Контроль и надзор: проблемы разграничения (В.П. Беляев, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2017 г.)

Контроль и надзор: проблемы разграничения

В.П. Беляев,

доктор юридических наук профессор кафедры

теории и истории государства и права Юго-Западного

государственного университета

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2017 г., с. 199-207.

Вынесенная в заголовок проблема далеко не случайна; по мнению автора этих строк, ее решение во многом определило бы дальнейший научный поиск в направлении установления природы, сущности и содержания (включая функции, признаки, принципы и т.п.) как контроля, так и надзора, позволило бы законодательно более четко определиться с терминологией, а также создать соответствующую юридическую практику правоприменительной деятельности контрольных и надзорных органов, наполненную их реальной функциональной принадлежностью.

Хорошо понимая, что сделать это будет не так-то просто (скорее, сложно), тем не менее предпримем очередную попытку изложить свой взгляд на обозначенную выше проблему и внести посильный вклад в ее решение*(1). И в этом нам видится насущная потребность и необходимость, поскольку, во-первых, в последнее время в масштабах государства явно просматривается озабоченность недостаточно эффективным контролем и надзором, во-вторых, законодатель по-прежнему не стремится развести эти понятия, смешивает их, употребляет как синонимы, а в-третьих, в отдельных случаях речь уже пошла о том, что "разделение понятий "контроль" и "надзор" лишено практического смысла, и термин "надзор" следует рассматривать в качестве традиционного наименования определенных разновидностей контроля". Данная проблема представляется (может быть, только автору таких строк?) полностью надуманной и потерявшей актуальность*(2).

Изложение своей позиции по обозначенной проблематике целесообразно начать с определения сущности контрольной и надзорной деятельности (в дальнейшем они будут для краткости именоваться как контроль и надзор). При этом сразу же сделаем одно важное замечание, основной смысл которого заключается в том, что, по нашему мнению, контроль и надзор (в широком смысле) являются самостоятельными автономными государственно-значимыми формами (видами) юридической деятельности*(3); такой подход разделяется и другими авторами*(4).

Современный государственный контроль заключается в деятельности соответствующих органов, их должностных лиц; он неразрывно связан с другими функциями государства; контроль как бы пронизывает все сферы жизнедеятельности государства. С одной стороны, контроль - это неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, самостоятельная функционально обособленная деятельность, получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера. Одновременно по отношению к основным функциям государства контроль является функцией вспомогательной, вторичной и объективно необходимой.

Таким образом, сущность контроля заключается в том, что уполномоченные на то органы и их должностные лица, используя предусмотренные законом организационно-правовые формы, способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов и лиц закону, а также различного рода требованиям, регламентам, правилам, условиям и т.п. и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных.

В свою очередь, при анализе сущности надзора полагаем взять за основу именно прокурорский надзор. Это объясняется не только тем, что он является типовой формой юридической деятельности специально созданного государством органа надзора - прокуратуры, но и тем, что иные, так называемые надзорные, органы осуществляют надзорную функцию только в пределах ведомственной принадлежности и лишь по отдельным направлениям; надзор не является для них основной целью, и в большинстве случаев они фактически являются контролирующими. В сравнении с ними, а также в силу своей сущности и предназначения, прокурорский надзор носит универсальный характер (не случайно он до недавнего времени назывался высшим), а надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов является основной функцией прокуратуры.

Сущность прокурорского надзора ярко проявляется в его функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии мер к лицам, допустившим нарушение закона. "Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности"*(5). Такой вывод тесным образом смыкается с современным назначением прокурорского надзора; оно состоит, если говорить обобщенно, в обеспечении режима законности и правопорядка в нашем обществе.

Итак, представив основные сущностные характеристики контроля и надзора, перейдем к изложению своей точки зрения об их различии, о необходимости разграничения этих видов государственно-властной деятельности.

Прежде всего заметим, что сложность проблемы различения понятий контроля и надзора и их разграничения во многом усугубляется упорным нежеланием законодателя употребить эти термины исходя из природы, сущности, целей, методов и т.п. органов контроля и надзора. Как известно, современный законодатель эти термины использует как однопорядковые. В качестве примера сошлемся на проект федерального закона "Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации". Как видим, даже в самом названии этого закона (как и непосредственно в тексте) вновь в качестве синонимов употребляются понятия контроля и надзора, причем, как и ранее, законодатель не поясняет, в каких случаях это контроль, а где - надзор.

9 марта 2004 г. Президент РФ подписал Указ "О системе и структуре федеральных органов государственной власти", в соответствии с которым функции по контролю и надзору сосредотачивались в федеральных службах*(6). С нашей точки зрения, был сделан важный шаг в направлении консолидации усилий контрольно-надзорных органов, унификации их полномочий, а также сокращения количества*(7). Однако (умышленно повторимся, чтобы привлечь повышенное внимание к этому вопросу) при реформировании органов исполнительной власти тогда (как и сейчас) было не принято во внимание не раз высказанное в науке мнение относительно различий в терминах контроля и надзора, что, полагаем, в определенной степени негативно сказалось на их функциональном предназначении (правоприменительная практика свидетельствует о нередком смешении функций контроля и надзора, параллелизме, дублировании и т.п.). По этому поводу сошлемся на мнение А.В. Черекаева, который обоснованно заявляет, что термины часто вводятся с нарушением правил законодательной техники, без учета существенных признаков рассматриваемого понятия и мировой практики его применения. В результате недостаточное внимание к терминологии, качеству понятий, используемых в законе, приводит к низкой эффективности его норм*(8).

Со своей стороны полагаем, что было бы продуктивным наконец-то прийти к общему знаменателю в затянувшейся дискуссии по вопросу сущности, содержания и соотношения контроля и надзора, развести эти два неодинаковых (хотя и весьма сходных) понятия, а также, что особенно важно, на законодательном уровне определиться с терминологией относительно деятельности контрольных и надзорных структур. Безусловно, органы надзора и контроля, нередко решая общие задачи, тем не менее являются различными по своему правовому положению органами государства, каждый из них имеет свою специфику, действует присущими ему методами.

Такую позицию разделяют и другие авторы. К примеру, Я.А. Гейвандов пишет: "В отечественной юридической науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание"*(9). Аналогичную позицию занимает и Е.Ю. Грачёва, когда пишет, что контрольные и надзорные органы обладают различными полномочиями относительно проверяемых лиц*(10).

Поэтому так важно еще раз подчеркнуть следующие существенные различия контроля и надзора:

а) контрольная деятельность осуществляется, как правило, только в отношении подчиненных органов и лиц;

б) в ходе проверочных мероприятий контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций вправе принимать меры по приостановлению или прекращению обработки персональных данных, осуществляемой с нарушением требований законодательства Российской Федерации*(11));

в) контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта сточки зрения не только законности, но и целесообразности;

г) должностные лица органов контроля непосредственно сами вправе привлекать к ответственности тех, кто допускает правонарушения в той или иной сфере (санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения)*(12).

В отличие от контроля, надзор характеризуется:

а) отсутствием отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорными;

б) деятельность должностных лиц (и только их) поднадзорного объекта оценивается исключительно с точки зрения законности; вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона "О прокуратуре РФ" органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций);

г) должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно сами меры взыскания за допущенные нарушения законности, они лишь ставят вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами.

Помимо изложенного, доводом в пользу нашей точки зрения по вопросу разграничения контроля и надзора служит то, что контроль может быть и негосударственным (общественным, например), тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами. Кроме того, контрольные мероприятия могут проводиться и в отношении граждан, тогда как, к примеру, органы прокуратуры надзор за гражданами не осуществляют.

Вот в чем нам видятся основные различия между органами контроля и надзора, которые осуществляют свои функции порознь, автономно и со своей спецификой, имея сущностные различия в правовом статусе. Вот по каким критериям следует их разграничивать, поскольку они существуют объективно, вне желания того или иного исследователя. Изложенное, считаем, надо принимать во внимание не только ученым, практикам, но и законодателю, ибо дело даже не в терминах, а в их сущностном наполнении, определении функциональной принадлежности.

В порядке предварительного вывода по настоящей статье выскажем суждение следующего характера. Многолетние исследования контроля и надзора позволяют предложить законодателю и верховной власти радикальный вариант решения рассматриваемой проблемы: признать надзорные полномочия исключительно за прокуратурой, а все остальные структуры (федеральные службы, инспекции, палаты и т.п.) поименовать контрольными (контролирующими). Тем более, что фактически, на практике так оно и есть; только прокуратура от имени государства осуществляет надзор за законностью в силу, подчеркнем, ее законодательно определенного правового статуса, тогда как контролирующие органы контролируют исполнение, как уже отмечалось, регламентов, правил, условий и т.п.

Убеждены, что в современной Российской Федерации есть только один "чисто" надзорный орган - прокуратура*(13), и вот почему. Прежде всего потому, что прокурорский надзор в государственном механизме*(14) - институт самостоятельный, автономный, обладающий такими характеристиками, которые позволяют оценить его как правовую форму государственно-властной деятельности специального разряда органов и лиц. В механизме правового регулирования он функционирует во взаимодействии с другими правовыми формами (правотворческой, правоприменительной, учредительной, контрольной и т.д.) и одновременно отличается от них по ряду показателей. Так, прокурорский надзор характеризуется своеобразием режима правового регулирования, поскольку наличие у органа надзора статуса полномочного представителя государства требует и соответствующего способа регулирования деятельности.

