Предмет экологического права и развитие российского законодательства о природных ресурсах (В.В. Никишин, журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2017 г.)

Предмет экологического права и развитие российского законодательства о природных ресурсах

В.В. Никишин,

доктор юридических наук, профессор

Санкт-Петербургского государственного

университета (Санкт-Петербург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 62-68.

В условиях роста количества нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, специалисты полагают необходимыми повышение качества правового регулирования и восполнение пробелов в праве и законодательстве путем их систематизации (комплексной или предметной)*(1). Предлагается пересмотреть содержание законов об охране окружающей среды и природопользовании с учетом вызовов современного мира, когда от законодателя требуется фундаментальное осмысление проблем стабильности общества, его устойчивого развития, сбалансированности отношений человека с окружающей средой. Приоритетом исследователя признается "логика развития экологического права", которая побуждает изучать формы жизнедеятельности человека, связанные с его генетическими истоками*(2). Появляется потребность в ясном понимании соотношения систем экологического права и экологического законодательства, осознании системы экологического права как фактора, опосредующего развитие экологического законодательства.

Показательно, что еще в 80-е гг. ХХ в. "природноресурсовое право" изучалось как система правовых норм, регулирующих общественные отношения по "рациональному использованию земель, недр, вод, лесов, животного мира с целью удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения, охраны этих природных объектов, а также охраны прав предприятий, организаций, учреждений и граждан", с оговоркой о том, что охрана природы - не основная, а производная задача, вытекающая из необходимости использования природных ресурсов. Переход же от "поресурсовой" охраны к охране природы как "системы экологических систем" расширил круг природоохранительных отношений, качественно изменил их содержание*(3). Сегодня экологическое право считается комплексной отраслью, включающей ряд самостоятельных отраслей права: земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое*(4).

Вопрос о существовании комплексных отраслей российского права, в отличие от вопроса о существовании комплексных отраслей законодательства, остается дискуссионным. Если наличие иерархической зависимости внутри определенной группы комплексных нормативных актов, объединенных предметной связью, позволяет сделать вывод о существовании комплексной отрасли законодательства, то группа правовых норм, построенных на различных методах правового регулирования, свидетельствует о том, что в эту группу входят нормы различных отраслей права, а сама она отраслью права не является*(5).

На деле императивный, диспозитивный и иные методы правового регулирования при их относительной самостоятельности тесно взаимосвязаны и используются в сочетании друг с другом. Отрасль экологического права в целом, не будучи связанной единым методом и механизмом правового регулирования, объединяет взаимосвязанную совокупность правовых норм, которая в определенный момент выделилась в российской правовой системе*(6). В результате современная система российского экологического законодательства отражает систему экологического права, включающую природоохранительный и природоресурсный массивы, нормативные правовые акты которых, как правило, содержат нормы, регулирующие соответственно природоохранительные и (или) природоресурсные отношения.

Особенности экологического права как отрасли права и отрасли научного знания важно учитывать при создании правовых актов. Насущной предстает потребность связать общие знания из других отраслевых наук со спецификой природоресурсных отношений*(7).

Предлагая изучение природоресурсного права как особенной части права экологического, составители учебников и образовательных программ подтверждают его преимущественно публичный характер, приобретаемый им в результате принятия и реализации законов о природных ресурсах, которыми определяются "особенности ограничения оборота природных объектов, как вещей, имущества, и обеспечиваются в приоритетном порядке природоохранные требования к ним"*(8). Экологические права (к которым относят "универсальное право на благоприятную окружающую среду" и "права человека на использование природных ресурсов") классифицируются на природоохранные и природоресурсные, непосредственно экологические (специальные) и общие (косвенно влияющие на соблюдение "права на природопользование")*(9).

