К вопросу о приватизации имущества в Российской Федерации (Н.В. Перепелкина, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2017 г.)

К вопросу о приватизации имущества в Российской Федерации

Н.В. Перепелкина,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры гражданского права и процесса

Поволжского института управления им. П.А. Столыпина

- филиала Российской академии народного хозяйства

и государственной службы при Президенте

Российской Федерации (г. Саратов)

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2017 г., с. 69-81.

1. Общие положения о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

Под "приватизацией государственного и муниципального имущества" в Российской Федерации понимается "возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц"*(1).

Это определение соответствует положению ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), которая определяет, что "имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества". Конечно, Закон о приватизации развивает положения ГК РФ о приватизации, однако приоритет в регулировании законодателем отношений, связанных с приватизаций, принадлежит специальным нормам.

Определение "приватизации государственного или муниципального имущества", предложенное законодателем, сводится к отчуждению указанного имущества частным лицам. В литературе встречается утверждение, что предложенное определение имеет декларативный характер, поскольку не конкретизирует сущности процесса приватизации*(2). Думается, что это не так уж и страшно, так как особенности самого процесса регламентируются далее в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества.

Согласно указанному выше определению приватизации подлежит государственное и муниципальное имущество. В соответствии с п. 1 ст. 214 ГК РФ "государственной собственностью признается федеральная собственность (имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации) и собственность субъекта Российской Федерации (имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам)". Пункт 1 ст. 215 ГК РФ определяет, что "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".

Интересно, что конкретные объекты приватизации не называются, однако их можно определить, проанализировав ст. 3 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества. К ним относятся находящиеся на территории Российской Федерации:

здания, объекты незавершенного строительства, сооружения, суда внутреннего плавания, воздушные и морские суда (за исключением государственного и муниципального жилищного фонда; государственного и муниципального имущества, закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями в хозяйственном ведении или оперативном управлении; переданного центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий; переданного в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации);

земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы (за исключением земельных участков, на которых расположено находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, а также на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов);

движимое имущество, за исключением акций, подлежащих отчуждению в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом; акций акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном ст.ст. 84.2, 84.7 и 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"; движимого имущества (за исключением акций и долей в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ), обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации или поступившего в собственность государства в порядке наследования; ценных бумаг на проводимых в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ "Об организованных торгах" организованных торгах и на основании решений Правительства РФ и т.д.

Представляется верным утверждение об оправданности подхода законодателя к редакции определения, устанавливающего только его общие черты, поскольку мы имеем многообразие различных объектов государственного и муниципального имущества. В отношении утверждения о том, что "предложенное определение требует конкретизации путем указания на то, что рассматриваемая дефиниция применяется исключительно для целей Закона или же конкретизации самого имущества с отсылкой к его ст. 3", следует заметить, что подобное дополнение, безусловно сделало бы определение приватизации более совершенным, однако мы пользуемся им со времен "второго Закона о приватизации" (с 1997 г.)*(3), в целом оно представляется логичным, ясным, соответствующим ст. 217 ГК РФ.

Отчуждение (в пер. с англ. alienation) - "в гражданском праве добровольная или принудительная передача собственником принадлежащего ему права собственности на имущество другому лицу, а также переход права собственности на имущество без волеизъявления собственника, в силу правил, установленных императивными нормами закона"*(4).

Отчуждение всегда связано с прекращением права собственности (п. 1 ст. 235 ГК РФ), возможно отчуждение в силу закона или на основании различных договоров, например, мены, дарения, купли-продажи и др. (п. 2 ст. 218, п. 2 ст. 235 ГК РФ и др.).

В отношении Закона о приватизации государственного и муниципального имущества "отчуждение" конкретизируется в конкретные формы, например, по указанию п. 1 ст. 13 Закона отчуждение по результатам приватизации может осуществляться:

путем реорганизации в форме преобразования унитарного предприятия в акционерное общество, в общество с ограниченной ответственностью;

в форме продажи, в том числе на аукционе (специализированном аукционе), на конкурсе; посредством публичного предложения; без объявления цены; по результатам доверительного управления;

посредством внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ.

