Сравнительное преимущество для экономии бюджета: государственный контракт или государственно-частное партнерство?
Белицкая А.В.,
доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета
МГУ имени М.В. Ломоносова, к.ю.н.*(1)
В настоящее время государственно-частное партнерство как инструмент реализации инфраструктурных проектов все чаще расценивается как предпочтительная альтернатива традиционным закупкам. Выбирая между этими двумя моделями взаимодействия между государством и бизнесом в пользу государственно-частного партнерства, органы власти стремятся сэкономить бюджетные средства, необходимые для осуществления таких проектов, за счет привлечения частных инвестиций. Между тем экономия бюджетных средств при использовании государственно-частного партнерства не всегда очевидна и должна быть дополнительно обоснована.
Сравнительно-правовой анализ государственно-частного партнерства и государственного контракта как форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством ранее уже был предметом исследования автора*(2), однако с вступлением в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(3) (далее - Закон о государственно-частном партнерстве) данная тема получила иное звучание, т.к. в российское право был внедрен новый инструмент - оценка "сравнительного преимущества" как необходимый критерий выбора в пользу государственно-частного партнерства. В мировой практике признано, что государственно-частное партнерство имеет смысл осуществлять только в том случае, если будут доказаны его существенные преимущества перед достижением аналогичных целей посредством традиционных закупок*(4). Такой подход был воспринят и в отечественном законодательстве.
Понятие "сравнительное преимущество" раскрывается в п. 8 ст. 3 Закона о государственно-частном партнерстве как преимущество в использовании бюджетных средств, необходимых для реализации проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства перед использованием бюджетных средств, необходимых для реализации государственного или муниципального контракта, при условии, что цена товара, работы, услуги, количество товара, объем работы или услуги, качество поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги, иные характеристики товара, работы, услуги при реализации проекта равны такой цене, количеству, качеству, иным характеристикам при реализации государственного или муниципального контракта. Коротко говоря, сравнительное преимущество должно убедительно доказывать, что для государственного бюджета будет менее затратным реализовать публичный интерес посредством осуществления инвестиционного проекта в форме соглашения о государственно-частном партнерстве, чем реализовать тот же самый проект на основании государственного контракта. Представляется, однако, что оценке сравнительного преимущества должны приниматься во внимание различные параметры, которые в совокупности должны раскрывать преимущества той или иной модели взаимодействия государства и бизнеса. Кроме того, механизм оценки должен обеспечивать как объективность, так и беспристрастность принятия решения уполномоченного органа.
Инструмент оценки сравнительного преимущества был заимствован из зарубежной практики, где он называется компаратор государственного сектора (англ. Public sector comparator). Компаратор является техническим средством, которое на основе анализа заданных параметров выдает оптимальное решение в выборе между моделями государственно-частного партнерства и государственного контракта*(5). При этом, компаратор в различных странах построен на различных подходах и методологиях.
В некоторых государствах (например, Чили) проводится оценка фискальной стоимости проекта государственно-частного партнерства и закупок, и компаратор построен на оценке соотношения цены и качества (value for money), которое определяется как мера экономической эффективности проекта*(6) или обеспечение оптимального сочетания качества и эффективности при наименьших затратах в течение срока использования приобретенных продуктов или услуг*(7). Между тем такой подход является необъективным и не позволяет оценить последующую реальную экономию средств для бюджета, т.к. не принимает во внимание большое количество важных параметров, в т.ч. оценку стоимости реализации возможного риска. В некоторых странах (например, Британская Колумбия, Канада, Корея, Южная Африка) проводится сравнение фискальной стоимости проектов с учетом оценки стоимости риска в каждом конкретном случае. В зарубежной литературе отмечается, что правильное распределение риска играет важную роль в успехе государственно-частного партнерства, и выбор между государственно-частным партнерством и традиционной закупкой главным образом зависит от пропорции распределения стоимости рисков*(8). Кроме того, зарубежные эксперты утверждают, что государственно-частное партнерство таит в себе риски больших затрат бюджетных средств, если существует вероятность изменения существенных условий в рамках реализации соглашений, которые потребуют проведения переговоров об изменении условий соглашения или проведения нового конкурса по выбору замены частному партнеру*(9). Такой риск присутствует и в российском законодательстве. Так, публичный партнер обязан рассматривать предложения частного партнера по изменению существенных условий соглашения в случае, если реализация соглашения стала невозможной в установленные в нем сроки в результате возникновения обстоятельств непреодолимой силы, в случае существенного изменения обстоятельств (ч. 3 ст. 13 Закона о государственно-частном партнерстве). Подход, который в понятие соотношения цены и качества включает расчет рисков, является, безусловно, более продуманным и позволяет более точно оценить преимущество той или иной модели взаимодействия государства и бизнеса.
