Нововведения в профилактике нарушений и планировании проверок (на примере пожарной безопасности) (С.П. Фролов, журнал "Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2017 г.)

Нововведения в профилактике нарушений и планировании проверок (на примере пожарной безопасности)

С.П. Фролов,

эксперт журнала "Руководитель бюджетной организации"

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2017 г., с. 25-33.

С 01.01.2017 вступили в силу дополнения, которые были внесены в Закон N 294-ФЗ*(1) и КоАП РФ*(2). Изменения коснулись правил осуществления контроля. На примере Регламента *(3), регулирующего исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, рассмотрим основные нововведения относительно подготовительных и профилактических мероприятий, такие как вынесение предупреждений при профилактике нарушений или применение риск-ориентированного контроля при планировании проверок.

Профилактика нарушений

Вступили в силу положения о профилактике нарушений обязательных требований (ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ). Направление организации на проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований теперь входит в государственную функцию, осуществляемую должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы ГПН), наряду с организацией и проведением проверок, принятием мер по выявлению и устранению нарушений требований пожарной безопасности. В Регламенте данному направлению уделено большое внимание.

Органам ГПН и их должностным лицам добавлены новые обязанности - теперь они должны организовывать и проводить мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований. Эти мероприятия проходят в рамках правового просвещения и правового информирования (п. 6 Регламента).

Так, органы ГПН проводят профилактические мероприятия по вопросам соблюдения обязательных требований, в том числе посредством:

- проведения семинаров и конференций;

- разъяснительной работы в СМИ;

- распространения комментариев о содержании новых НПА, устанавливающих обязательные требования;

- направления рекомендаций о необходимых организационных, технических мероприятиях, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения новых обязательных требований.

На основе анализа существующей практики на официальных сайтах органов ГПН размещается информация с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований с рекомендациями в отношении профилактических мер. Также на официальном сайте размещаются перечни нормативных правовых актов РФ и нормативных документов по пожарной безопасности или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, а также тексты соответствующих НПА и нормативных документов (п. 114 Регламента).

Мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований органы ГПН проводят согласно ежегодно утверждаемым программам. Программа мероприятий субъекта РФ в формах правового просвещения и правового информирования на год или выписка из нее на квартал должна размещаться на информационных стендах в помещениях органов ГПН и официальных сайтах территориальных органов МЧС, а также на Едином портале государственных и муниципальных услуг (абз. 6 п. 17 Регламента).

Предостережения о недопустимости нарушений

Любому хозяйствующему субъекту известно, что контролеры могут выдавать предписания об устранении нарушений или устранении несоответствия. Регламент добавляет более "мягкую" реакцию на выявленную проблему - право контролеров выдавать органам власти, организациям и гражданам предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (абз. 9 п. 8 Регламента). Направление органами государственного контроля (надзора) юридическим лицам предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований предусмотрено ч. 5 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ.

Выдача указанных предостережений относится к профилактическим мерам (п. 114 Регламента). Так, если орган власти, организация или гражданин впервые привлекаются к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, то при выявлении нарушений орган ГПН может выдать предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Но эти нарушения не должны причинить вред жизни, здоровью людей, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу, повлечь возникновение пожара, ЧС либо создать непосредственную угрозу названных последствий (ст. 115 Регламента).

К сведению. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица могут привести или приводят к нарушению этих требований (п. 6 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ).

Порядок направления предостережений утвержден Постановлением Правительства РФ от 10.02.2017 N 166. Правительство РФ также установило алгоритм подачи юридическим лицом возражений на предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении предостережения. Документ вступил в силу 22.12.2017*(4).

Консультирование по вопросам пожарной безопасности

В силу Регламента консультирование граждан официально не входит в список профилактических мероприятий. Но его можно туда отнести, поскольку консультирование способствует лучшему пониманию обязательных требований в целях профилактики их нарушений. Процедура консультирования входит в государственную функцию (абз. 10 п. 27 Регламента).

Увеличен список вопросов, по которым должностное лицо органа ГПН обязано провести консультирование при личном обращении гражданина. Посетителю могут быть разъяснены его права и обязанности при проведении проверки, предоставлена информация о соответствии объекта защиты и территории требованиям пожарной безопасности или лицензионным требованиям и условиям о порядке отнесения объектов и территорий к определенной категории риска, информация о профилактике нарушений обязательных требований, а также об иных вопросах, отнесенных к компетенции органа ГПН (п. 19 Регламента).

