Проблемы правовой квалификации автомобильных дорог как объектов недвижимости и охраны земель при их размещении (В.В. Михольская, Ю.С. Петропавловская, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 4, апрель 2017 г.)

Проблемы правовой квалификации автомобильных дорог как объектов недвижимости и охраны земель при их размещении

В.В. Михольская,

доцент кафедры земельного права

и государственной регистрации недвижимости

Московского государственного университета

геодезии и картографии (МИИГАиК),

кандидат юридических наук (г. Москва)

Ю.С. Петропавловская,

судья Арбитражного суда Московской области,

соискатель звания кандидата юридических

наук кафедры земельного и экологического

права Московского государственного университета

им. М.В. Ломоносова (г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 4, апрель 2017 г., с. 13-19.

Правовое регулирование использования автомобильных дорог осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), который имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами. Таким образом, в рассматриваемом сегменте законодательства не дан однозначный ответ на вопрос о необходимости и возможности регистрации автомобильной дороги как объекта недвижимости.

Учитывая положения Закона об автомобильных дорогах, а именно пункт 1 статьи 3, под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Прежде всего необходимо отметить, что приведенное легальное определение автомобильной дороги не относит ее к объектам недвижимости. В то же время, если обратиться к Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), автомобильные дороги являются линейными объектами (сооружениями) (пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса). Вместе с тем ни статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), ни Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации), вступивший в силу с 1 января 2017, ни Федеральный закон от 21 июля 1998 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122) линейные объекты к недвижимым вещам прямо не относят. Однако если ранее в Законе N 122 упоминалось о линейных объектах как объектах недвижимого имущества, являющихся сложными или неделимыми вещами (статья 16 Закона N 122), то в Законе о регистрации об этом вообще не упоминается.

В правоприменительной практике постоянно возникают вопросы, связанные с приобретением и оформлением прав на дороги и дальнейшим правовым режимом такого имущества. Основным остается вопрос о возможности отнесения такого объекта к недвижимым вещам.

Полагаем, что ответ на вопрос о необходимости и возможности регистрации автодороги как объекта недвижимости является важным не только в целях уточнения характеристик автодороги как объекта гражданских отношений, но и с точки зрения наиболее эффективной охраны земель, используемых в автодорожной деятельности, так как требования к объекту недвижимости существенно отличаются от требований к дороге, квалифицируемой как улучшение характеристик земель.

Анализ судебной практики показывает, что сегодня можно выделить несколько основных подходов к квалификации автомобильных дорог как объектов гражданских прав.

Согласно первому подходу автомобильные дороги как общего так и необщего пользования - это объекты недвижимости, право собственности на которые должно быть зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП; с 1 января 2017 года - Единый государственный реестр недвижимости). Факт, что в Законе об автомобильных дорогах отсутствует четко обозначенный правовой статус автомобильной дороги как объекта недвижимого имущества в том числе в целях государственной регистрации прав на нее, не может расцениваться в качестве запрета распространения нормы статьи 131 Гражданского кодекса на такие объекты.

Право собственности на сооружение - дорогу как на самостоятельный объект гражданских прав может возникнуть в том случае, если она создана именно как объект недвижимости в установленном порядке и индивидуализирована в качестве объекта недвижимости.

Возможность приобретения права собственности на автомобильные дороги вытекает из общих оснований приобретения права собственности на имущество, предусмотренных статьей 218 Гражданского кодекса.

Согласно статье 25 Закона о регистрации право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен этот объект недвижимого имущества, а также на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется получение такого разрешения.

Представление правоустанавливающего документа на указанный земельный участок не требуется в случае, если на основании такого документа ранее было зарегистрировано право заявителя (право лица, представителем которого является заявитель, если документы на государственную регистрацию представлены представителем) на указанный земельный участок в установленном порядке.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, если в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется получение такого разрешения, запрашивается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в органе, выдавшем такое разрешение, при условии, что заявитель не представил такое разрешение по собственной инициативе.

Таким образом, единственным условием квалификации дороги необщего пользования как объекта недвижимости является факт наличия документов, подтверждающих создание такого объекта как объекта капитального строительства, а именно:

1) наличие правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположен объект. В случае если участок не находится в собственности лица, построившего автодорогу, а законные пользователи земельного участка не давали согласия на строительство автомобильной дороги, то это обстоятельство служит основанием для принятия регистрирующим органом решения об отказе в регистрации права на этот объект (см. [6]). Следует отметить, что недостаточно факта наличия права собственности на земельный участок, необходимо, чтобы его разрешенное использование, указанное в правоустанавливающих документах, соответствовало фактическому использованию этого земельного участка;

2) наличие документов, подтверждающих создание объекта как объекта капитального строительства. К таким документам относятся:

- разрешение на строительство, выданное в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса;

- разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, выданное в соответствии со статьей 56 Градостроительного кодекса.