Эти рассуждения приобретают особое звучание в контексте позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам правового регулирования природопользования. Он призывает при решении социально-экономических задач обеспечить баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом, гарантировать соблюдение и защиту экологических прав граждан. Вместе с тем поскольку природопользование объективно влечет причинение экологического вреда, законодатель при осуществлении правового регулирования наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан. Следовательно, забота об охране окружающей среды и экологической безопасности не означает полного отказа от использования природных ресурсов, а соответствующее правовое регулирование должно - через реализацию природоохранной функции, имеющей всеобщий характер, - гарантировать соблюдение баланса интересов природопользователей и интересов человека и общества в целом в обеспечении экологического благополучия*(10).

Учитывая потенциальную конкуренцию экологических и "ресурсных" интересов, представители эколого-правовой науки обращают внимание на противоположные цели общества и государства: экономические, связанные с "решающей ролью сырьевого фактора в производстве", и экологические, выражающиеся в требовании "рационализации природопользования и охраны объектов окружающей среды". Однако понимание экологичности как некоего "детерминирующего признака группы прав" (в основе которого лежит понятие экологии как сферы взаимодействия живых существ со средой своего обитания, не включающее факторы экономической заинтересованности) не предполагает жесткого разграничения экологических прав и прав природопользования. Нет повода характеризовать как излишне широкое такое понимание "прав граждан экологического характера", при котором к ним относятся права природопользования в силу объемного восприятия предмета экологического права, включающего не только правовую охрану окружающей среды, но и природоресурсное право*(11).

Следует помнить, что право природопользования и природоресурсное право имеют разное структурное наполнение и в науке экологического права аналогами не являются. Если право природопользования образует комплексный правовой институт, нормы которого могут применяться ко всем отношениям природопользования*(12), то природоресурсное право содержит совокупность норм, регулирующих правовые режимы использования и охраны отдельных природных ресурсов*(13), а термин "природоресурсное законодательство" является родовым по отношению к терминам, обозначающим соответствующие отрасли законодательства: земельное, горное, водное, лесное, о животном мире и т.п.

Камнем преткновения в научных дискуссиях о социальном назначении и природе природоресурсного права остаются возможные противоречия между задачами охраны окружающей среды и целями использования природных ресурсов. Решению этой проблемы может помочь осознание того, что благоприятное состояние окружающей (природной) среды - то благо, наличие которого определяет реализацию разнообразных потребностей человека и одновременно является обязательным условием его существования и развития*(14). Природоресурсное право в этом случае призвано обеспечивать экологические интересы с точки зрения количественных и качественных параметров состояния окружающей среды не менее эффективно, нежели природоохранное. Наличием такой совокупности обусловлены возможности реализации естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, включая право пользования природными ресурсами*(15).

Давний спор о необходимости включения природоресурсного права в особенную часть экологического права и признании природоресурсного законодательства частью законодательства экологического отнюдь не мешает специалистам выделять в структуре последнего основные его блоки: "законодательство об окружающей среде", "законодательство о природных комплексах", "законодательство о природных объектах (ресурсах)"*(16); говорить о "единой отрасли законодательства", исходя из тенденции к интеграции в правовом регулировании и "необходимости учета закона единства природы, взаимосвязанности происходящих в ней процессов и явлений"*(17).

Установление применительно к каждому виду природного объекта принципов, целей, специфических видов прав природопользования отражает дифференцированный подход к развитию российского законодательства о природных ресурсах, который, по признанию исследователей, несмотря на востребованность, продуцирует свои негативные последствия, блокируя применение интегрированного подхода. В результате появляются утверждения о том, что экологическое законодательство остается бессистемным, "не имеет единой научной концепции в своей основе" и включает все разнообразие нормативных правовых актов, "оставшихся после природоресурсного", при использовании же "экосистемного" метода регулирования встанет вопрос о судьбе природоресурсного законодательства и сочетании экосистемного регулирования с пообъектным (поресурсовым)*(18). Подобные опасения на фоне продолжающегося правотворческого "бума" в сфере природопользования на первый взгляд кажутся неоправданными. Тем не менее именно концепция развития отрасли экологического права должна определять совершенствование законодательства о природных ресурсах.

