Система органов отраслевой административной юрисдикции Российской империи в 1725-1780 гг.: принципы построения и специфика развития
В.А. Воропанов,
кандидат исторических наук, доцент,
заведующий кафедрой государственного управления,
правового обеспечения государственной и муниципальной службы
Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации
(Челябинский филиал) (Челябинск)
Журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 125-130
Попытка создания в Российском государстве в 1719-1722 гг. самостоятельной системы судебных органов закончилась неудачей в силу ряда объективных причин, к числу которых относились дефицит государственных финансов и нехватка компетентных кадров государственной гражданской службы. К 1725 г. наряду с судами общей подсудности в системе государственного управления были широко представлены органы отраслевой администрации, наделенные специальной подсудностью*(1).
В целях эффективной реализации государственных функций монарх выделил в особые юрисдикции как виды дел (о политических и финансовых преступлениях, связанных с серебряным производством (хищении материалов, незаконном изготовлении монет), нарушениях винной монополии, норм таможенного и церковного права), так и группы подданных (жители городов, владельцы и работники заводов и соляных промыслов, почтово-курьерские и медицинские служащие, дворцовые и церковные крестьяне, военнослужащие гвардии, армии и флота). В подсудности органов административной юстиции оказывались мелкие уголовные и гражданские дела иных лиц, вовлеченных в сферу их деятельности*(2). Обособленную подсистему судов из четырех звеньев составили Главный, губернские, провинциальные и городовые магистраты, наделенные в интересах развития торгово-промышленных сословий и городов максимально широким объемом полномочий*(3).
В процессе индивидуализации статусов органов административной юстиции верховная власть рационально сужала их компетенцию: в 1722 г. упразднила Ревизионколлегию*(4), ст. LI Генерального регламента закрепила в подсудности Юстиц-коллегии всех работников аппаратов "гражданских" коллегий*(5), указом от 16 октября 1721 г. отнесла к подсудности Главного магистрата иностранных коммерсантов*(6).
Во второй четверти XVIII в. структура и компетенция центральных и местных государственных органов продолжали зависеть от политической конъюнктуры. В специальной подсудности оставались дела о преступлениях, нарушавших устойчивость политической и финансовой систем государства. Преемником Преображенской и Тайной канцелярий в 1726-1729 гг. стало сначала специальное ведомство под руководством князя И.Ф. Ромодановского, затем Верховный тайный совет*(7) и наконец Канцелярия тайных розыскных дел с Конторой в Москве (1731-1762 гг.)*(8). Оценка деятельности органа, наделенного чрезвычайными полномочиями, была дана в манифесте Петра III от 21 февраля 1762 г.*(9) Указ от 19 октября 1762 г. закрепил его функции за Тайными экспедициями, учрежденными при Правительствующем сенате и его московской Конторе*(10).
В пределах установленных полномочий правосудие осуществляли органы управления монетным делом, Камер- и Коммерц-коллегии. После учреждения в соответствии с именным указом от 16 июня 1727 г. Монетной конторы Сенат указом от 1 сентября того же года перепоручил ей разбирательство специальных видов преступлений ("как по монетным дворам, так и по денежному воровскому делу")*(11). В 1733 г. функции общего руководства в сфере управления монетным делом ("правление настоящим текущим и всяким приключающимся по той экспедиции делам") сосредоточились в руках первой экспедиции Конторы в составе главного судьи, советника и асессора. В 1734 г. в Санкт-Петербурге начала действовать Канцелярия монетного правления, Контору в Москве сменила Монетная канцелярия, с 1741 г. - Монетная канцелярия в Москве, с 1754 г. - Монетная канцелярия в Санкт-Петербурге и ее Контора в Москве*(12).
В 1749 г. монарх учредил систему специальных судов по делам о незаконном производстве, провозе и продаже спиртосодержащих напитков, ее возглавили Камер-коллегия и Московская корчемная канцелярия. В губерниях были созданы 11 корчемных контор, которыми (исключая Санкт-Петербургскую и Московскую) руководили губернаторы и вице-губернаторы, низшее звено представляли воеводские канцелярии. Вынесение решений о конфискации и продаже имущества лиц, признанных виновными, входило в компетенцию судей Камер-коллегии и Корчемной канцелярии. Сомнения в правоприменении разрешались судом вышестоящей инстанции. В полномочия Камер-коллегии входило штрафование за ненадлежащее исполнение обязанностей ("в пресечении корчемства и шинков и неуказнаго виннаго курения") как ведомственных государственных служащих, так губернаторов и воевод*(13). Важно, что две из корчемных контор подчинялись традиционному органу территориального управления - Сибирскому приказу*(14).