В результате приватизации имущество поступает в собственность любых физических и (или) юридических лиц, кроме некоторых исключений. Так, не могут участвовать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, наконец, юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25% (кроме случаев внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ по решению соответственно Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления. При этом доля акций акционерного общества, находящихся в собственности соответствующего публичного образования и приобретаемых соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества должна составлять более чем 25% плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ).

Кроме того, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью не могут быть покупателями своих акций, своих долей в уставных капиталах, приватизируемых в соответствии с Законом о приватизации государственного и муниципального имущества (однако быть участниками приватизации иного имущества могут).

Статья 2 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества посвящена основным принципам приватизации государственного и муниципального имущества*(5). К ним относятся:

1) принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества;

2) принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) принцип возмездности отчуждения имущества в собственность физических и (или) юридических ЛИЦ;

4) принцип самостоятельности осуществления приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления, но в порядке, предусмотренном Законом о приватизации государственного или муниципального имущества.

Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества основан на конституционных нормах о равенстве всех перед законом, признании равенства всех форм собственности, праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, праве иметь в собственности имущество*(6). Указанный принцип, кроме того, обеспечивает отсутствие любых ограничений для определенных физических или юридических лиц в приобретении государственного или муниципального имущества в процессе приватизации, установленных нормативными правовыми актами подзаконного характера, принятых на федеральном уровне, нормативными правовыми актами регионального или муниципального уровней.

Так, после вступления в силу судебных актов по делу, которыми отказано в признании недействительным аукциона и применении последствий недействительности договора купли-продажи муниципального имущества, в отношении лиц, занимавшихся подготовкой и проведением аукционов по продаже недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, вынесены приговоры. В уголовном процессе установлено, что руководителем агентства по продаже недвижимости и муниципальных земель, одновременно являвшимся председателем комиссии по проведению аукционов, действовавшим умышленно и согласованно с другими лицами, работа агентства была организована в нарушение установленных ст. 448 ГК РФ (п. 1) и Законом о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 2) принципов открытости (публичности) торгов и равенства покупателей названного имущества. Приговорами установлена вина должностных лиц агентства в нарушении порядка подготовки и проведения аукционов по продаже муниципального имущества, в том числе занимаемого истцом помещения, проданного аффилированному обществу. Данное обстоятельство является основанием для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам (в силу п. 1 ч. 2 ст. 311 АПК РФ)*(7).

Принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при процедуре приватизации государственного и муниципального имущества гарантирует прозрачность процедуры приватизации. Реализация принципа строится на открытости доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 4 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(8) к основным началам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относит:

открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Доступ к информации о деятельности соответствующих органов гарантируется путем:

обнародования (опубликования) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет";

размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

ознакомления пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

предоставления пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

а также другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Конкретные способы, обеспечивающие открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества" зафиксированы в ст. 15 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества и связаны с информационным обеспечением приватизации государственного или муниципального имущества.

Итак, информационное обеспечение приватизации государственного или муниципального имущества состоит в опубликовании в официальных печатных изданиях, размещение в информационных системах общего пользования, в том числе на официальных сайтах в сети "Интернет":

прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества (Прогнозная программа "приватизации" федерального имущества включает в себя перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде*(9));

актов планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, муниципального имущества;

решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества;

информационных сообщений о продаже указанного имущества;

информационных сообщений об итогах продажи указанного имущества;

ежегодных отчетов о результатах приватизации федерального имущества, отчетов о результатах приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, муниципального имущества (так, Правительство РФ ежегодно, не позднее 1 мая, представляет в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год*(10), а информация о результатах приватизации имущества субъектов РФ и муниципального имущества за прошедший год представляется субъектами РФ в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта*(11))"*(12).