Считается, что из всей совокупности положений отраслевой юридической науки надлежит принимать во внимание те, которые раскрывают предмет проектируемого закона на должном уровне*(19). При этом первостепенным значением нужно наделить такие компоненты научного знания, как принципы отрасли права (выведенные и научно обоснованные представителями отраслевой науки), концепция развития отрасли (основное содержание которой составляет характеристика путей и способов совершенствования действующих правовых норм), специфика предмета и метода правового регулирования.

Качественная определенность предмета правового регулирования экологических (природоохранительных и природоресурсных) отношений с учетом восприятия природы как всеобщего публичного блага представляется бесспорной. Социальная ценность такого предмета возрастает по мере понимания сложности системных взаимосвязей общества с окружающей средой, увеличения случаев непредсказуемого, а чаще всего негативного вмешательства человека в экосистемы. Для устойчивого общественного развития необходимо максимально точно "предвидеть" экологические последствия внедрения новых техник и технологий производства и потребления. Не случайно "направляемое", или, как принято сегодня говорить, устойчивое, развитие общества даже при наличии комплекса запретов и ограничений не может быть достигнуто в силу "множественности локальных целей и принципиальной невозможности централизованного использования ресурсов". Роль методологической основы поиска компромиссных решений отводится анализу клубка противоречий и противостояний, их генезиса и связи с целями развития, "традиционным видением мира и понятиями "блага", выработанными в тех или иных странах, у тех или иных народов"*(20).

Действительно, "границы" подлежащих правовому регулированию экологических отношений носят условный, субъективный характер. Они не представлены в объективной реальности, что ставит под удар попытки создать стройную иерархию правовых норм, в которой место правового акта зависит от типа или вида регулируемых отношений*(21). Зачастую опосредуемая правом социальная реальность распределяется в зависимости от доктринальных пристрастий. Примером тому может служить предложенный в свое время проект экологического кодекса ФРГ, структуру которого определили как наличествующие законы, так и "укоренившиеся традиции преподавания экологического права и - шире - подход к его содержанию"*(22).

Высокая значимость экологического правотворчества обусловливает потребность в научно обоснованном переводе общественных потребностей и интересов в нормативно-правовую форму, при котором реализуются принципы профессионализма (участие специалистов в подготовке законопроектов), научного и информационного обеспечения деятельности по подготовке законопроектов (в частности, проведение независимой экспертизы)*(23).

В этих условиях обществу требуется выверенный спектр использования средств социальной регуляции, где экологическое право призвано играть не только традиционно ограничительную (введение ограничений и запретов природопользования), но и прогностическую роль. Правовое регулирование природоресурсных отношений должно стать инструментом своевременного, а лучше - опережающего разрешения возникающих конфликтов на основе приоритета публичных интересов, а прогностические возможности науки экологического права призваны служить определению границ предмета правового регулирования, которые меняются весьма динамично.

Список литературы

Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М., 2007.

Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система: лекция. Н. Новгород, 1999.

Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010.

Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009.

Бринчук М.М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5.

Бринчук М.М. Экологическое право: учеб. М., 2010.

Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1.

Васильева М.И. Публичные экологические интересы: проблемы теории // Экологическое право. 2004. N 4.

Головко Л.В. Место кодекса в системе источников уголовно-процессуального права // Государство и право. 2007. N 1.

Дубовик О.Л. Кодификация экологического права в Германии: о проекте Экологического кодекса // Современное экологическое право в России и за рубежом. М., 2001.

Дубовик О.Л. Экологическое право: учеб. М., 2003.

Законодательная техника: науч.-практ. пособие. М., 2000.

Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.

Игнатьева И.А. Систематизация законодательства и проблемы формирования экологически ориентированной идеологии // Государство и право. 2007. N 5.

Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001.

Краснова И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению // Экологическое право. 2015. N 4.

Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М., 2005.

Мисник Г.А. Экологическое право. М., 2012.

Моисеев Н. Н. Человек и ноосфера. М., 1990.

