Саморегулирование деятельности микрофинансовых организаций: что показал обязательный призыв (О. Тарасенко, журнал "Микроfinance+", N 1, январь-март 2017 г.)

Саморегулирование деятельности микрофинансовых организаций: что показал обязательный призыв

О. Тарасенко,

профессор кафедры

предпринимательского и корпоративного права

Московского государственного юридического университета

им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук

Журнал "Микроfinance+", N 1, январь-март 2017 г., с. 55-60.

В 2016 г. модель саморегулирования в отношении деятельности микрофинансовых организаций изменилась с добровольной на обязательную. В связи с этим интересно осуществить мониторинг исполнения СРО МФО своих обязанностей и реализации прав, спроецировав его результаты на состояние рынка микрофинансовых услуг.

В соответствии с положениями ст. 7.2. Федерального закона от 2 июля 2010 года N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях"*(1) микрофинансовые организации обязаны вступить в саморегулируемую организацию в сфере финансового рынка (далее - СРО) в течение девяноста дней, следующих за днем внесения сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций. Порядок вступления в СРО определяется Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка"*(2) (далее - Закон) и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России.

Норма об императивности (обязательности) членства МФО в саморегулируемых организациях (введенная в действие 04 июля 2016 года*(3)) пришла на смену диспозитивного (добровольного) саморегулирования деятельности МФО. Несмотря на то что еще в 2013 году МФО были предоставлены широкие возможности в части саморегулирования, ожидание их массового вхождения в саморегулируемые организации в некоторой степени оказалось иллюзорным. Опыт показал, что даже при отсутствии угрозы чрезмерного саморегулирования со стороны подавляющего большинства участников рынка имело место безразличие или противодействие этому тренду. Статистика говорила сама за себя: из 5 220 МФО, внесенных в Государственный реестр микрофинансовых организаций (по состоянию на 12 июня 2014 года), в СРО вступило лишь 89, что составляло 1,7% от общего их количества. В таких условиях воздействие СРО МФО на деятельность последних было весьма ограниченным. По сути СРО МФО в прошлые годы занимались осуществлением проверок деятельности своих членов, оказывали им экспертно-консультационную поддержку. Формирование компенсационных фондов СРО находилось в зачаточной стадии, равно как и разработка стандартов и правил*(4).

Бурный количественный рост микрофинансовых организаций и качественное усложнение рынка вызвали объективную потребность в расширении роли саморегулируемых организаций путем закрепления в законодательстве нормы об обязательном членстве микрофинансовых организаций в СРО.

Изменение модели саморегулирования МФО, взаимодействие саморегулируемых организаций и Банка России привели к изменению количественной структуры микрофинансового рынка. В 2016 году была проведена массовая "чистка" микрофинансового сектора. Более 1 700 МФО были исключены из реестра по причине отсутствия микрофинансовой деятельности как таковой, а также за грубые нарушения законодательства. На сегодня в Государственном реестре микрофинансовых организаций значится чуть менее 2 500 МФО*(5).

В свою очередь, по состоянию на 10 марта 2017 года в Единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, который ведет Банк России, включены три организации в форме ассоциации (союза), осуществляющие саморегулирование в отношении деятельности микрофинансовых организаций. Для достижения большей степени наглядности данные о СРО МФО представим в виде таблицы.

Таблица 1

Отдельные сведения о саморегулируемых организациях МФО*(6)

N п.п.	Наименование СРО	Дата внесения в реестр	Стандарты, носящие рекомендательный характер	Количество членов	Размер компенсационного фонда
1	СРО "Единство"	10.03.2016	1. Рекомендации для членов СРО "Единство" по формированию положительного общественного представления о рынке микрофинансирования и др.	Статистика трудночитаема вследствие алиасинга текста	1 205 456,30 руб. (по состоянию на 31.12.2016)
2	СРО "МиР"	10.03.2016	1. Стандарт работы с обращениями клиентов. 2. Стандарт работы с просроченной задолженностью. 3. Кодекс этики. 4. Стандарт работы с ипотечными продуктами на рынке микрофинансовых услуг. 5. Стандарты проведения сделок по уступке права требования (цессионных сделок) на микрофинансовом рынке. 6. Стандарты по работе с целевыми микрозаймами на приобретение или строительство (реконструкцию) жилого помещения, оплата которых возможна с использованием средств материнского (семейного) капитала.	816	438 000,00 руб. (по состоянию на 30.06.2015)
3	Союз "Микрофинансовый альянс"	04.08.2016	Сведения отсутствуют	648	Сведения отсутствуют