Вышеуказанную информацию следует разместить:

на официальном сайте в сети "Интернет" (которым является официальный сайт Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенный Правительством РФ. Адресом официального сайта является - "www.rosim.ru"*(13)); на сайтах в сети "Интернет"; сайте продавца государственного или муниципального имущества в сети "Интернет".

Лицо, желающее участвовать в приватизации государственного или муниципального имущества, имеет право ознакомиться с информацией об имуществе, подлежащем приватизации. В местах подачи заявок и на сайте продавца имущества в сети "Интернет" должны разместить общедоступную информацию о торгах по продаже государственного или муниципального имущества, подлежащего приватизации, образцы типовых документов, которые представляются покупателями государственного или муниципального имущества, правила проведения торгов и другие данные.

Информация о результатах сделок по приватизации имущества (место и дата проведения торгов, характеристика имущества, наименование продавца имущества, количество поданных заявок, лица, признанные участниками торгов; наименование или имя покупателя, цена сделки приватизации,) также подлежит размещению на официальном сайте в сети "Интернет" в течение 19 дней со дня совершения указанных сделок.

Приватизация государственного и муниципального имущества основана на принципе возмездности, Возмездность имеет важное значение, поскольку в предусмотренных законом случаях возможна бесплатная приватизация имущества (бесплатная передача в собственность, например, в соответствии с Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (ст. I)*(14)).

Возмездность означает, что участник приватизации, отчуждающий имущество, должен в соответствии с п. 1 ст. 423 ГК РФ получить плату или иное встречное предоставление. Пункт 3 ст. 423 ГК РФ устанавливает презумпцию возмездности договоров, следовательно, отсутствие в договоре упоминания о встречном предоставлении не означает, что он безвозмездный. Чаще всего за передаваемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги производится плата в виде конкретной денежной суммы. Возможно и иное встречное предоставление, которое выражается в передаче иного имущества, результатов работ, оказании услуг.

При продаже государственного и муниципального имущества законным средством платежа признается валюта Российской Федерации, а в случае продажи государственного имущества за пределами территории РФ в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств. В отношении иного встречного предоставления п. 2 ст. 2 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества названа передача в государственную или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество, либо акций, долей в уставном капитале хозяйственных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий. А вот п. 2 ст. 34 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества устанавливает, что "передача кредиторам государственного или муниципального имущества в зачет государственных внутренних заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество не допускается".

Таким образом, способы возмездности приватизации четко определяются либо платой, либо передачей в государственную или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество, либо акций, долей в уставном капитале хозяйственных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий. Следовательно, Закон о приватизации государственного и муниципального имущества не допускает совершения иных возмездных (мены*(15)) и безвозмездных (дарения) сделок по приватизации государственного и муниципального имущества.

В отношении последнего представляет интерес постановление, в котором суд "отказал временному управляющему организации в удовлетворении заявления о признании недействительным приказа Государственной инспекции правительства субъекта РФ по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, в соответствии с которым регистрационные действия по регистрации за организацией бульдозера и погрузчика признаны недействительными. При этом суд указал, что спорные транспортные средства были переданы в собственность организации безвозмездно, а это противоречит п. 2 ст. 2 Закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ"*(16).

Принцип самостоятельности осуществления приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном Законом о приватизации государственного и муниципального имущества*(17), в различных источниках называется по-разному: "принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного Законом"*(18); "принцип сочетания самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов приватизации муниципального имущества и регламентированности процедуры приватизации"*(19); "принцип самостоятельности органов местного самоуправления при отчуждении муниципального имущества"*(20). Представляется, что в данном случае форма оформления принципа значения не имеет, так как все эти интерпретации принципиально не нарушают положения ст. 3 п. 3 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества: "Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом".

Итак, принцип самостоятельности осуществления приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном Федеральным законом, базируется на статьях Конституции РФ. Так, ст. 12 гласит: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно..."; ст. 132 определяет: "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения"; ч. 1 ст. 130 гласит: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью...".