Надзорные отношения урегулированы Конституцией РФ (ст. 129), федеральным законом (Закон о прокуратуре РФ), а также рядом других законов. Законодательная основа прокурорского надзора определяет предмет его исключительной компетенции (осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации). Кроме того, законодатель регламентирует особый порядок формирования и деятельности прокурорско-надзорных органов, их систему и структуру, особенности юрисдикционных средств и последствий надзорной деятельности, соотносимость надзора с правовой системой в целом.

Прокурорский надзор имеет универсальный характер, им охватываются фактически все сферы жизнедеятельности государства. Он отличается особым субъектным составом, поскольку надзорную деятельность вправе осуществлять только управомоченные на то законом субъекты; таковыми являются исключительно прокуроры. Конкретный состав и объем компетенции, осуществляющих надзорную деятельность субъектов, строго определен Законом о прокуратуре РФ.

Далее, надзорная деятельность урегулирована процессуальными нормами; осуществляется только в процессуальном режиме.

Кроме того, она всегда публичная и государственно-властная. В подтверждение данного тезиса обратимся к Закону о прокуратуре РФ, где в ст. 1 прямо говорится: "Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации".

Также характерным признаком надзорной деятельности является ее тесная связь с разрешением юридических дел. Своеобразие прокурорской надзорной деятельности заключается в том, что, с одной стороны, прокуроры постоянно рассматривают и разрешают конкретные юридические дела, а с другой - прокуратура не может быть причислена к органам правоприменения (в том числе и контролирующим), хотя бы потому, что осуществляет за ними надзор.

Примечательно, что исторически вначале в нашем государстве появляется и в дальнейшем структурируется государственный надзор (с 1722 г., т.е. с момента учреждения должности генерал-прокурора)*(15), а в последующем - государственный контроль в лице Главного управления ревизии государственных счетов (1811 г.), преобразованного в 1836 г. в Государственный контроль*(16). Эти институты всегда шли параллельным курсом, видоизменялись применительно к тому или иному историческому периоду, но не теряли своей автономности и своеобразия (специфики).

Особо следует отметить, что на современном этапе прокурорский надзор сохранил значение важнейшего инструмента, обеспечивающего в обществе законность и правопорядок; прокуратура укрепляет свою роль государственного правозащитного органа, выполняет ряд значимых функций, в том числе (опять-таки в отличие от органов контроля) и функцию защиты прав и свобод человека. В то же время деятельность прокуратуры, полагаем, требует определенного реформирования и совершенствования; необходимы дальнейшие научные разработки теории надзора для определения места, роли и функций прокуратуры в системе органов государства, оптимизации ее надзорной деятельности. Все изложенное в своей совокупности и побуждает нас говорить о прокуратуре как единственном государственном органе, предназначение которого заключается исключительно в надзоре в целях обеспечения законности в стране.

В заключение нельзя умолчать (либо просто проигнорировать) высказанные в печати некоторые суждения М.Н. Кудилинского, который считает, что "определенную путаницу вносит такое устойчивое обозначение деятельности прокуратуры, как "прокурорский надзор", "полномочия прокуратуры в сфере общего надзора весьма специфичны и не могут считаться сколько-нибудь показательными или модельными"*(17). И далее: "Термин же "надзор" в отношении прокуратуры является скорее традиционным, чем сущностным и тем более научно обоснованным"*(18).

При такой ситуации невольно задаешься вопросами: откуда такая безапелляционность, претензии на истину в последней инстанции; не плод ли это исследований специалиста в сфере прокурорской деятельности? Однако, проанализировав труды этого автора, с удивлением обнаруживаем полное отсутствие работ о надзоре (контроле), кроме названной здесь статьи (в предмет его научных поисков ранее входило только правовое регулирование муниципальных выборов в Российской Федерации). Так не потому ли М.Н. Кудилинский, рассуждая о различии контроля и надзора, делает парадоксальное утверждение о том, что способы устранения нарушений не являются сколько-нибудь значимыми и остаются на усмотрение лица, их допустившего (!?), а "исключение составляет протест прокурора (курсив наш. - В.Б.), исполнение которого традиционно предполагает устранение причин и условий, способствовавших нарушению закона". Такой пассаж (точнее, научная недобросовестность) не может не вызвать неприятия, ибо даже беглое ознакомление с текстом Закона о прокуратуре РФ позволяет понять, что не протест (ст. 23 Закона), а представление (ст. 24) предполагает устранение причин и условий допущенных нарушений закона. Нельзя согласиться и с выводом о том, что надзор следует рассматривать, "как наименование отдельных видов контроля, не более того"*(19).

