Требование или запрос? (Ч. Исмаилов, журнал "Законность", N 4, апрель 2017 г.)

Требование или запрос?

Ч. Исмаилов,

старший помощник прокурора г. Махачкалы,

кандидат юридических наук

Журнал "Законность", N 4, апрель 2017 г., с. 18-21.

В ходе надзорной деятельности прокурорам зачастую приходится истребовать из территориального управления Росреестра копии правоустанавливающих документов, сведения, информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество.

Полномочия по истребованию сведений из органов регистрации прав предусмотрены ст. 6, 22 и 27 Закона о прокуратуре, согласно которым прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей этих органов представления необходимых документов, материалов и сведений. Представление копий правоустанавливающих и иных документов, а также сведений о зарегистрированных правах прокурору, правоохранительным органам и судам регламентировано и п. 3 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации). Следует отметить, что в соответствии с указанными статьями Закона о прокуратуре требования прокурора, следующие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. За невыполнение законных требований предусмотрена ответственность.

Казалось бы, при применении и исполнении указанных норм федеральных законов не должно быть проблем, между тем они есть.

Так, в июле 2015 года в ходе надзорной деятельности прокуратура города Махачкалы, в соответствии с нормами Закона о прокуратуре РФ, из управления Росреестра по Республике Дагестан истребовала заверенную копию правоустанавливающего документа (копию разрешения на ввод объекта в эксплуатацию), послужившего основанием для регистрации права на многоквартирный дом.

Управлением Росреестра требование прокурора, следующее из его полномочий не исполнено, в представлении истребованного документа отказано.

Отказ в представлении истребованных документов мотивирован несоблюдением формы запроса, предусмотренной Порядком, утверждённым приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180 "Об установлении порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним", изданного в развитие требований ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Действия работников Росреестра соответствуют требованиям приказа Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона о регистрации сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав (далее - ЕГРП), органом регистрации прав предоставляются по запросам. Такие сведения предоставляются не позднее 5 рабочих дней со дня поступления запроса в орган регистрации права (п. 2 ст. 7 Закона о регистрации). Согласно п. 7 ст. 7 рассматриваемого закона Минэкономразвития России - орган нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, который устанавливает порядок предоставления сведений, перечень документов прилагаемых к запросу, форму запросов и т.д. При этом какие-либо исключения для органов прокуратуры, других правоохранительных органов и суда как по форме истребования, перечню прилагаемых документов, так и по срокам исполнения не предусмотрены.

Указанные положения законодательства об истребовании документов, сведений посредством направления запроса установленной Минэкономразвития России формы не согласуются с требованиями отраслевых законов, на основании которых реализуют свои полномочия органы прокуратуры, другие правоохранительные органы и суды.

Так, в Законе о прокуратуре запрос не предусмотрен, а предусмотрено обязательное для исполнения требование прокурора, которое исполняется в срок, указанный в нём (ст. 6 и 22 Закона о прокуратуре).

Согласно ст. 1, 6, 22 и 27 Закона о прокуратуре прокурор реализует свои полномочия на основании норм Закона о прокуратуре и вправе истребовать материалы и сведения независимо от форм, установленных актами внутриведомственного делопроизводства и нормативного правового регулирования, определив срок исполнения требования. Противное означает регулирование деятельности органов прокуратуры подзаконными актами органов исполнительной власти, что недопустимо.

Несоблюдение формы истребования материалов, которой нет в Законе о прокуратуре, не может быть препятствием для выполнения задач органами прокуратуры. Исходя из выполняемых задач, специфики надзора, неотложности получения истребованных документов, если допустить, что предусмотренный ведомственным приказом Минэкономразвития России порядок является обязательным для органов прокуратуры, неизбежно приходим к выводу, что полномочия прокурора и порядок их реализации регламентируются указанными актами, что противоречит назначению надзорного органа.

По правилам толкования нормативных правовых актов при коллизиях и конкуренции норм приоритет имеет специальный закон. Поэтому принципиальным является вопрос о реализации прокурором полномочий в соответствии с Законом о прокуратуре, а не на основании ведомственного нормативного акта органа нормативно-правового регулирования в сфере кадастра и регистрации. Законом о регистрации и ведомственным приказом не могут быть изменены полномочия прокурора и порядок их реализации. Порядок - это процесс, процедура реализации полномочий прокурора. Этот порядок определён Законом о прокуратуре. Поэтому нормы Порядка, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180, устанавливающие форму запроса, т.е. иной порядок, не должны распространяться на органы прокуратуры.

Суть противоречия или разночтения не в терминах "требование" или "запрос", а в их содержании. Чтобы оформить запрос по форме, установленной Порядком, необходимо заполнить десятки граф, где следует указать информацию об объекте недвижимости, в том числе кадастровый номер, площадь и т.д., которой не располагает инициатор запроса (прокурор) и на получение которой направлено само требование.