Далее принцип самостоятельности осуществления приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления" раскрывается Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(21), согласно положениям ст. 51 которого "органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты".

Наконец, в специальном акте - Законе о приватизации государственного и муниципального имущества сказано, что "приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации" (п. 3 ст. 4); "компетенция органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется правовыми актами органов местного самоуправления" (п. 2 ст. 6); "порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 1 ст. 10); "органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества" (п. 4 ст. 14).

Итак, в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органы местного самоуправления самостоятельно определяют орган, уполномоченный на управление и распоряжение имуществом и принятие решений о приватизации муниципального имущества; порядок и условия приватизации муниципального имущества; порядок планирования приватизации муниципального имущества; порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества и т.д.

Однако указанная деятельность не должна противоречить нормам Закона о приватизации государственного и муниципального имущества, определяющим способы приватизации муниципального имущества, цену подлежащего приватизации муниципального имущества, порядок принятия решения об условиях приватизации муниципального имущества, особенности приватизации отдельных видов муниципального имущества и др.

2. Порядок приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

Решение о приватизации государственного и муниципального имущества. Планирование является важной составляющей отношений, возникающих при приватизации имущества государственного и муниципального. Осуществление приватизации государственного и муниципального имущества заранее планируется и оформляется в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества (ст. 7 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества).

"В целом планы-прогнозы - это планы прогностического характера, в основу которых положены научно обоснованные прогнозы экономических процессов и будущего состояния экономики"*(22).

Первоначально прогнозный план приватизации федерального имущества нужно разработать (ст. 8 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества). Порядок разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества устанавливается Правительством РФ. Правительство РФ его также разрабатывает*(23).

Разработка проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на плановый период осуществляется в соответствии:

с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, которые определил Президент РФ;

с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации;

с задачами и программами, определенными в решениях Правительства РФ.

Основные направления внутренней политики Российской Федерации определяются Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Основные направления внутренней государственной политики развиваются в различных нормативных актах Президента РФ, например, в области управления и приватизации государственным имуществом направления определены Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике"*(24).

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации до 2014 г. связывался с государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*(25) "государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства".

Однако в июле 2014 г. вступил в силу Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"*(26), в ст. 3 которого определены понятие прогнозирования, задачи и цели прогноза, стратегии и результат социально-экономического развития Российской Федерации, муниципального образования, субъекта Российской Федерации. Итак, прогнозирование - это деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а прогноз социально-экономического развития Российской Федерации - это документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 14)*(27) устанавливает, что Правительство РФ осуществляет социально-экономическое развитие Российской Федерации, поэтому разрабатывает периодически соответствующие прогнозы*(28) и определяет основные направления своей деятельности*(29).

Так, в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов сказано, что социально-экономическая политика Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2013-2015 гг.) будет определяться на основе приоритетов, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, указах Президента Российской Федерации и в разрабатываемых Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (п. 2.2). Кроме того, признано, что актуальными остаются задачи повышения эффективности управления, приватизации федеральным имуществом.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года утверждены Правительством РФ 14 мая 2015 г. В соответствии с документом продолжится приватизация компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, а к 2018 г. завершится процесс приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения.

Итак, разработка прогнозного плана приватизации федерального имущества основана на научно обоснованных представлениях о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, соответствует основным направлениям внутренней политики государства, задачам, которые ставит Правительство РФ как высший орган государственный исполнительной власти.

Прогнозный план приватизации разрабатывается в соответствии с постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества". Правила определяют содержание, структуру, сроки и порядок разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества в плановом периоде, сроки и порядок рассмотрения итогов исполнения программы за отчетный год.

Не позднее чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предложения о приватизации имущественных комплексов, находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, осуществляющих деятельность в соответствующей их компетенции отрасли экономики, иного федерального имущества.

Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане вправе направлять в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти свои предложения о приватизации федерального имущества.

