мнению контролирующего органа, Фонд можно считать хозяйствующим субъектом, в управлении которым офицер М. участвует как один из учредителей, тем самым нарушив приведенный выше запрет.

Не отрицая приведенную логику контролирующего органа, необходимо, тем не менее, сказать следующее.

Из системного толкования содержания и формы справки о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 460, можно сделать вывод, что в ее разд. 5 должны указываться сведения в отношении участия государственного служащего исключительно в коммерческих организациях. Следовательно, невключение офицером М. в данный раздел сведений о своем участии в учреждении некоммерческой организации в виде Фонда не может быть квалифицировано как нарушение порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Предназначение данной справки носит строго целевой характер: она предусматривает отражение в ней обобщенных сведений обо всех видах доходов и расходов государственного служащего, а также об имуществе и обязательствах имущественного характера как его самого, так и его семьи. Включение в данную справку иных сведений, в том числе сведений об общественной и иной деятельности государственного служащего (военнослужащего), не связанной с получением им доходов и с иными имущественными отношениями, сведений о соблюдении иных запретов и ограничений, связанных с государственной (военной) службой, является, таким образом, неправомерным и искажающим смысл и предназначение данной справки.

Предъявленное контролирующим органом требование о включении офицером М. в подразд. 5.1 справки сведений о выступлении его в качестве одного из учредителей некоммерческой организации является, по сути, стремлением придать данной справке статус средства контроля не только за доходами и расходами государственного служащего (военнослужащего) и его имущественным положением, но также контроля и за иной его деятельностью, что является неправомерным, недопустимым и явно выходящим за пределы полномочий указанного органа.

Безусловно, факт участия офицера М. в управлении хозяйствующим субъектом требует дополнительной проверки на предмет соблюдения им запрета, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В случае подтверждения нарушения данный военнослужащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ. Однако данное нарушение не имеет отношения к порядку представления сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Потому и наказание его за нарушение порядка представления данных сведений является неправомерным.

Подводя итог, на вопрос, поставленный в названии настоящей публикации, следует дать отрицательный ответ.

Библиографический список

1. Бараненкова И.В. Новые требования к представлению военнослужащими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера [Текст] / И.В. Бараненкова // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 2.

2. Кичигин Н.В. О представлении сотрудниками органов федеральной службы безопасности сведений о расходах как одном из элементов противодействия коррупции [Текст] / Н.В. Кичигин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2014. - N 3.

3. Корякин В.М. Контроль за расходами лиц, проходящих службу (работающих) в Вооруженных Силах Российской Федерации (комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ в вопросах и ответах) [Текст] / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2013. - N 3.

4. Корякин В.М. Определен порядок осуществления контроля за расходами лиц, проходящих службу (работающих) в Вооруженных Силах Российской Федерации (комментарий к Указу Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310) [Текст] / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2013. - N 6.

5. Корякин В.М. Полномочия военного прокурора по контролю за расходами военнослужащих и иных лиц, обязанных представлять сведения о расходах [Текст] / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 11.

6. Миронов О.И. Обязанность военнослужащих по представлению сведений о расходах как инструмент профилактики коррупции в военных организациях [Текст] / О.И. Миронов // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2013. - N 11.

7. Миронов О.И. Порядок осуществления контроля за расходами военнослужащих в системе мер профилактики коррупции [Текст] / О.И. Миронов // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2013. - N 10.

8. Цветков А.С. Организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдения военнослужащими требований к служебному поведению.[Текст] / А.С. Цветков // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 3.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Бараненкова И.В. Новые требования к представлению военнослужащими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 2; Кичигин Н.В. О представлении сотрудниками органов федеральной службы безопасности сведений о расходах как одном из элементов противодействия коррупции // Там же. 2014. N 3; Корякин В.М. Контроль за расходами лиц, проходящих службу (работающих) в Вооруженных Силах Российской Федерации (комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ в вопросах и ответах) // Там же. 2013. N 3; Его же. Определен порядок осуществления контроля за расходами лиц, проходящих службу (работающих) в Вооруженных Силах Российской Федерации (комментарий к Указу Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 310) // Там же. N 6; Его же. Полномочия военного прокурора по контролю за расходами военнослужащих и иных лиц, обязанных представлять сведения о расходах // Там же. 2015. N 11; Миронов О.И. Обязанность военнослужащих по представлению сведений о расходах как инструмент профилактики коррупции в военных организациях // Там же. 2013. N 11; Его же. Порядок осуществления контроля за расходами военнослужащих в системе мер профилактики коррупции // Там же. 2013. N 10; Цветков А.С. Организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдения военнослужащими требований к служебному поведению. // Там же. 2015. N 3.

*(2) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова" от 10 октября 2013 г. N 20-П.

*(3) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан" от 29 ноября 2016 г. N 26-П.

*(4) Согласно ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ запреты и ограничения, установленные законодательством для федеральных государственных гражданских служащих, в полном объеме распространяются на военнослужащих.