Планирование проверок

Отметим, что ранее план проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ был пятилетним, сейчас он стал ежегодным, как и план проверок деятельности органов местного самоуправления. Но это не значит, что деятельность чиновников будут проверять ежегодно. Ежегодно будет составляться план. Планы проверки деятельности субъектов РФ, полномочий органов местного самоуправления разрабатываются не позднее 15 августа и утверждаются до 20 августа года, предшествующего началу календарного года проверок (п. 36, 40 Регламента). А вот основанием для включения органа власти в план проверок является истечение двух лет со дня окончания последней плановой проверки (п. 47 Регламента).

Порядок подготовки проектов ежегодных планов проверок, в частности совместных проверок, их представления в органы прокуратуры и согласования, типовая форма ежегодного плана проверок и порядок согласования внеплановых проверок устанавливаются Постановлением N 489*(5). Обратите внимание, что в ежегодный план включаются сведения в том числе об отнесении объекта и (или) территории к определенной категории риска. Частота проверок зависит от категории риска, присвоенной объекту или территории.

Риск-ориентированный контроль

Вступили в силу положения ч. 8 ст. 8.1 Закона N 294-ФЗ об использовании индикаторов риска нарушения обязательных требований. Федеральный государственный пожарный надзор входит в Перечень риск-ориентированного контроля*(6). Поэтому в Регламент внесены дополнения, предусматривающие использование индикаторов риска нарушения обязательных требований. Суть риск-ориентированного подхода сводится к следующему: чем выше риск возникновения ЧП на объекте, тем чаще и строже проверки.

Уполномоченные должностные лица органов ГПН классифицируют объекты и территории по категориям риска и включают их в соответствующие перечни (п. 28 Регламента). К категории высокого риска объект или территорию может отнести главный госинспектор субъекта РФ по пожарному надзору или его заместитель, к иным категориям риска - главный госинспектор города или района (п. 30 Регламента). Отнесение к категориям происходит на основании надлежащих расчетов.

Согласно п. 44 Регламента планирование и проведение плановых проверок объектов и (или) территорий осуществляется со следующей периодичностью:

Категория риска	Частота проверок
Высокий риск	Раз в три года
Значительный риск	Раз в четыре года
Средний риск	Не чаще чем один раз в семь лет
Умеренный риск	Не чаще чем один раз в десять лет
Низкий риск	Плановые проверки не проводятся

Поэтому в п. 36 Регламента появилось уточнение, что в любые ежегодные планы проверок не включаются объекты и (или) территории, относящиеся к категории низкого риска, плановые проверки в отношении которых не предполагаются.

Категория риска объекта защиты и (или) территории может быть изменена.

Расширены и права лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по надзору. Они имеют право получать от органа ГПН, должностных лиц органа ГПН информацию о присвоенной используемым ими объектам защиты и территориям категории риска, а также подать в орган ГПН заявление об изменении ранее присвоенной используемым ими объектам защиты и (или) территориям категории риска (абз. 3, 8 п. 11 Регламента). Категория риска может быть изменена при поступлении информации от юридического лица или принятии на учет новых объектов защиты на указанной территории (п. 31 Регламента).

Объекты и территории классифицируются и пересматриваются по категориям риска не реже одного раза в год до начала периода планирования, но не позднее 15 августа года, предшествующего году проведения плановых проверок на объектах защиты и (или) территориях. Причем категория может быть как повышена, так и понижена (п. 32, 33 Регламента).

Если объекту присвоена категория пожарного риска, то при проведении проверочных мероприятий анализируются соответствие исходных данных, применяемых в расчете, фактическим данным, полученным в ходе обследования объекта, а также соответствие требованиям Правил расчета*(7). При обнаружении нестыковок или выявлении нарушения требований пожарной безопасности, включенных в перечень мер, разработанных по результатам расчетов пожарных рисков, подтверждающих выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, плановая проверка продолжается более пристрастно - уже с анализом выполнения Требований пожарной безопасности*(8). Проверяющий принимает мотивированное решение, указывает в нем причины несоответствия расчета по оценке пожарного риска предъявляемым требованиям и (или) перечисляет невыполненные разработанные меры. Если выявленные нарушения устраняются в период проведения плановой проверки, то проверяющий это фиксирует (п. 63 Регламента).