Не позднее 1 апреля Министерство экономического развития России дает Федеральному агентству по управлению государственным имуществом задание на разработку проекта программы на плановый период, подготовленное с учетом итогов приватизации федерального имущества за отчетный год, а также основных направлений приватизации федерального имущества на плановый период.

При подготовке проекта программы учитываются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, федеральных государственных унитарных предприятий, а также акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, и обществ с ограниченной ответственностью, доля в уставных капиталах которых находится в федеральной собственности, иных юридических лиц и граждан, поступившие в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом не позднее 1 мая.

Не позднее 20 мая Федеральное агентство по управлению государственным имуществом направляет в федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом, и в иные выполняющие указанные функции федеральные органы исполнительной власти (далее - отраслевые агентства) перечни подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий, а также акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере, и иного имущества, подлежащих включению в проект программы (кроме имущества, включение которого в проект программы является обязательным в соответствии с решениями Правительства РФ), для согласования в установленном порядке.

Важно отметить, что согласованию с отраслевыми агентствами не подлежат предложения о включении в проект плана (программы) федерального имущества, приватизация которого обязательна по решению Правительства РФ.

Согласованные перечни имущества, планируемого к приватизации, не позднее 10 июня представляются отраслевыми агентствами в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. При наличии разногласий по проекту плана (программы) не позднее 20 июня Федеральное агентство по управлению государственным имуществом организует проведение согласительных совещаний с отраслевыми агентствами и с участием представителя Министерства экономического развития Российской Федерации.

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества - это нормативный правовой акт, который издается Правительством РФ в форме распоряжения на определенный срок (от года до трех лет) (п.п. 1 и 2 ст. 7 Закона о приватизации федерального и муниципального имущества).

В настоящее время действует распоряжение Правительства РФ "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы"*(30). Указанный прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества "предусматривает завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний несырьевого сектора, не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса" (п. 1), поскольку "по состоянию на 1 января 2013 года Российская Федерация является собственником имущества 1795 федеральных государственных унитарных предприятий, акционером 2337 акционерных обществ" (п. 2). "В 2014-2016 годах планируется приватизировать находящиеся в федеральной собственности акции 4 закрытых акционерных обществ, а также 94 объекта иного имущества государственной казны Российской Федерации", в частности, планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале таких ОАО, как Росспиртпром, Объединенная зерновая компания, РОСНАНО, Ростелеком. С учетом решений Президента РФ и Правительства РФ в отношении стратегического развития Московского авиационного узла планируется прекращение участия Российской Федерации в уставном капитале ОАО "Международный аэропорт "Шереметьево", "Аэропорт "Внуково", "Международный аэропорт "Внуково" (п. 2) и т.д.

В целом в 2014-2016 годах планировалось поступление в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества в виде 3 млрд. руб. ежегодно, при этом не учитывалась стоимость акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики.

Итак, после принятия прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, после соответствующей подготовки принимается решение о приватизации имущества*(31), включенного в программу.

Подготовку решений об условиях приватизации федерального имущества производит Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) или по его поручению - его территориальные органы. При необходимости вместе с подготовкой решений об условиях приватизации федерального имущества Росимущество или его территориальные органы готовят проекты решений о наложении обременения в отношении имущества, подлежащего приватизации, и о дальнейшем использовании федерального имущества, не подлежащего приватизации. Эти решения принимаются одновременно с решениями об условиях приватизации федерального имущества.

Проекты решений об условиях приватизации федерального имущества Министерство экономического развития РФ вносит в Правительство РФ*(32). В случае необходимости Министерство экономического развития РФ вносит проекты решений о наложении обременений в отношении приватизируемого имущества, и об использовании федерального имущества, не подлежащего приватизации.

Окончательно решение об условиях приватизации федерального имущества принимает Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) либо по поручению Агентства - его территориальные органы.