Согласно п. 25 Порядка, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180, запрос, представленный с нарушениями Порядка, в том числе не соответствующий по форме и (или) содержанию требованиям, установленным Порядком, считается неполученным и не рассматривается органом регистрации права. В соответствии с разъяснениями Росреестра, если реквизиты запроса не будут оформлены в соответствии с предусмотренной формой, он считается неполученным и не рассматривается органом регистрации права*(1).

Получается парадоксальная ситуация. Требование прокурора о предоставлении сведений о зарегистрированных правах может не рассматриваться, как не соответствующее форме запроса, а запрос считается неполученным и не рассматривается, поскольку не указаны сведения, для получения которых прокурор и обращается в органы Россреестра.

Непредставление истребованных документов затрудняет своевременное осуществление надзора за исполнением требований федерального законодательства, является препятствием в защите прокурором земельных, жилищных, социальных прав граждан.

Правоприменительная практика показывает, что несовершенство правового регулирования в рассматриваемой сфере препятствует взаимодействию правоохранительных органов с органами Росреестра.

Предоставление сведений о содержании правоустанавливающих и иных документов, обобщённых сведений о правах отдельного лица органам прокуратуры и другим правоохранительным органам и судам регламентировано п. 3 ст. 7 ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ Закона о регистрации.

Президиум Верховного Суда РФ разъяснил, что предусмотренные приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. N 180 требования не распространяются на запросы суда. Такая позиция аргументирована тем, что подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые органом, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере, не относятся к нормативным правовым актам, определяющим порядок судопроизводства, и не могут устанавливать требования к порядку судопроизводства, процедуре истребования доказательств и форме процессуальных документов. При необходимости истребования документов суд выносит соответствующее определение, которое в силу свойства обязательности судебных актов должно быть исполнено органом регистрации прав на недвижимое имущество*(2).

Аналогичным образом соответствующие акты не относятся к нормативным правовым актам, определяющим полномочия прокурора и порядок их реализации, и ими не могут быть установлены требования к процедуре и форме истребования, а также к сроку их исполнения. Это ещё один аргумент в пользу признания незаконным отказа в представлении документов, истребованных прокурором посредством направления требования.

Исходя из того, что отказ управления Росреестра по Республике Дагестан в представлении истребованного документа является необоснованным, прокуратурой города предъявлен иск к управлению Росреестра по РД о признании незаконным отказа управления представить истребованные документы и об обязании устранить допущенные нарушения.

Решением Ленинского районного суда г. Махачкалы исковые требования прокурора удовлетворены. Незаконным признан отказ управления Россрестра по РД в представлении истребованных прокурором документов. Суд посчитал необязательным для органов прокуратуры соблюдение формы запроса, предусмотренного Порядком для получения истребованных документов.

Апелляционным определением Верховного суда РД, рассмотревшим дело по жалобе административного ответчика (Управления Росреестра по РД), решение суда оставлено без изменения, а жалоба без удовлетворения*(3). Решение суда исполнено.

Спор разрешён, признано, что требования прокурора по истребованию документов являются обоснованными, но нет гарантии, что по аналогичным и другим вопросам в ходе надзорной деятельности такая ситуация не повторится, поскольку работники Росреестра в вопросах выдачи сведений о зарегистрированных правах и копий правоустанавливающих документов руководствуются упомянутым Порядком, которым предусмотрены определённая форма запроса, а также требования к составу сведений такого запроса.

Особую актуальность имеет своевременное предоставление правоохранительным органам обобщённых сведений о правах отдельного лица на имеющиеся или имевшиеся у него объекты недвижимости при проверке сообщения о безвестном исчезновении.

В соответствии с пп. 10.8, 10.14 и 10.16 Инструкции, утверждённой совместным приказом МВД России N 38, Генеральной прокуратуры России N 14, СК России N 5 от 16 января 2015 г. "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц", о признаках совершения преступления в отношении без вести пропавшего лица могут свидетельствовать в том числе следующие обстоятельства:

- безвестное исчезновение лица, связанное с отчуждением его имущества (недвижимости);

- внезапный (срочный) ремонт по месту жительства или пребывания без вести пропавшего лица;

- поспешное решение членами семьи без вести пропавшего лица различных вопросов, которые можно решать только при уверенности, что без вести пропавшее лицо не возвратится (переоформление или продажа его имущества, недвижимости).

А для проверки и установления указанных обстоятельств необходимым является получение соответствующих сведений из органов Росреестра. В таких случаях неисполнение или несвоевременное исполнение требований (запросов) правоохранительных органов является препятствием в защите прав указанных лиц, а в отдельных случаях отказ в предоставлении сведений может иметь необратимые последствия для безвестно исчезнувших лиц и их родственников.

В целях исключения разночтения в вопросах представления органами Росреестра истребованных правоохранительными органами и судами документов и формирования единообразной практики применения положений Закона о регистрации необходимо внести соответствующие изменения в ст. 7 Закона о регистрации.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Письмо Росреестра от 6 апреля 2015 г. N 14исх/04756ГЕ/15.

*(2) См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26 июня 2015 г.).

*(3) См.: Архив прокуратуры г. Махачкалы за 2016 г.