Информация об объектах, отнесенных к категориям высокого и значительного рисков, размещается на официальных сайтах МЧС, главных управлений МЧС по субъекту РФ, органов ГПН объектовых (с учетом требований законодательства РФ о защите гостайны).

Ведение перечней объектов защиты и (или) территорий (земельных участков), которым присвоены категории риска, включено в государственную функцию по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (абз. 1 п. 27 Регламента).

Влияние НОР на классификацию по категории риска

Регламент оговаривает и влияние независимой оценки пожарного риска (НОР) на классификацию по категории риска объектов и территорий. Согласно п. 48 Регламента, если заключение НОР представлено в орган ГПН до утверждения ежегодного плана, проверяется соответствие данного заключения требованиям Правил оценки*(9). Если заключение Правилам оценки не соответствует, то оно направляется на доработку с обязательным указанием конкретных недостатков. И при повторном поступлении заключения проверяется только устранение ранее обозначенных недостатков.

Если заключение НОР, представленное до утверждения ежегодного плана, принято органом ГПН без замечаний, то проверки в отношении таких объектов будут планироваться:

- по истечении срока, установленного для данного объекта в зависимости от присвоенной ему категории риска;

- по истечении одного года и более со дня поступления в орган ГПН заключения НОР для объектов защиты, используемых (эксплуатируемых) организациями, осуществляющими виды деятельности в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере. Перечень таких видов определен Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 N 944. В него вошли, например, оказание амбулаторно-поликлинической, стационарной, скорой и санаторно-курортной медпомощи; дошкольное и начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование; деятельность детских лагерей на время каникул; предоставление соцуслуг с обеспечением проживания.

Обратите внимание, что орган ГПН не вправе оценивать достоверность предоставленного заключения НОР на самом объекте защиты.

Факторы, учитываемые при планировании проверок

Стоит отметить, что в п. 42 Регламента обозначены еще ряд новых факторов, которые будут учтены при планировании проверок, а именно:

- сроки исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, противопожарного состояния населенных пунктов;

- информация о результатах ранее проведенных проверок и назначенных административных наказаниях за нарушения требований пожарной безопасности;

- социально-экономические, природно-климатические, географические условия в субъектах РФ;

- срок ввода объекта в эксплуатацию, завершения его реконструкции и (или) капремонта, изменение класса функциональной пожарной безопасности объекта.

Сведения о проведении независимой оценки пожарного риска на объектах защиты тоже влияют на планирование проверок. Напомним, что такая оценка добровольна. Она производится аккредитованной организацией с соблюдением Правил оценки. Аудитор подтверждает, что на объекте или территории выполняются требования пожарной безопасности.

Результат исполнения государственной функции

Если в Прежнем регламенте *(10) было указано, что результатом исполнения государственной функции является завершение предусмотренных регламентом административных процедур, то сейчас результат исполнения государственной функции прописан полностью:

1) составление акта проверки;

2) выдача предписания об устранении нарушений, предписания по устранению несоответствия с определением сроков их устранения;

3) составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, и принятие мер по предотвращению таких нарушений;

4) выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований пожарной безопасности;

5) заключение о соответствии (несоответствии) объекта защиты требованиям пожарной безопасности.

* * *

Итак, функции должностных лиц органов государственного пожарного надзора расширены, теперь в их перечень входит профилактическая работа: организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований. Одной из форм этой деятельности является выдача предостережений о недопустимости указанных нарушений - самая "мягкая" из возможных форм санкций.

При планировании проверок учитывается риск-ориентированный метод контроля - чем ниже риск нарушения обязательных требований, тем реже проверки. Поэтому объекты проверки и территории должны быть распределены органами контроля (надзора) по категориям риска и включены в соответствующие перечни.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Изменения внесены Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ.

*(2) Изменения внесены Федеральным законом от 03.07.2016 N 353-ФЗ.

*(3) Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС РФ от 30.11.2016 N 644.

*(4) Подробнее о работе с предостережениями мы расскажем в следующем номере журнала "Руководитель бюджетной организации".

*(5) Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

*(6) Пункт 1 Перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806.

*(7) Правила проведения расчетов по оценке пожарного риска, утв. Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 272.

*(8) Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

*(9) Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2009 N 304.

*(10) Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС РФ от 28.06.2012 N 375.