В 1761 г. Сенат принял решение о сокращении аппарата корчемного управления ("для соблюдения высочайшаго ея императорскаго величества интереса и уменьшения присутствующих"), предписав Корчемной канцелярии передать дела в Камерколлегию, Санкт-Петербургской корчемной конторе - в Камер-контору, остальным конторам - в губернские канцелярии, усилив их дополнительным членом*(15).
К специальной подсудности были отнесены подданные, чьи сословные и профессиональные обязанности напрямую касались интересов государственного развития. В ведении центральных органов военного управления - Адмиралтейской и Военной коллегий, Канцелярии главной артиллерии - находились оружейные и пороховые предприятия, корабельные леса. В специальной подсудности закономерно оказались владельцы и специалисты заводов, а также группы населения, занятые работами на предприятиях оборонного значения, включая представителей мелких сословий, например служилых (лашманных) татар (их передачу в 1731 г. в подсудность судов общей юрисдикции монарх стремился компенсировать обязательством Казанской адмиралтейской конторы обеспечивать процессуальное представительство в их интересах) или тульских оружейников*(16) (были подсудны местным отраслевым органам: Оружейной конторе (1721-1738 гг.)*(17), Оружейной канцелярии (с 1749 г.)*(18), а также Оружейной земской избе*(19)).
Правовую защиту предпринимателей и работников других отраслей промышленного сектора экономики обеспечивали Берг- и Мануфактур-коллегии, Соляная контора. Берг- и Мануфактур-коллегии были восстановлены в результате реорганизации центрального аппарата в 1727-1742 гг.; спор этих органов о подсудности Сенат разрешил указом от 19 ноября 1753 г.: "Кои... фабрики при своих заводах имеют, и всякия вещи и посуду из своей, а не покупной меди делают, быть в ведомстве Берг-коллегии. а ежели которые заводчики будут производить какия фабрики не при тех своих заводах, но в других особливых местах, или из покупной меди вещи и посуду делают, оным по тем фабрикам быть в ведомстве Мануфактур-коллегии"*(20). Подсудность заводовладельцев, связанную с их правовыми обязанностями как лиц купеческого сословия, Сенат подтвердил указом от 28 августа 1773 г.*(21)
В 1730-х гг. в горнопромышленных зонах окончательно сложилась структура органов административной юстиции, подчиненных Берг-коллегии. Дополнительными звеньями в системе отраслевых судов являлись Канцелярия главного правления Сибирских, Казанских и Оренбургских заводов*(22), размещенная в Екатеринбурге, и ее "судья"*(23), горные начальства и заводские комиссары, конторы судных и земских дел и земские правления*(24). Наиболее удаленные заводы в 1756 г. были переподчинены главе администрации Восточной Сибири - иркутскому вице-губернатору*(25).
Именной указ от 11 сентября 1727 г. подтвердил включение в компетенцию Камер-коллегии руководства соляной отраслью*(26), именной указ от 10 августа 1731 г. переподчинил Московскую соляную контору Кабинету министров*(27). Указ от 6 июля 1732 г. отнес к подсудности Главной соляной конторы конфликты и споры, возникающие из отношений подряда; указ Сената от 23 мая 1751 г. оставил подрядчиков и их наемных работников в подсудности воевод, магистратов и ратуш исключительно по делам о крупных преступлениях ("татиных и убивственных и касающихся до секретов")*(28). Правомочия Главной соляной конторы по рассмотрению дел о должностных преступлениях ограничил указ от 12 мая 1756 г., предписавший передавать их в Сенат с предварительным решением*(29).
В специальной подсудности находились военно-служилые сословия иррегулярных войск: верховная власть проводила политику огосударствления и развития статуса органов казачьей администрации, подведомственных Военной коллегии. Местным органам военной администрации - губернаторам - подчинялись атаманы и войсковые канцелярии. В исключительной юрисдикции Ямской канцелярии и ее местных органов - управителей - находились служащие почтовой и курьерской связи*(30).
В 1743 г. монарх, стремясь увеличить фискальные доходы путем поощрения торгово-промысловой деятельности населения, окончательно освободил городские сословия от устаревших видов административной и судебной зависимости, стимулировал развитие системы общественного управления. Органы городского общественного управления вновь превратились в эффективного оппонента органов губернской и воеводской администрации. В целях повышения интенсивности торгового оборота при ратушах и таможнях (с 1754 г. - при магистратах и ратушах) были учреждены торговые словесные суды, применявшие внесудебные процедуры и позволявшие значительно сокращать сроки производства по делам. Их деятельность получила основательную регламентацию.