И только в некоторых странах (например, Франция) в качестве параметра для сравнения учитываются также различия в социально-экономических эффектах, полученных в результате осуществления государственно-частного партнерства и закупок*(10). Например, сравнительное исследование австралийских ученых позволило сделать вывод о том, что государственно-частное партнерство имеет значительное преимущество перед традиционной закупкой с точки зрения времени, затраченного на реализацию проекта*(11). Казначейство Великобритании определило критерии для оценки соотношения цены и качества в отношении частной финансовой инициативы (британской модели государственно-частного партнерства) и традиционных закупок с учетом долгосрочной потребности в объекте соглашения или закупок (продуктов, услуг) со стороны населения, эффективности управления рискам, в т.ч. со стороны частного партнера, способности частного партнера брать на себя ответственность за доставку услуг конечному потребителю, обеспечения конкурентных торгов и т.д.*(12). В Великобритании считается, что для оценки сравнительного преимущества необходимо учитывать также потенциальные нефинансовые параметры, в т.ч. синергетический эффект от реализации проекта, который может быть обеспечен за счет опытности частного партнера по управлению комплексными проектами с учетом инновационных технологий*(13). Как отмечается в зарубежной литературе, выбирая между государственно-частным партнерством и традиционной закупкой, государство прежде всего делает выбор между партнером, который выполняет весь цикл работ и услуг, связанных с объектом соглашения (в т.ч. эксплуатацию и техническое обслуживание), и подрядчиком, который в традиционных закупках нанимается для выполнения каждого и этапов в отдельности (строительство, оказание услуг и т.д.)*(14). Вместе с тем данный вывод не совсем корректен для российского законодательства, в котором предполагается возможность заключения государственного контракта жизненного цикла (Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1087 "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла"*(15)).
В большинстве международных исследований соотношение цены и качества, на котором основывается компаратор государственного сектора, понимается как оптимальное сочетание стоимости проекта и его пригодности для конкретной цели удовлетворения потребностей конечного пользователя (населения), которое может быть оценено с использованием критериев экономии бюджетных средств, эффективности и результативности. При этом подчеркивается, что задачей является поиск баланса между критериями, т.к. применение каждого из них в отдельности не дает объективного результата*(16). В этой связи необходимо определить, насколько данные критерии восприняты в российском законодательстве.
Критерий экономии бюджетных средств находит свое отражение в п. 4 ст. 9 Закона о государственно-частном партнерстве, в котором устанавливается, что сравнительное преимущество определяется на основании соотношения таких показателей как чистые дисконтированные расходы средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и объем принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации государственно-частного партнерства и государственного контракта. Расчет показателей, используемых для определения сравнительного преимущества, осуществляется на основе финансовой модели проекта, построение которой осуществляется публичным партнером или инициатором проекта. Информация о финансовой модели представляется в определенной последовательности (листы с исходными данными и допущениями, листы с расчетами, листы с результатами расчетов), элементы должны быть разделены визуально, но связаны расчетными формулами. Книга допущений должна содержать описание алгоритма и принципов расчета всех ключевых показателей проекта, рассчитываемых в финансовой модели, в т.ч. чистой приведенной стоимости проекта, ставки дисконтирования, периода окупаемости, расчетов налоговых платежей и обязательств частного партнера и т.д. (п. 9, 11.3, 12.2 Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. N 894*(17) (далее - Методика оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства)).
Т.к. российский законодатель предполагает просчитывать экономию для бюджета с учетом стоимости риска, отражение данного критерия в российском законодательстве следует признать удовлетворительным. Однако нельзя не отметить присутствие некоторого упрощенного понимания исследуемых параметров, т.к. расходы и риски, не связанные с расходами средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при оценке сравнительного преимущества во внимание не принимаются (ст. 21 Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства).
В Законе о государственно-частном партнерстве предусмотрен несколько иной подход к учету критерия эффективности, чем в зарубежном законодательстве. Согласно ч. 2 ст. 9 названного Закона предполагается, что рассмотрение проекта на определение его сравнительного преимущества проходит после оценки его эффективности. Т.е. критерий эффективности оценивается в целом, оставаясь за рамками оценки сравнительного анализа государственно-частного партнерства и государственного контракта. По российскому законодательству оценка эффективности проводится на основании критериев финансовой эффективности и социально-экономического эффекта. Вместе с тем представляется, что данный параметр в оценке сравнительного преимущества не учтен, т.к. сравнение реализации проекта на основе государственного контракта и соглашения о государственно-частном партнерстве по критерию эффективности не проводится.