Согласно пункту 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Таким образом, для квалификации автомобильной дороги как самостоятельного объекта недвижимости, подлежащего государственной регистрации, необходимо соблюдение требований, установленных для создания объектов недвижимости, то есть не только получение разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, но и соблюдение градостроительных и строительных норм и правил, наличие документов, подтверждающих соблюдение установленных требований для объектов капитального строительства.

Согласно второму подходу, используемому при квалификации автомобильных дорог, дорога является улучшением свойств земельного участка, необходимых для использования его в целях движения транспортных средств, перемещения людей, грузов.

При этом для создания такого объекта не требуется соблюдение градостроительных норм и правил, а также законодательства, регулирующего градостроительную деятельность и деятельность по созданию объектов капитального строительства.

Твердое дорожное покрытие (замощение) из асфальта, щебня, гравия, бетона либо иных материалов обеспечивает ровную и твердую поверхность, но не обладает самостоятельными полезными свойствами, а лишь обеспечивает вспомогательную функцию для более эффективного использования объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, улучшая полезные свойства земельного участка, на котором оно находится. При этом любое твердое покрытие земельного участка не должно препятствовать использованию такого земельного участка для иных целей.

Таким образом, для квалификации автодороги как вспомогательного объекта, не обладающего признаками недвижимости, достаточно установления следующих фактов:

1) отсутствие документов, подтверждающих факт создания объекта капитального строительства с учетом требований статей 51 и 56 Градостроительного кодекса и Закона N 384-ФЗ;

2) наличие правоустанавливающего документа на земельный участок с указанием такого вида его разрешенного использования, при котором допускается улучшение земельного участка посредством его частичного замощения;

3) соблюдение требований Закона об автомобильных дорогах в целях обеспечения безопасности перемещения автотранспорта, пассажиров, грузов.

Аналогичные позиции сформулированы в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 января 2012 года N 4777/08 [8] и от 28 мая 2013 года N 17085/12 [9], из которых следует, что объекты, которые, хотя прочно связаны с землей, но не имеют самостоятельного функционального назначения, не признаются недвижимостью. Соответствующие сооружения рассматриваются в качестве улучшения земельного участка, для обслуживания которого возведены, а потому следуют его юридической судьбе. Не являются недвижимым имуществом сооружения, представляющие собой улучшения земельного участка, заключающиеся в приспособлении его для удовлетворения нужд лиц, пользующихся участком. Такие сооружения не являются самостоятельными недвижимыми вещами, а представляют лишь неотъемлемую составную часть земельного участка, на котором они расположены, и применительно к статье 135 Гражданского кодекса должны следовать судьбе этого земельного участка.

Поскольку любое твердое покрытие не имеет самостоятельного функционального назначения, создано исключительно в целях улучшения качества земель и обслуживает только земельный участок, на котором расположено, суды приходят к выводу о том, что покрытие - неотъемлемая часть земельного участка и в соответствии с нормами статей 128 и 130 Гражданского кодекса не может относиться к недвижимому имуществу. В силу приведенных положений асфальтовое замощение не может являться самостоятельным объектом гражданских прав, право на который подлежит государственной регистрации в ЕГРП, поскольку является обычным благоустройством земельного участка, то есть его составной частью.

Этот подход нашел выражение в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" [10], в котором разъяснено, что по смыслу статьи 131 Гражданского кодекса закон в целях обеспечения стабильности гражданского оборота устанавливает необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение. При этом, по общему правилу, государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса).

Замощение земельного участка, не отвечающее признакам сооружения, является его частью и не может быть признано самостоятельной недвижимой вещью (пункт 1 статьи 133 Гражданского кодекса).

Вопрос, является ли конкретная автомобильная дорога объектом недвижимости, решается судами с учетом всех конкретных обстоятельств дела, таких как создание этого имущества, его назначение и использование. Установив, что из представленных на государственную регистрацию документов однозначно не следует наличие у автодороги признаков объекта недвижимости, права на который подлежат государственной регистрации в ЕГРП, а также то, что характеристики объекта не позволяют его квалифицировать как недвижимую вещь, суды отказывают в удовлетворении заявленных требований.