Наконец, в специальной подсудности традиционно оставались жители дворцовых, церковных и помещичьих земель. Частные экономические интересы побудили монарха наделить в 1725 г. Главную дворцовую канцелярию функцией рассмотрения и разрешения дел дворцовых служителей и крестьян, последовательно исключив из ее ведения случаи убийств и хищений*(31). К началу 1760-х гг. в производство Главной дворцовой канцелярии поступали все категории дел, связанных с участием крестьян дворцовых вотчин*(32). В 1740-х гг. на территории Колывано-Воскресенского горнозаводского округа был создан комплекс подведомственных Кабинету его императорского величества судебных органов, призванных способствовать успешной организации металлургического производства: Горная канцелярия и ее конторы, военный суд, земские конторы и избы, "посадская и цеховая изба"*(33).
В первой четверти XVIII в. монарх включил Русскую православную церковь в государственный аппарат, церковное право - в систему общеимперского права. К подсудности церковных судов были отнесены дела, связанные с общественными отношениями в религиозной сфере, лица, принадлежавшие к духовному сословию, а также в соответствии с древней традицией жители церковных и монастырских вотчин (и только те, кто совершал особо тяжкие преступления, находились в подсудности судов общей юрисдикции). В виде особого исключения уголовная ответственность грозила священнику за произвольное раскрытие тайны исповеди. В то же время верховная власть закрепила право священно- и церковнослужителей на сословную правозащиту по делам о преступлениях, совершенных против них. В системе церковно-судебных органов по-прежнему присутствовали светские должностные лица, занятые не только осуществлением правосудия в отношении крестьян, зависевших от Русской православной церкви, но и репрессивной деятельностью в отношении ее оппонентов - старообрядцев.
Органы церковной администрации планомерно превращались в часть государственного аппарата, их структура упорядочивалась. В 1738-1744 гг. и с 1762 г. Центральный суд по делам населения церковных вотчин подчинялся Сенату. Начало секуляризационной реформы ознаменовалось передачей полномочий на местах светским должностным лицам.
В первое время правления Екатерины II структура и юрисдикция центральных органов продолжали меняться в соответствии с потребностями государственного управления. В ходе реформирования Сената по манифесту от 15 декабря 1763 г. была упразднена Раскольническая контора, староверы переданы в подсудность судов общей юрисдикции*(34). Монетная канцелярия была включена в состав Берг-коллегии*(35). В 1765 г. сокращению подвергся аппарат дворцового управления: Собственная ее императорского величества вотчинная канцелярия и ее Контора передали дела Главной дворцовой канцелярии*(36). В то же время очередная специальная подсудность была установлена в отношении иммигрантов из стран Центральной Европы: указом от 22 июля 1763 г. монарх учредил Канцелярию опекунства иностранных колонистов, указом от 28 апреля 1766 г. - ее Контору в Саратове в составе главного судьи и трех членов, уполномоченных представлять интересы в воеводской канцелярии*(37).
В очередной раз реорганизовав систему управления церковными и монастырскими вотчинами, Екатерина II подтвердила сугубо ограниченную подсудность Коллегии экономии, вновь созданной именным указом от 12 мая 1763 г.*(38) Новыми органами ведомственной администрации стали экономические правления и "казначеи", наделенные обязанностью разбирать имущественные споры, возникавшие между крестьянами*(39). Именной указ от 7 февраля 1774 г. сократил полномочия Главной дворцовой канцелярии, передав в суды общей подсудности уголовные дела, а также дела о конфликтах и спорах дворцовых крестьян с иными лицами*(40). Местными органами Главной дворцовой канцелярии являлись губернские управительские конторы ("по примеру установленных в ведомстве Коллегии экономии"), уполномоченные прекращать конфликты и споры населения дворцовых вотчин*(41).
Вследствие успешной реализации судебно-административной реформы (1775-1785 гг.) ряд центральных органов управления (Берг-, Камер-, Коммерц-, Мануфактур-коллегии, Главный магистрат, Ямская канцелярия) прекратили осуществлять правосудие*(42). Апелляционные жалобы на решения таможенных управлений стали поступать в губернские магистраты ("где при таможнях отправляется суд по делам биржи и другим купечественным")*(43). Были упразднены Главная дворцовая канцелярия*(44) и Коллегия экономии*(45) с их местными органами; их функции правосудия перешли судам общей подсудности. Пореформенные органы управления и суда унаследовали также обязанности Канцелярии опекунства иностранных и ее Конторы в Саратове*(46).
Таким образом, в период становления государственного аппарата Российской империи верховная власть дополняла систему судов общей подсудности органами, наделенными специальной юрисдикцией, в целях эффективной реализации отдельных направлений государственной политики и соблюдения требований норм отраслевого права, охраны сословных статусов и обеспечения у