Безусловно, каждый автор имеет право на собственную точку зрения. Но дискуссию надо вести (и это аксиоматично) корректно, без ненужных амбиций (хотя бы без употребления таких слов, как "путаница", "абсурдно", "бессмысленно" и т.п.), уважительно относясь к позициям других авторов и, что самое главное, приводя соответствующие доказательства, аргументы и факты, т.е. мотивируя свои суждения, выводы и т.д. В противном случае (как это, полагаем, случилось с названной публикацией) пользы для науки будет мало; объективность и конструктивизм всегда должны превалировать.

В заключение еще раз подчеркнем необходимость дальнейшего научного поиска по проблемам контроля и надзора, разграничения их понятий, с целью все-таки "понудить" законодателя привести термины в соответствие, а практиков "вооружить" четким представлением о природе, сущности и содержании (целях, формах, методах и т.п.) как контроля, так и надзора. В конечном итоге все это позволит оптимизировать контрольную и надзорную деятельность, повысить их эффективность.

Библиография

1. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. - Ростов н/Д, 2002.

2. Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. - М., 1919.

3. Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государств: монография. - М., 2005.

4. Беляев В.П. Контрольная и надзорная юридическая деятельность: к вопросу о разграничении понятий // Право и политика. - 2014. - N 2. - С. 245-251.

5. Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России: вопросы теории. - Белгород, 2001.

6. Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. - 2006. - N 7. - С. 31-43.

7. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001.

8. Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. - 2000. - N 6. - С. 25-26.

9. Грачёва Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. - 2002. - N 2. - С. 57-62.

10. Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // Государство и право. - 2002. - N 2. - С. 103-108.

11. Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий "контроль", "надзор" // Социология и право. - 2015. - N 1 (27). - С. 38-46.

12. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2000.

13. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятие, соотношение. - СПб., 2003.

14. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. - М., 1975.

15. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. - 2002. - N 1. - С. 26-36.

16. Черекаев А.В. Проблемы применения юридической терминологии в Законе "О валютном регулировании и валютном контроле" // Журнал российского права. - 2004. - N 2. - С. 128-134.

17. Гаращук В.Н. Теоретико-правовi проблеми контролю та нагляду у державному управлiннi: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Харкiв, 2003. С. 2).

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ранее по этому вопросу уже был опубликован ряд работ. См., например: Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. N 7. С. 31-43; Он же. Контрольная и надзорная юридическая деятельность: к вопросу о разграничении понятий // Право и политика. 2014. N 2. С. 245-251.

*(2) Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий "контроль" "надзор" // Социология и право. 2015. N 1 (27). С. 38, 46.

*(3) См., например: Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография. М., 2005.

*(4) См.: Назаров С.H. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001; Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002; Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 26-36; Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // Государство и право. 2002. N 2. С. 103-108; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

*(5) Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 27.

*(6) В соответствии с Указом федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в других областях жизнедеятельности государства (обороны, госбезопасности, защиты и охраны границ и т.д.).

*(7) Заметим, что до выхода в свет Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в нашей стране действовало свыше 50 контрольно-надзорных органов.

*(8) Черекаев А.В. Проблемы применения юридической терминологии в Законе "О валютном регулировании и валютном контроле" // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 128.

*(9) Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. N 6. С. 26.

*(10) Грачёва Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. N 2. С. 62.

*(11) Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 14 ноября 2011 г. N 312 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных" (с изменениями и дополнениями) // СПС "ГАРАНТ".

*(12) См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07.02.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2017).

*(13) Аналогичное мнение высказывают и некоторые другие ученые. Например, В.Н. Гаращук пишет, что надзорные функции присущи только одному органу - прокуратуре. "Все другие формы деятельности по отслеживанию процессов, которые сейчас происходят в обществе, а также специализированные структуры, на которые возложены такие задачи, как бы они или их деятельность не называлась, осуществляют не надзор, а контроль" (Теоретико-правовi проблеми контролю та нагляду у державному управлiннi: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Харкiв, 2003. С. 2).

*(14) Государственный механизм здесь видится как широкая категория, включающая механизм осуществления государственной власти, механизм реализации полномочий, механизм правового регулирования.

*(15) Подробнее см.: Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России: вопросы теории. Белгород, 2001.

*(16) См., например: Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919; Бычкова С.М. История развития контроля в России // Аудиторские ведомости. 1999. N 10.

*(17) Кудилинский М.Н. Указ. соч. С. 46.

*(18) Кудилинский М.Н. Указ. соч. С. 47. Заметим, что в науке теория надзора получила должное обоснование.

*(19) Кудилинский М.Н. Указ. соч. С. 48.