Особый интерес представляет третий подход, применяемый в судебной практике, согласно которому регистрация права на автомобильную дорогу невозможна, если она является частью единого объекта недвижимого имущества.

Ярким примером применения упомянутого подхода является постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2014 года по делу N А33-9649/2013, оставленное без изменения постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 декабря 2014 года N Ф02-5307/2014 по делу N А33-9649/2013 [12]. Суд применил статью 3 Закона об автомобильных дорогах, сделав правомерный вывод о том, что автодорога как объект транспортной инфраструктуры включает земельные участки в границах полосы отвода дороги и расположенные на них искусственные дорожные сооружения, в том числе мосты, расположенные над водными объектами. Проанализировав документы, касающиеся строительства автодороги и иных сооружений, техническую документацию, суды пришли к выводу о том, что спорная автодорога не является самостоятельным объектом недвижимого имущества, права на который подлежат государственной регистрации в ЕГРП, и отказали в требованиях о внесении сведений в ЕГРП, поскольку спорная дорога является частью единого комплексного объекта недвижимого имущества.

Такой подход представляется актуальным, тем более что Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в гражданский оборот введен такой объект недвижимости, способный самостоятельно участвовать в гражданском обороте, как единый недвижимый комплекс (статья 133.1 Гражданского кодекса) - совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие) либо расположенных на одном земельном участке, если в ЕГРП зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.

Автомобильные дороги как линейные объекты в составе единого недвижимого комплекса являются их неотъемлемым элементом, поскольку к единым недвижимым комплексам применяются правила о неделимых вещах.

Однако при регистрации прав на такие объекты необходимо учитывать особенности правового режима автомобильных дорог, обусловленных их техническими характеристиками и особенностями их кадастрового учета. Их размещение допускается не только на землях транспорта (статья 90 Земельного кодекса Российской Федерации), но и на землях, используемых в сельскохозяйственной деятельности, землях, задействованных в лесохозяйственной деятельности, с изъятием земель на время возведения линейного объекта или включая в том числе стадию эксплуатации линейного объекта.

Поскольку в законодательством не предусмотрены четко установленные механизмы, побуждающие субъектов транспортной деятельности к минимизации площадей использования земель, это ведет к увеличению негативного воздействия через использование большей площади земель в процессе транспортной деятельности, чем это фактически необходимо. Эта проблема частично решается только при планировании в автотранспортной деятельности использования земель, занятых лесной растительностью, через законодательно установленную обязанность хозяйствующего субъекта представить на согласование несколько вариантов линейных объектов с учетом принципа минимизации использования лесных земель. Такой подход реализован через нормы статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), пункт 5 приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года N 223 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов", приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 года N 545 "Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов".

Вместе с тем вызывает опасение толкование в судебной практике возможности отсутствия необходимости предоставления проекта освоения лесов в целях реконструкции линейного объекта. При этом суды исходят из того, что в случае предоставления земельных участков из категории лесных земель в безвозмездное пользование в целях строительства линейного объекта осуществляется не освоение лесов в целях, предусмотренных статьей 12 Лесного кодекса, а полное уничтожение леса в связи с созданием объекта транспортной инфраструктуры [18].

Резюмируя, констатируем, что при строительстве автомобильных дорог необходимо соблюдение не только гражданского и градостроительного законодательства, но и норм земельного, лесного и экологического права, что в дальнейшем определит и возможность оформления прав на созданные объекты.

Литература и информационные источники

1. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 46, ст. 5553.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть 1), ст. 16.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 32, ст. 3301.

4. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 30, ст. 3594.

5. О государственной регистрации недвижимого имущества: Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, N 29 (часть I), ст. 4344.

6. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16 августа 2016 года по делу N А41-85196/15.

7. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений: Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 1, ст. 5.

8. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 января 2012 года N 4777/08 по делу N А56-31923/2006 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. N 5.

9. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2013 года N 17085/12 по делу N А32-29673/2011 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. N 12.

10. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2015. N 8.

11. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2014 года по делу N А33-9649/2013.

12. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 декабря 2014 года N Ф02-5307/2014 по делу N А33-9649/2013.

13. О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 3 июля 2013 года).

14. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4147.

15. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 50, ст. 5278.

16. Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов: приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года N 223 // Российская газета. 2011. N 186.

17. Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов: приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2011 года N 545 // Российская газета. 2012. N 85.

18. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2016 года N 13АП-7600/2016 по делу N А56-83664/2015. URL: http://ras.arbitr.ru/.