О предмете и объекте судебного нормоконтроля (И.М. Евлоев, журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г.)

О предмете и объекте судебного нормоконтроля

И.М. Евлоев,

судья Конституционного Суда Республики Ингушетия,

старший преподаватель Института экономики и правоведения (г. Назрань)

Журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 25-28.

Большинство ученых определяют судебный нормоконтроль как осуществляемый судами контроль за законностью нормативных правовых актов или их частей. Исходя из этого определения объектом (предметом) судебного нормоконтроля принято считать нормативные правовые акты и их части. Вместе с тем, по мнению некоторых авторов, предметом нормоконтроля выступает норма права*(1). Не дает однозначного ответа на этот вопрос и судебная практика. Конституционный Суд Российской Федерации в качестве предмета рассмотрения в своих актах обычно указывает нормативный акт, статью или ее часть. В большинстве решений Верховного Суда России предметом нормоконтроля является правовой акт или его часть*(2), а в некоторых - правовая норма*(3).

В обоснование второй позиции, в частности, приводится тот аргумент, что зачастую предметом судебного рассмотрения становятся смешанные акты, сочетающие нормативные и ненормативные элементы, а также нормативно-технические акты, в которых полноценной проверке подвергаются только правовые предписания нормативного характера*(4).

Такие ситуации в судебной практике действительно возникают, однако при этом проверяется не сама норма, а в целом положение правового акта, содержащее данную норму. Не стоит забывать, что норма права представляет собой лишь содержательную составляющую правового акта. Проверяется же не только содержание акта, но и его формальная составляющая, т.е. внешнее оформление, соответствие установленным требованиям, а также правомочие субъекта на издание акта. Утверждение о том, что проверке подлежит только норма, по сути, означает отрицание возможности такой формальной проверки. Между тем нормоконтроль - именно комплексная оценка как содержания, так и формы акта.

Изложенные доводы не позволяют игнорировать тот факт, что предметом проверки могут быть отдельные положения актов, не являющихся в целом нормативными, а это в свою очередь свидетельствует о недостаточной корректности самого определения нормоконтроля как проверки нормативных правовых актов и их частей. Его следовало бы дополнить словами "или нормативных положений иных правовых актов". Впрочем, случаи проверки судами нормативных положений в смешанных актах редки.

Еще один нюанс, подлежащий учету при определении объекта судебного нормоконтроля, сформулирован Конституционным Судом РФ в Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П, в соответствии с которым правовые акты Федеральной налоговой службы, не соответствующие формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержащие обязательное разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков, могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства*(5). Исходя из текста мотивировочной части и п. 2 резолютивной части Постановления эта позиция распространяется на обладающие нормативными свойствами акты любых федеральных органов исполнительной власти, содержащие разъяснения налогового законодательства.

Во исполнение данного решения Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. N 18-ФЗ в КАС РФ внесены изменения, устанавливающие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов такого рода*(6). При этом Закон не только отнес к сфере судебного нормоконтроля разъяснения федеральных органов по вопросам налогового законодательства, но и сделал норму универсальной, распространив ее действие на все акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, в том числе акты региональных и муниципальных органов.

Таким образом, в объект судебного нормоконтроля, помимо собственно нормативных правовых актов, включены акты толкования, обладающие нормативными свойствами (что, кстати, актуализирует вопрос о возможности оспаривания постановлений Пленума Верховного Суда РФ).

К нормативным актам, подлежащим проверке в порядке нормоконтроля, относятся и акты, принятые на референдуме. В юридической литературе обращалось внимание на упущение в процессуальном законодательстве, связанное с отсутствием процедуры осуществления судебного нормоконтроля за актами прямой демократии*(7). То, что это упущение, а не намеренное исключение законодателем актов прямой демократии из предмета нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, свидетельствовали нормы иных законов. Например, ч. 7 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет основания отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, в числе которых несоответствие решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, Конституции Российской Федерации, федеральному закону, а на местном референдуме - также закону субъекта Российской Федерации. В ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также прямо говорится, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

В связи с этим, несмотря на пробелы в процессуальном законодательстве, суды общей юрисдикции рассматривали дела указанной категории. Например, решением Камешкирского районного суда Пензенской области от 17 декабря 2008 г. удовлетворено заявление о признании недействующим решения местного референдума жителей Камешкирского района*(8). А Мишкинский районный суд Курганской области 24 апреля 2013 г. по заявлению прокурора района вынес решение о признании противоречащим закону недействующим решения местного референдума жителей Рождественского сельсовета Мишкинского района*(9).

В настоящее время данный вопрос разрешен в Кодексе административного судопроизводства РФ, который закрепил возможность оспаривания в судах решений, принятых на референдумах. Что касается вопроса рассмотрения таких дел в конституционных (уставных) судах, то он остается открытым*(10).

Внимания заслуживает и проблема проверки нормативных договоров. Если в конституционном судопроизводстве договоры относятся к предмету нормоконтроля, то суды общей юрисдикции рассматривают споры, вытекающие из договоров, в рамках искового производства. Специальные "нормоконтрольные" главы ГПК РФ не включали их в сферу своего действия. Отсутствуют такие нормы и в Кодексе административного судопроизводства РФ. Тем не менее их проверку тоже следует расценить как нормоконтроль, поскольку по существу речь идет о проверке источников правовых норм. В связи с этим высказывается предложение о законодательном включении указанных источников права в перечень актов, проверка которых проводится в специальном порядке судебного нормоконтроля*(11).

Возражая против подобной постановки вопроса, С.В. Никитин отмечает, что "оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права", а порядок их проверки "имеет... ряд отличий от аналогичной проверки нормативных правовых актов публичного характера, что не позволяет отнести их к предмету судебного нормоконтроля"*(12). Между тем практически в любом деле об оспаривании гражданином нормативного акта такое обращение сопряжено с защитой субъективного права. Ни в конституционном (за исключением законодательства нескольких субъектов РФ), ни в административном судопроизводстве, ни ранее в гражданском и арбитражном процессе гражданам не предоставлено право обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в порядке абстрактного нормоконтроля. Что же касается процессуальных отличий, то вряд ли они могут служить единственным критерием разграничения однородных по содержанию правоотношений: существует разница и между категориями дел в рамках нормоконтроля. В связи с этим указанные доводы представляются недостаточно убедительными для исключения нормативных договоров из числа объектов судебного нормоконтроля.

Иногда в юридической литературе под объектом нормоконтроля понимают не только нормативные акты, но и ненормативные правовые акты и действия правового характера, включая споры о компетенции и т.д. Например, Н.И. Ярошенко различает нормоконтроль в узком и широком смысле. В широком смысле автор понимает под нормоконтролем "контроль за нормативными и ненормативными правовыми актами и специальными действиями правового характера"*(13). Однако такое толкование деформирует саму суть рассматриваемого понятия. Слово "нормоконтроль" означает "контроль за нормами", и соответственно его объектами не могут быть ненормативные акты, действия и прочие явления, носящие казуальный характер и не представляющие собой источники права.

Стоит кратко остановиться на соотношении понятий "предмет" и "объект" судебного нормоконтроля. Как видно из изложенного, эти термины одинаково часто применяются в юридической литературе для характеристики того, на что направлена деятельность судов при осуществлении нормоконтроля. В большинстве приведенных выше примеров использовалось понятие "предмет"*(14), в других случаях с тем же успехом - термин "объект"*(15). В "Библиографии по конституционному правосудию" соответствующий раздел озаглавлен "Объекты судебного конституционного контроля"*(16). Обычно эти понятия употребляются как синонимы*(17).

Высказываются предложения разграничить эти понятия. Так, Е.К. Замотаева понимает под объектом нормоконтроля "состояние конституционной законности в сферах правового регулирования"*(18). По мнению А.В. Молотова, объект нормоконтроля - "конституционно-материальные правоотношения, которые возникают по поводу охраны (защиты) Конституции РФ в связи с ее нарушением в законодательной (правотворческой) деятельности органов двух политических ветвей власти либо в связи с неопределенностью в вопросе о том, как понимать и применять Конституцию"*(19).

Против выделения подобного объекта выступает С.В. Никитин, который считает, что введение нового понятия целесообразно лишь для обозначения "неисследованного правового явления либо новых аспектов уже изученного явления, которые не охватываются имеющимся понятийным аппаратом". В данном же случае указанные правовые явления (конституционные правоотношения или состояние законности в области правового регулирования) - это объект всей контрольной деятельности в сфере правотворчества, а не непосредственный объект судебного нормоконтроля*(20). С такой позицией сложно согласиться: обычно явление одновременно выступает объектом нескольких областей знания. Объект тем и отличается от предмета, что характеризует явление в целом, тогда как предмет представляет собой одну из граней этого объекта, которую и изучает конкретный исследователь.

В свете изложенного к объекту судебного нормоконтроля нужно отнести нормативные правовые акты (включая акты толкования, обладающие нормативными свойствами) и нормативные договоры или их части. Что же касается предмета, то конкретный аспект, который интересует суд при осуществлении нормоконтроля, - то, насколько исследуемый акт (договор) соответствует иным документам, занимающим более высокое положение в иерархии нормативных правовых актов. То есть предметом нормоконтроля выступает не сам нормативный акт или договор, а их соответствие актам, имеющим большую юридическую силу.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Ярошенко Н.И. Конституционно-правовые основы организации и контрольной деятельности судебной власти в Российской Федерации. Пермь, 2011. С. 116; Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Кононова А.Л. // СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.

*(2) Решения Верховного Суда РФ от 7 июня 2007 г. N ГКПИ07-303; от 26 ноября 2012 г. N АКПИ12-1337; от 23 октября 2013 г. N ВКГПИ13-41; определения Верховного Суда РФ от 17 февраля 2003 г. N 71-Г03-2; от 11 декабря 2013 г. N 9-АПГ13-13.

*(3) Определения Верховного Суда РФ от 16 июля 2002 г. N КАС02-358; от 8 августа 2013 г. N АПЛ13-340; от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6.

*(4) Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17.

*(5) Вестн. Конституционного Суда РФ. 2015. N 3.

*(6) СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

*(7) Никитин С.В. Предмет судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе // Журн. рос. права. 2010. N 2. С. 71-83.

*(8) URL: http://kameshkirsky.pnz.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=24.

*(9) URL: http://docs.pravo.ru/document/view/40269675/46455532.

*(10) См. подробнее: Евлоев И.М. Оспаривание в конституционных (уставных) судах актов прямой демократии // Вестн. Конституционного Суда Республики Адыгея. 2015. С. 67-69.

*(11) Качанов Р.Е. Судебный нормоконтроль в системе механизмов "стратегического правосудия" // Административное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 46-50.

*(12) Никитин С.В. Указ. соч. С. 71-83.

*(13) Ярошенко Н.И. Судебный конституционализм в Российской Федерации: понятие и система оснований // Рос. юстиция. 2013. N 8. С. 4-6.

*(14) См., например: Бондарь Н.С. Правовая определенность - универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 4-10; Кокотов А.Н. Запросы судов в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации // Журн. конституционного правосудия. 2014. N 6. С. 1-6; Нарутто С.В. Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации: проблемы регулирования и реализации // Lex Russica. 2014. N 7. С. 783-797 и др.

*(15) См., например: Брежнев О.В. Прокурор как участник конституционного судопроизводства: проблемы, тенденции, перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 49-55; Витрук Н.В. Виды производств в Конституционном Суде Российской Федерации // Журн. конституционного правосудия. 2009. N 6. С. 11-17; Качанов Р.Е. Указ. соч. С. 46-50; Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2011. С. 20; Несмеянова С.Э. Конституционный Суд России: итоги работы и перспективы // Рос. юрид. журн. 2012. N 3. С. 103-108.

*(16) Библиография по конституционному правосудию / авт.-сост. М.А. Митюков. М., 2008. С. 243.

*(17) Брежнев О.В. Некоторые проблемы взаимодействия Конституционного Суда России и органов конституционного правосудия субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 56-60; Третьякова Е.-Д.С. Соотношение правовой экспертизы и нормоконтроля (некоторые вопросы теории и практики) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 51-53.

*(18) Замотаева Е.К. Указ. соч. С. 57.

*(19) Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 16.

*(20) Никитин С.В. Указ. соч. С. 71-83.