Важно заметить, что в соответствии с письмом Минимущества РФ от 6 июня 2002 г. в отношении условий приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий действует другой порядок подготовки решений*(33).

В решении об условиях приватизации федерального имущества должны содержаться определенные сведения:

характеристика имущества (наименование имущества и иные данные, позволяющие его индивидуализировать);

способ приватизации имущества;

начальная цена имущества (если иное не предусмотрено решением Правительства РФ, принятым в соответствии с ч. 16 п. 1 ст. 6 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества);

срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);

другие сведения, необходимые для приватизации имущества*(34).

В ст. 12 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества указано, что начальная цена государственного или муниципального имущества, подлежащего приватизации, устанавливается в соответствии с законодательством РФ, регулирующим оценочную деятельность. По указанию Закона о приватизации государственного и муниципального имущества начальная цена имущества указывается в обязательном порядке в решении об условиях приватизации федерального имущества; информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества, подлежащее опубликованию в официальном печатном издании, должно содержать сведения о начальной цене продажи такого имущества, за исключением продажи государственного или муниципального имущества без объявления цены; начальная цена приватизируемого имущества кладется в основу определения размера задатка, вносимого претендентом для участия в торгах по продаже государственного или муниципального имущества; при этом претендент не допускается к участию в специализированном аукционе, если поступившие денежные средства меньше начальной цены акции открытого акционерного общества.

Начальная цена имущества, подлежащего приватизации, определяется независимым оценщиком, который проводит оценку объектов приватизируемого имущества и составляет по результатам такой оценки отчет об оценке объекта оценки.

Отчет не должен допускать неоднозначное толкование или вводить в заблуждение. В отчете в обязательном порядке указываются дата проведения оценки объекта оценки, используемые стандарты оценки, цели и задачи проведения оценки объекта оценки, а также иные сведения, необходимые для полного и недвусмысленного толкования результатов проведения оценки объекта оценки, отраженных в отчете*(35). Итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки*(36).

Способы приватизации муниципального и государственного имущества ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества исчерпывающим образом называются, это:

1) преобразование унитарного предприятия в акционерное общество;

2) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

3) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

4) продажа акций акционерных обществ на специализированном аукционе;

5) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

6) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;

10) продажа акций акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Интересно, что по определению "приватизация государственного и муниципального имущества" - это возмездное отчуждение имущества, однако в п.п. 1 и 1.1 ст. 13, по сути, говорится о реорганизации унитарных предприятий, ведь в соответствии со ст. 57 (п. 1) ГК РФ преобразование является формой реорганизации*(37), и, кроме того, при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, кроме прав и обязанностей в отношении учредителей (участников) юридического лица.

В литературе высказывается мысль о том, что "нарушая логику изложения нормативного материала, законодатель поместил нормы, регулирующие вопросы приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий путем их преобразования в хозяйственные общества в главу III Закона; при этом другие положения, раскрывающие содержание иных способов приватизации государственного и муниципального имущества, нашли свое закрепление в специальной главе 4 Закона "Способы приватизации государственного и муниципального имущества"*(38). Представляется, что в п.п. 1 и 1.1 ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества все-таки речь идет о реорганизации юридических лиц, связанной с изменением организационно-правовой формы юридических лиц и не имеющей отношения к способу приватизации, поэтому положения п.п. 1 и 1.1 ст. 13 указанного Закона логично будут смотреться в п. 5 ст. 57 ГК РФ или в отдельной ст. 57.1 ГК РФ.

Библиографический список

1. Калинина Л.Е. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный). M.: Юстицинформ, 2010.

2. Комментарий к Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный) / A.H. Борисов, В.А. Вайпан, С.Р. Гладких и др.; под ред. В.А. Вайпана. M.: Юстицинформ, 2004.

3. Ласкина Н.В., Тимофеева Н.Ю., Бирюкова Т.А., Голованъ Л.Л., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный).