Критерий результативности и вовсе выпадает из анализа оценки сравнительного преимущества по российскому законодательству. В проведении сравнительного анализа не учитываются критерии новизны и (или) инновационности применяемых в проекте технологических решений, результативности проекта, включая сравнение показателей качества услуг, предоставляемых населению, различий в инструментах управления инвестиционным проектом, прямых и косвенных внешних эффектов реализации проекта, в т.ч. влияния на социально-экономическое развитие региона, сроки поставки населению необходимого объема услуг и т.д. (ст. 21 Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства). Таким образом, в российском законодательстве результативность не является критерием сравнения двух моделей взаимодействия бизнеса и власти.
Представляется, что российская версия компаратора государственного сектора нуждается в дальнейшем совершенствовании. В настоящее время субъективным фактор при проведении оценки сравнительного преимущества при выборе между соглашением о государственно-частном партнерстве и государственным контрактом все еще превалирует.
В Российской Федерации оценка сравнительного имущества проводится в порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 1514 "О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества"*(18). Оценку осуществляет уполномоченный орган, который по результатам ее проведения дает положительное или отрицательное заключение. Значения критериев показателей его сравнительного преимущества, на основании которых получено положительное заключение уполномоченного органа, учитываются при установлении критериев конкурса по выбору частного партнера (ч. 10 ст. 19 Закона о государственно-частном партнерстве).
Оценка сравнительного преимущества проводится как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Региональный уполномоченный орган может проводить оценку только для проектов, в которых на стороне публичного партнера выступает субъект Российской Федерации, однако региональный орган вправе передать рассмотрение данного вопроса на федеральный уровень (ч. 1 ст. 9, ч. 3 ст. 16, ч. 3 ст. 18 названного Закона). Муниципальные органы власти полномочий по оценке сравнительного преимущества не имеют, что с конституционной точки зрения представляется сомнительным и несоразмерно ограничивающим экономическую, финансовую и организационную самостоятельность муниципальных образований (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П*(19)). Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян отмечают, что самостоятельность местного самоуправления - это его основное конституционное свойство и одновременно принцип взаимоотношений с государственной властью, который предполагает запрет подмены органами государственной власти органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения*(20). Представляется, что для муниципально-частного партнерства оценка его сравнительного преимущества перед муниципальным контрактом должна проводиться органами муниципальной власти.
Таким образом, в Российской Федерации оценку сравнительного преимущества проводит уполномоченный орган федеральной или региональной власти, а не специально созданная организация, что снижает беспристрастность при проведении такой оценки.
В заключении представляется необходимым остановится на вопросе предоставления бюджетных средств для оплаты работ (услуг), проведенных в рамках государственного контракта и части расходов по соглашению о государственно-частном партнерстве. Как отмечает О.В. Болтинова, задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается, в частности, в создании стимулов для экономии средств и тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики*(21).
По образному замечанию З.А. Саидова, бюджетное право пестрит многочисленными мерами поддержки как экономики и ее субъектов в целом, так и государственного сектора экономики в частности*(22). В ст. 69 БК РФ закреплены такие направления использования бюджетных ассигнований как оказание государственных (муниципальных) услуг, в т.ч. ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и др.
Как указывают Е.В. Зусман, И.А. Долгих, обязательство по выплате платы концедента в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"*(23) в зависимости от ее структуры может быть исполнено за счет следующих видов бюджетных ассигнований: субсидий в рамках ст. 78 БК РФ и бюджетных инвестиций в рамках п. 5 ст. 79 БК РФ (в случае, если плата концедента разделена на инвестиционную и эксплуатационную составляющие, представляется возможным сочетание обоих видов бюджетных ассигнований)*(24), однако в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве возможность осуществления бюджетных инвестиций не предусмотрена. В ч. 5 ст. 6 Закона о государственно-частном партнерстве устанавливается, что финансирование создания объекта соглашения, его эксплуатации и (или) технического обслуживания за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется исключительно за счет предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров*(25), выполнением работ, оказанием услуг как из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, так и из бюджета муниципального образования (ст. 78 БК РФ). В отличие от бюджетных инвестиций, которые государство может вкладывать непосредственно в осуществление инфраструктурного проекта (ст. 6 БК РФ) субсидии носят компенсационный характер (Определение Верховного Суда РФ от 20 мая 2015 г. по делу N 309-КГ15-789, А34-4056/2013). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П*(26) указывается, что компенсация недополученных доходов - специальное основание субсидирования хозяйствующих субъектов, способ возмещения экономических потерь, понесенных ими в связи с применением мер тарифного регулирования, призванный поддержать баланс экономических интересов производителя и интересов потребителя*(27). Кроме того, как указывает М.В. Кустова, следует признать неизменным отнесение субсидий к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных о