Закон закрепляет за саморегулируемыми организациями МФО следующие основные обязанности:

1) разработать базовые стандарты (обязательны для исполнения всеми микрофинансовыми организациями вне зависимости от их членства в СРО);

2) разработать и утвердить внутренние стандарты;

3) вести реестр членов саморегулируемой организации со дня приобретения статуса саморегулируемой организации;

4) раскрывать и защищать документы и информацию (в соответствии со ст. 13);

5) контролировать деятельность своих членов;

6) рассматривать обращения физических и юридических лиц, включая обращения в отношении своих членов;

7) осуществлять информационное взаимодействие с Банком России (в частности, предоставлять мотивированное мнение относительно исключения члена СРО из реестра микрофинансовых организаций, график плановых проверок своих членов на текущий год) и др.

СРО МФО наделяются следующими правами:

1) получать от своих членов отчетность, перечень которой устанавливается Банком России (в случае делегирования данного полномочия Банком России);

2) применять меры в отношении своих членов;

3) создавать совместные рабочие группы, иные объединения для совместной подготовки проектов нормативных актов Банка России;

4) иметь представительство в Банке России (реализуемое в порядке ст. 31 Закона);

5) участвовать в рабочих группах в целях разработки нормативных правовых актов (в случае привлечения их к этому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию соответствующего вида деятельности) и др.

С целью выявления эффективности деятельности СРО МФО представляется необходимым осуществить мониторинг качества исполнения СРО МФО своих обязанностей и реализации прав.

Итак, первичная функция СРО заключается в разработке стандартов деятельности микрофинансовых организаций, которые призваны защитить права и интересы физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг. Указанием Банка России от 30 мая 2016 года N 4027-У*(7) было установлено, что саморегулируемые организации, объединяющие микрофинансовые организации, должны разработать два базовых стандарта - по управлению рисками и совершения операций на финансовом рынке. Однако процедура принятия подобных стандартов еще не действует, т.к. указание Банка России "О порядке согласования Комитетом по стандартам базовых стандартов и порядке утверждения Банком России согласованных Комитетом по стандартам базовых стандартов" находится в стадии законопроекта. Кроме этого, до конца не определен и сам перечень необходимых базовых стандартов. Существует законодательная инициатива Банка России дополнить его базовым стандартом защиты прав и интересов физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых микрофинансовыми организациями*(8).

Исходя из этого можно сделать промежуточный вывод, что базовая стандартизация деятельности микрофинансовых организаций до настоящего времени не состоялась. Банку России и СРО МФО, по сути, осуществляющим в данной сфере урегулирование*(9), до сих пор не удалось разработать и утвердить соответствующее регуляторное окно. В связи с этим давно назревшие вопросы о возможностях и способах досудебного урегулирования споров, в том числе о процедуре медиации, о предельном уровне платежеспособности заемщика и критериях его определения, продолжают оставаться нерешенными и негативно влияют на восприятие рынка микрофинансирования в целом.

Перечень внутренних стандартов СРО МФО установлен в ст. 6 Закона. Анализ официальных сайтов СРО МФО демонстрирует, что все три саморегулируемые организации разработали и внедрили в свою деятельность внутренние стандарты, которые обязательны для исполнения членами саморегулируемой организации и, если это предусмотрено внутренними стандартами, ассоциированными членами саморегулируемой организации.

Мониторинг стандартизации деятельности микрофинансовых организаций не будет достаточно полным, если не включить в него информацию о стандартах, носящих рекомендательный характер. Как видно из представленной таблицы, большое внимание таковым было уделено в СРО "МиР". В качестве примера можно рассмотреть стандарты работы СРО "МиР" с обращениями клиентов микрофинансовых организаций, которые предусматривают механизм исполнения обязанности СРО по рассмотрению обращения физических и юридических лиц, включая обращения в отношении своих членов. Несомненное практическое значение названного стандарта имеет пункт об особенностях рассмотрения обращений о реструктуризации задолженности по договорам микрозайма, в котором очерчивается круг случаев, влекущих реструктуризацию задолженности заемщика перед микрофинансовой организацией:

смерть заемщика;

несчастный случай, повлекший причинение тяжкого вреда здоровью заемщику или его близким; присвоение инвалидности заемщику; тяжелое заболевание заемщика (21 день) со сроком реабилитации свыше 14 дней;

наличие решения суда о признании заемщика ограниченно дееспособным;

значительная материальная потеря в виде единовременной утраты имущества заемщика на сумму свыше 500 000 рублей;

потеря работы в случае, если заемщик имеет несовершеннолетних детей либо семья заемщика относится в соответствии с законодательством РФ к неполной;

невозможность трудоустройства заемщика на протяжении срока свыше трех месяцев;

обретение заемщиком статуса единственного кормильца в семье;

обретение заемщиком статуса опекуна; призыв заемщика в Вооруженные силы РФ;

наличие в отношении заемщика вступившего в законную силу приговора суда с наказанием, связанным с лишением свободы;

резкое ухудшение жизненных обстоятельств заемщика, способное повлиять на размер дохода заемщика и (или) его способность исполнять обязательства по договору микрозайма.

Обращения заемщика о реструктуризации задолженности рассматриваются в кратчайшие сроки, однако указанные факты требуют обязательного подтверждения документами государственных органов или иных уполномоченных организаций*(10).

Полагаем, что в отсутствие базовых стандартов рекомендательные стандарты СРО призваны в некоторой степени заполнить образовавшийся правовой вакуум и подтвердить необходимость текущего саморегулирования деятельности микрофинансовых организаций.

В отношении двух следующих обязанностей СРО - ведения реестра своих членов и раскрытия и защиты документов и информации можно отметить следующее.

"Порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации в сфере финансового рынка" утвержден Указанием Банка России от 26 апреля 2016 года N 4004-У*(11). Реестр членов СРО размещается на ее официальном сайте в сети Интернет. Помимо этого, подлежат размещению с соблюдением требований, предъявляемых к защите информации: устав, внутренние стандарты; список лиц, исключенных из членов СРО за последние три года деятельности; документы, принятые общим собранием членов СРО и постоянно действующим коллегиальным органом управления; информация о размере или порядке расчета, а также о порядке уплаты вступительного взноса и членских взносов; годовая бухгалтерская отчетность СРО и результаты ее аудита за последние три года; информация о датах и результатах проведенных СРО проверок деятельности своих членов; информация о мерах, примененных в отношении своих членов; информация о ходе и результатах экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, в проведении которой СРО принимала участие; адрес и номер контактного телефона СРО, а также другая предусмотренная нормативными правовыми актами и внутренними стандартами информация.

Анализ официальных сайтов СРО МФО на предмет соблюдения ими обязанности по раскрытию информации демонстрирует следующее. Основная информация отображена на сайтах всех действующих СРО МФО, однако некоторые пробелы и неточности все же имеют место быть. Так, к примеру, на сайте Союза "Микрофинансовый Альянс" по состоянию на 09 апреля 2017 года отсутствует информация о годовой бухгалтерской отчетности СРО и результатах ее аудита, что является нарушением п. 7 ст. 13 Закона. На сайте СРО "Единство" указывается, что эта организация основывается на добровольном членстве субъектов предпринимательской деятельности (юридических лиц), осуществляющая деятельность на рынке финансовых услуг*(12) что не соответствует действующему законодательству, закрепляющему императивную норму об обязанности МФО по вступлению в СРО.

Отдельно следует отметить раскрытие информации по осуществлению СРО контроля деятельности своих членов. В соответствии со ст. 14 Закона СРО осуществляет контроль за соблюдением своих требований федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансового рынка, нормативных правовых актов РФ и Банка России базовых стандартов и внутренних стандартов и иных внутренних документов саморегулируемой организации, в том числе путем проведения плановых и внеплановых проверок. Плановая проверка проводится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. Основанием для проведения внеплановой проверки являются поручение Комитета финансового надзора Банка России на проведение проверки члена СРО, жалоба на нарушение членом СРО стандартов и иных внутренних документов СРО или иные основания, предусмотренные внутренними стандартами СРО, саморегулируемой организации.

Размещенная на официальных сайтах СРО информация о датах и результатах проведенных СРО проверок деятельности своих членов, а также информация о мерах, примененных в отношении своих членов, выглядит следующим образом:

СРО МФО "Единство" на своем официальном сайте разместила план проведения проверок микрофинансовых организаций на 2017 год, сведения о проведенных проверках (предмет, результат проверки, сведения о применении мер в отношении своих членов). Анализ этих данных позволяет заключить, что наиболее часто члены данной СРО допускают нарушения в виде несоблюдения внутренних стандартов и документов СРО, в частности не оплачивают своевременно и в полном объеме членские взносы. Меры дисциплинарного воздействия, применяемые СРО МФО "Единство" в отношении своих членов, имеют широкую палитру: предписание, предупреждение, устранение выявленных нарушений путем оплаты задолженности, штраф, вынесение рекомендации об исключении из членов СРО*(13).

СРО "МиР" отображает на своем сайте соответствующие сведения, при этом за несоблюдение требований внутренних стандартов данной СРО, равно как и за противодействие проведению проверки к отдельным членам, была применена крайняя дисциплинарная мера об исключении из состава СРО "МиР"*(14).

СРО Союз "Микрофинансовый Альянс" представила план проверок своих членов на 2017 год, вместе с тем в реестре членов данной СРО отсутствуют сведения о проводимых проверках деятельности своих членов, их результатах и примененных в их отношении мерах*(15), что противоречит пп. 9, 10 Закона, п. 2 Указания Банка России N 4004-У.

Таким образом, информация, содержащаяся на проанализированных порталах, в некоторых случаях требует доработки. Неактуальные редакции нормативных правовых актов могут вводить МФО в заблуждение относительно необходимости вступления в СРО. Отсутствие размещенной годовой бухгалтерской отчетности, информации о результатах проведенных в отношении своих членов проверок и принятых мерах не позволяет говорить о полном соблюдении отдельными СРО МФО требований обновленного законодательства.

Что же касается реализации СРО МФО своих прав, то здесь хотелось бы отметить следующее. Прежде всего осуществление некоторых из них (например, по получению от своих членов отчетности) требует принятия акта Банка России, регламентирующего механизм их реализации. К слову, такой нормативный правовой акт*(16) до настоящего времени не принят, соответственно, реализовать данное право СРО МФО пока не представляется возможным. Также СРО МФО не занимаются координацией интересов саморегулируемых организаций на финансовом рынке и не имеют представительства в Банке России. Осуществление данных прав должно происходить посредством создания совета СРО, положение о котором утверждается нормативным актом Банка России. Однако до настоящего времени нет ни одного положения о совете СРО в сфере финансового рынка, утвержденного Банком России.

Участие саморегулируемых организаций в нормотворчестве осуществляется только по их инициативе, самостоятельно Банк России не обязан выносить на совместное обсуждение проекты нормативных правовых актов. Для совместной подготовки проектов нормативных правовых актов Банка России последний вместе со СРО МФО вправе создавать рабочие группы и иные объединения. Отметим, что данным правом СРО МФО воспользовались, что можно проиллюстрировать информацией, размещенной на сайте СРО "МиР", которая свидетельствует об участии ее представителя в заседании Экспертного совета по защите прав и миноритарных акционеров Банка России, где обсуждалась необходимость скорейшего внедрения механизмов досудебного урегулирования споров с клиентами финансовых организаций и обязательного расчета предельной долговой нагрузки заемщика*(17).

Что же касается взаимодействия СРО МФО и федеральных органов исполнительной власти, то механизм реализации данной нормы требует уточнения в процессе правоприменения, т.к. Закон не определяет, к разработке какого вида нормативных правовых актов могут привлекаться СРО, а также каков их статус в рабочей группе. Вместе с тем ясно закрепляется, что привлечение СРО для участия в рабочих группах в целях разработки нормативных правовых актов может происходить только по решению федерального органа исполнительной власти. Вхождение представителей СРО в рабочую группу по ее собственной инициативе не предполагается*(18).

Подводя итог всему вышесказанному, можно заключить, что до настоящего времени СРО МФО не реализуют в полной мере предоставленные им законом права, равно как и не исполняют возложенные на них обязанности ввиду отсутствия соответствующего вторичного регуляторного окна. Формат "сорегулирования" значительно удлинил срок принятия нормативных правовых актов, что затрудняет возможности влияния СРО МФО на развитие рынка микрофинансирования в России с целью повышения доступности финансовых услуг и защиты прав потребителей. По существу: к настоящему времени введение обязательного саморегулирования в отношении МФО положительно сказалось на количественной структуре микрофинансового сектора, в том числе из-за активизации деятельности МФО по контролю за своими членами, расширило возможности участия МФО в нормотворческом процессе.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2010. N 27, Ст. 3435.

*(2) Федеральный закон от 13.07.2015 N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I), ст. 4349.

*(3) Федеральный закон от 03.07.2016 N 292-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I), ст. 4225.

*(4) Тарасенко О.А. Саморегулирование деятельности микрофинансовых организаций: на пороге перемен // Микроfinance+. 2014. N 3. С. 46-50.

*(5) Мертвые души Центробанку не нужны // Режим доступа http://sro-mfo.ru/mertvyie-dushi-tsentrobanku-ne-nuzhnyi/ (дата обращения: 16.03.2017).

*(6) Источники: официальный сайт Банка России // Режим доступа: http://www.cbr.ru/finmarkets/?PrtId=supervision_sro; официальный сайт Союза микрофинансовых организаций "Единство" // Режим доступа: http://sro-mfo.ru/; официальный сайт Союза "Микрофинансовый альянс "Институты развития малого и среднего бизнеса" // Режим доступа http://alliance-mfo.ru/; официальный сайт Союза микрофинансовых организаций "Микрофинансирование и развитие" // Режим доступа: http://npmir.ru/ (дата обращения к указанным сайтам: 11.04.2017).

*(7) "О перечне обязательных для разработки саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка, объединяющими микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, базовых стандартов и требованиях к их содержанию, а также перечне операций (содержании видов деятельности) на финансовом рынке, подлежащих стандартизации в зависимости от вида деятельности финансовых организаций" // Вестник Банка России. 2016. N 56.

*(8) Проект Указания Банка России "О требованиях к содержанию базового стандарта защиты прав и интересов физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, объединяющих микрофинансовые организации".

*(9) См. об этом: Петров Д.А. Саморегулирование в системе государственного регулирующего воздействия на общественно-экономические отношения // Юрист. 2013. N 11. С. 8-12.

*(10) Режим доступа: http://www.npmir.ru/about/sro-mir/standart_obrash%202.pdf (дата обращения: 24.03.2017).

*(11) Вестник Банка России. 2016. N 9.

*(12) Режим доступа: http://sro-mfo.ru/o-partnerstve/ (дата обращения: 25.03.2017).

*(13) Режим доступа: http://sro-mfo.ru/reestr-organizatsiy/ (дата обращения: 25.03.2017).

*(14) Режим доступа http://www.npmir.ru/about/sro-mir/members_sro.php (дата обращения: 25.03.2017).

*(15) Режим доступа http://alliance-mfo.ru/reestr/ (дата обращения: 25.03.2017).

*(16) См.: Проект Указания Банка России "О порядке передачи саморегулируемой организации в сфере финансового рынка полномочий Банка России по получению отчетности от членов саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, а также о порядке осуществления переданных полномочий и о порядке и основаниях их прекращения (вместе с Перечнем отчетности, полномочия по получению которой могут быть переданы Банком России саморегулируемой организации в сфере финансового рынка)". Документ опубликован не был.

*(17) Режим доступа: http://www.npmir.ru/news/mir-news/detail.php?ID=2075 (дата обращения: 24.03.2017).

*(18) Лескова Ю.Г., Антропцева И.О., Малунова (Почежерцева) З.А., Холкина М.Г., Артемьев Е.В., Слесарев С.А., Тишин Р.В. Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в ст. 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (постатейный).