4. Приватизация и право: учебное пособие / А.А. Бельтюкова, Ю.В. Гинзбург, В.О. Денисов и др.; под ред. A.H. Козырина. M.: НПУ ВШЭ, 2012.

5. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 6-е, доп. и перераб. M.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2014.

6. Шишкин В.В. Продолжение дискуссии о роли теории государства и права // История государства и права. 2014. N 8.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации государственного и муниципального имущества) // СЗ РФ. 2002. N 4. ст. 251.

*(2) См.: Ласкина Н.В., Тимофеева Н.Ю., Бирюкова Т.А., Голованъ, А.А., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный).

*(3) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (утратил силу).

*(4) См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 6-е, дополненное и переработанное. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2014. С. 665.

*(5) Правовые принципы можно определить как основополагающие идеи или с определенной степенью условности как цель правового регулирования общественных отношений. См.: Шишкин В.В. Продолжение дискуссии о роли теории государства и права // История государства и права. 2014. N 8. С. 55-58.

*(6) См.: Пункт 2 ст. 8, ст.ст. 19, 34, 35 ГК РФ.

*(7) См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 4 июня 2013 г. N 18309/12.

*(8) Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. ст. 776.

*(9) Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества утверждается Правительством РФ на срок от одного года до трех лет (п. 1 ст. 7 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества).

*(10) См.: Пункт 1 ст. 9 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества.

*(11) См.: Пункт 2 ст. 10 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества.

*(12) См.: Пункт 1 ст. 15 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества.

*(13) См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 15 сентября 2010 г. N 438 "Об определении официального сайта в сети "Интернет" для размещения информации о приватизации федерального имущества".

*(14) Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1.

*(15) Судебная практика исходит из того, что в соответствии с Законом приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными законом, а такой способ приватизации, как мена имущества, в рассматриваемом Законе о приватизации государственного и муниципального имущества не установлен. См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29 декабря 2010 г. по делу N А58-2035/2010.

*(16) См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 4 августа 2010 г. N Ф03-5238/2010.

*(17) См.: Приватизация и право: учебное пособие / А.А. Бельтюкова, Ю.В. Гинзбург, В.О. Денисов и др.; под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012.

*(18) См.: Комментарий к Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный) / А.Н. Борисов, В.А. Вайпан, С.Р. Гладких и др.; под ред. В.А. Вайпана. М.: Юстицинформ, 2004.

*(19) См.: Ласкина Н.В., Тимофеева Н.Ю., Бирюкова Т.А., Головань А.А., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный).

*(20) См.: Калинина Л.Е. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2010.

*(21) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822.

*(22) См.: Ласкина Н.В. Тимофеева Н.Ю.. Бирюкова Т.А.. Головам А.А.. Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный).

*(23) Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 806 "Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества" // СЗ РФ. 2006. N 1. ст. 150.

*(24) Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ. 2012. N 19. ст. 2333.

*(25) Утратил силу.

*(26) Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). ст. 3378.

*(27) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5712.

*(28) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов (разработан Минэкономразвития России).

*(29) Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 14 мая 2015 г.).

*(30) Распоряжение Правительства РФ от 1 июля 2013 г. N 1111-р "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы" // СЗ РФ. 2013. N 28. ст. 3842.

*(31) Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. N 512 "Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества" // СЗ РФ. 2006. N 1. ст. 150.

*(32) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в ведении Министерства экономического развития РФ. См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" // СЗ РФ. 2008. N 23. ст. 2721.

*(33) Письмо Минимущества РФ от 6 июня 2002 г. N АБ-2/10099 "О приватизации имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий"; приказ Минэкономразвития России от 30 августа 2011 г. N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии".

*(34) В решении об условиях приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия утверждаются дополнительные сведения.

*(35) См.: Статья 11 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3813.

*(36) См.: Статья 12 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

*(37) Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом.

*(38) См.: Ласкина, Н.В., Тимофеева, Н.Ю., Бирюкова, Т.А., Головам, А.А., Слесарев, С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный).