Вайпан В.А. Состояние и тенденции развития контрактной системы (Книга "Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 г., МГУ имени М.В. Ломоносова) (авторский коллектив)". - "Юстицинформ", 2016 г.)

Состояние и тенденции развития контрактной системы*(1)

Вайпан В.А.,

заместитель декана и доцент кафедры

предпринимательского права Юридического факультета МГУ

имени М.В. Ломоносова, к.ю.н., Почетный юрист города Москвы

О состоянии, проблемах и перспективах развития контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд написано и сказано уже достаточно много. И это неудивительно. В России создана и функционирует глобальная контрактная система государственных и муниципальных закупок, пронизывающая все сферы экономики.

По данным Минэкономразвития, объем государственных закупок вырос в 2015 г. на 10% и достиг 6,6 трлн. рублей, что составляет около 45% всех расходов федерального бюджета. Число государственных контрактов, заключенных с субъектами малого и среднего предпринимательства, увеличилось на 41% и составило более чем 876 тыс., а сумма контрактов - на 40,6%, до 488 млрд. рублей. Это оказалось самой значительной государственной мерой поддержки малого бизнеса. Наконец, статистика Минэкономразвития зафиксировала рост среднего количества участников закупок в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ о контрактной системе с 2,5 до 3 на 1 процедуру, что говорит о повышении конкуренции на торгах*(2).

В I квартале 2016 г. начали функционировать новые институты контрактной системы в сфере закупок, и вступил в силу ряд существенных изменений законодательства о контрактной системе в сфере закупок:

- начала функционировать единая информационная система в сфере закупок (ЕИС);

- введены в действие подсистемы нормирования, планирования и обоснования закупок;

- приняты нормативные правовые акты Правительства РФ об антикризисных мерах в сфере закупок;*(3)

- механизм ограничения доступа товаров иностранного происхождения распространен на закупки лекарственных препаратов;

- при планировании и осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд применяются новые классификаторы продукции по видам экономической деятельности;

- продлен до 1 января 2017 г. срок переходного периода осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Крым и города федерального значения Севастополя в целях надлежащего формирования правительствами Республики Крым и города федерального значения Севастополь контрактной системы*(4).

Основываясь на статистике и анализе нормативной правовой базы можно выделить три основные тенденции в развитии контрактной системы России.

1. Усиление роли государства приводит к ужесточению требований к процедурам проведения государственных закупок, что отражается в законодательстве. Как следствие разрастается нормативная правовая база.

Так, за три года действия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ о контрактной системе в него было внесено 24 существенных изменения, т.е. закон правится в среднем каждые полтора месяца. Последняя редакция закона датирована 23 июня текущего года. И каждый месяц появляются десятки нормативных правовых актов, различных рекомендаций, разъяснений, судебных решений, в которых уже начали "тонуть" специалисты. Что уж говорить о заказчиках, поставщиках и иных субъектах, участвующих в государственных и муниципальных закупках.

Совершенствование нормативной правовой базы в сфере контрактной системы нередко мотивируется необходимостью внесения технических правок, подготовленных по итогам мониторинга контрактной системы и направленных на устранение правовых пробелов и в целом необходимостью развития законодательства о контрактной системе. Это касается, например, уточнения сроков внесения изменений в планы-графики для отдельных случаев осуществления закупок, уточнения порядка возврата обеспечения исполнения контракта, конкретизации положений о заключении контрактов с единственным поставщиком и т.д., и т.п.

В настоящее время на рассмотрении в Государственной думе находится проект Федерального закона, согласно которому государственные и муниципальные унитарные предприятия обязаны будут осуществлять закупки в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 44. Исключение составят закупки за счет грантов.

А Минэкономразвития России подготовило проект, согласно которому с 1 января 2017 г. автономным учреждениям и хозяйственным обществам с долей государственного участия более 50% при осуществлении закупок предстоит руководствоваться Федеральным законом N 44-ФЗ. При этом положения Федерального закона N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" можно будет применять только при закупках за счет грантов и субсидий, а также для привлечения третьих лиц к исполнению контракта, по которому учреждение является исполнителем.

2. Вторая тенденция заключается в усилении правовых мер борьбы с коррупцией, что обуславливает усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышение прозрачности закупочных процедур. Здесь можно выделить:

- внедрение различных электронных процедур и использование интернета (один из последних примеров: в соответствии с Приказом Казначейства России от 30 декабря 2015 г. N 27н, который вступил в силу 30 мая 2016 г., все заказчики в целях размещения информации о размещении заказов должны зарегистрироваться в единой информационной системе до 1 января 2017 г. Это, по сути, детализация ст. 4 Федерального закона N 44 об информационном обеспечении контрактной системы в сфере закупок);

- проводится оптимизация деятельности контрольных органов в сфере закупок, включая перераспределение полномочий и повышение эффективности контроля;

- планируется развитие норм, регулирующих раскрытие информации о субподрядчиках.

3. Третья тенденция связана с защитой национальных интересов России.

Например, в прошлом году приняты нормы, направленные на поддержку импортозамещения. В частности, были введены запреты на закупку 97 видов иностранных товаров, ограничения - на закупку 47 видов иностранных товаров, определены дополнительные условия допуска иностранных поставщиков в отдельных сферах.

Отдельно следует отметить ряд актуальных общих проблем применения законодательства о контрактной системе, которые требуют экспертного обсуждения и выработки предложений по их разрешению*(5):

Сложность процедур формирования планов-графиков и внесения в них изменений, необходимость двойного обоснований начальной цены контракта (сначала на этапе планирования, затем перед началом закупки).

Отсутствие правовых процедур для исключения недобросовестного субъективизма при оценке конкурсных заявок.

Проблемы, связанные с оплатой штрафов, пени (например, возможно ли удержания из обеспечения исполнения контракта).

Отсутствие надлежащей регламентации и единообразия в проверках, проводимых контрольными органами, что порождает субъективизм при проведении контрольных мероприятий.

Дублирование полномочий контрольных органов при проведении проверок, что создает дополнительные барьеры для заказчиков и субъектов предпринимательства.

Список литературы

1. Беляева О.А. Контрактная система: основные проблемы правоприменения и пути их преодоления // Журнал российского права. 2015. N 7. С. 34-44;

2. Андреева Л.В., Шиповальникова Ю.Г. Особенности государственных закупок в сфере образования // Юрист. 2014. N 12. С. 4-10.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Current status and trends of development of contract system.

*(2) http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/20160217.

*(3) См.: Постановления Правительства РФ: от 11 марта 2016 г. N 182 "О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта"; от 14 марта 2016 г. N 190 "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2016 г. отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)"; от 14 марта 2016 г. N 191 "Об утверждении Правил изменения по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, срок исполнения которых завершается в 2016 г."; от 18 марта 2016 г. N 211 "Об утверждении Правил осуществления заказчиком в 2016 г. реструктуризации задолженностей коммерческих банков, возникших в связи с предъявлением требований к исполнению банковских гарантий, предоставленных в качестве обеспечения исполнения контрактов".

*(4) http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2016180406.

*(5) В специальной литературе ранее неоднократно отмечались институциональные и практические недостатки Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, а также различные проблемы его применения: см., например, Беляева О.А. Контрактная система: основные проблемы правоприменения и пути их преодоления // Журнал российского права. 2015. N 7. - С. 34-44; Андреева Л.В., Шиповальникова Ю.Г. Особенности государственных закупок в сфере образования // Юрист. 2014. N 12. - С. 4-10.