Никишин В.В. Право природопользования как фактор обеспечения благоприятного состояния окружающей среды // Государство и право. 2014. N 6.

Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: учеб. М., 1984.

Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.

Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П по делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь" // СЗ РФ. 2013. N 11. ст. 1164.

Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П по делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ" // СЗ РФ. 2015. N 42. ст. 5858.

Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 27. ст. 4101.

Шестерюк А.С. Кодификация законодательства об охране окружающей среды: проблемы методологии // Экологическое право. 2010. N 6.

Экологическое право / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М., 2015.

Экологическое право: учеб. / под ред. С.А. Боголюбова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Игнатьева И.А. Систематизация законодательства и проблемы формирования экологически ориентированной идеологии // Государство и право. 2007. N 5. С. 17.

*(2) Шестерюк А.С. Кодификация законодательства об охране окружающей среды: проблемы методологии // Экологическое право. 2010. N 6. С. 12-15.

*(3) Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: учеб. М., 1984. С. 41-42.

*(4) Бринчук М.М. Экологическое право: учеб. М, 2010. С. 62.

*(5) Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система: лекция. Н. Новгород, 1999. С. 13-15; Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 57.

*(6) Дубовик О.Л. Экологическое право: учеб. М., 2003. С. 7.

*(7) Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М., 2007. С. 17.

*(8) Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 г. N 5-П по делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь" // СЗ РФ. 2013. N 11. ст. 1164).

*(9) Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 149; Бринчук М.М. Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право. 2004. N 5. С. 8.

*(10) Постановления Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П; от 25 июня 2015 г. N 17-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации" (СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 4101); от 13 октября 2015 г. N 26-П по делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ" (Там же. 2015. N 42. Ст. 5858).

*(11) Васильева М.И. Публичные экологические интересы: проблемы теории // Экологическое право. 2004. N 4. С. 18; Ее же. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1. С. 23-24.

*(12) В субъективном смысле право природопользования понимается как "совокупность прав и обязанностей конкретного природопользователя по использованию и охране природного объекта" (Экологическое право: учеб. / под ред. С.А. Боголюбова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 85).

*(13) В учебных изданиях право природопользования предполагает изучение ряда взаимосвязанных тем (понятие, принципы, виды, субъекты и содержание права природопользования) и включается в общую часть экологического права. Природоресурсное право образует соответствующий правовой массив, который имеет свою структуру и предлагается к изучению через тематику, касающуюся правовых режимов использования и охраны отдельных природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и растительного мира вне лесов, животного мира, атмосферного воздуха, природных ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны) (Мисник Г.А. Экологическое право. М., 2012; Экологическое право / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М., 2015).

*(14) Подробнее см.: Никишин В.В. Право природопользования как фактор обеспечения благоприятного состояния окружающей среды // Государство и право. 2014. N 6. С. 36-43.

*(15) Данное человеку от рождения естественное право пользования природными благами не меняет содержания и сопутствующих качеств. Если к первичным источникам естественного права относились материальные условия жизни отдельных людей и всего человеческого сообщества, а жизнедеятельность человека в окружающей материальной среде признавалась биологическим источником естественного права, то позднее в числе естественно-правовых императивов было названо право на благоприятную окружающую среду (Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М., 2005. С. 90).

*(16) Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 82-83.

*(17) Бринчук М.М. Экологическое право. С. 75; Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 24.

*(18) Краснова И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению // Экологическое право. 2015. N 4. С. 10-15.

*(19) Законодательная техника: науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 29-30.

*(20) Моисеев Н.Н. Человек и ноосфера. М., 1990. С. 277, 319.

*(21) Головко Л.В. Место кодекса в системе источников уголовно-процессуального права // Государство и право. 2007. N 1. С. 40-41.

*(22) Дубовик О.Л. Кодификация экологического права в Германии: о проекте Экологического кодекса // Современное экологическое право в России и за рубежом. М., 2001. С. 32.

*(23) Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 178.