Реализация прокурорами полномочий в сфере контроля за расходами государственных служащих и иных лиц (Л. Смирнова, журнал "Законность", N 5, май 2017 г.)

Реализация прокурорами полномочий в сфере контроля за расходами государственных служащих и иных лиц

Л. Смирнова,

научной сотрудник отдела противодействия

коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

Журнал "Законность", N 5, май 2017 г., с. 27-31.

Одно из наиболее обсуждаемых антикоррупционных нововведений последних лет - Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Согласно замыслу законодателя, он должен способствовать раскрытию антикоррупционного потенциала мер, обеспечивающих декларирование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих и иных лиц*(1). Вместе с тем на практике достижение заявленных целей нередко связано с определёнными сложностями организационного и правового характера.

Контроль за расходами чиновников предусмотрен законодательством многих стран. Например, в США высшие должностные лица федерального правительства обязаны подавать отчёты об источниках своих доходов. За представление ложных сведений, а также при уклонении от уплаты налогов на богатство должностные лица могут быть подвергнуты уголовному наказанию*(2).

В российском законодательстве ответственность за несоответствие расходов законно полученным доходам выражена в обращении взыскания на имущество, источники приобретения которого документально не подтверждены либо вызывают обоснованные сомнения в их достоверности, что связано с попыткой имплементировать в национальное законодательство ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о незаконном обогащении.

Вместе с тем, являясь по сути гражданско-правовой ответственностью, этот вид ответственности в Гражданском кодексе РФ закреплён только в качестве одного из оснований для прекращения права собственности в публичных интересах (подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ), что порой неоднозначно трактуется судебными инстанциями при рассмотрении возможности обращения в доход государства денежного эквивалента указанного имущества, в связи с заявлением прокурора, наделённого исключительным правом на обращение в суд с указанным заявлением*(3).

В настоящее время основным организационно-распорядительным документом, регламентирующим вопросы реализации прокурорами своих полномочий в рассматриваемой сфере, является приказ Генерального прокурора РФ от 14 апреля 2015 г. N 179 "О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", и об организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона", согласно которому прокурорам предписано: обеспечить надзор за исполнением лицами, замещающими перечисленные в п. 1 ч. 1 ст. 2 названного закона должности, обязанности представлять сведения о расходах; незамедлительно направлять (при получении сведений об обстоятельствах, указанных в ч. 1 ст. 4 Закона, и их подтверждении) соответствующую информацию лицам, уполномоченным на принятие решения об осуществлении контроля за расходами; при недостаточности или неполноте имеющихся в материалах проверки доказательств в целях исключения фактов оставления судом без удовлетворения заявлений об обращении имущества в доход РФ требовать от органов (организаций) представления дополнительных материалов, используя полномочия, предоставленные Законом о прокуратуре, и руководствуясь примерным перечнем документов, указанных в приложении к приказу. Основные усилия рекомендовано сконцентрировать на вопросах проверки органами (организациями) достоверности и полноты представленных в рамках названного закона сведений, одновременно пресекая факты осуществления контроля за расходами при отсутствии законных оснований.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, в 2015 г. прокуроры в 257 случаях направляли уполномоченным лицам информацию, свидетельствующую о необходимости проведения контроля за расходами, из которых по 14 (5,4%) инициативам в проведении контроля отказано*(4). Одной из распространённых причин неудовлетворения требований прокуроров о проведении контроля за расходами является увольнение служащего с замещаемой (занимаемой) должности.

Относительно этой проблемы необходимо отметить, что контроль за расходами чиновника не предполагает возникновение у него новых обязанностей, помимо тех, которые он должен был выполнять в период замещения соответствующей должности. Рассматривая вопрос о его имущественной ответственности за допущенные в указанный период нарушения, было бы целесообразно принять за основу положения законодательства, регламентирующие вопросы материальной ответственности работника за ущерб, причинённый работодателю (гл. 39 Трудового кодекса РФ), согласно которым, если ущерб причинён во время существования трудовых отношений, то ответственность наступает и после их прекращения.

Следует признать, что сложность в осуществлении контроля за расходами уволенных лиц связана прежде всего с особым статусом указанных лиц, для которых требования бывшего работодателя не являются обязательными. В частности, на практике возможны ситуации, когда служащий уволился до окончания декларационной кампании, не представив сведений о своих доходах и расходах, а также о доходах и расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее - члены семьи). В этом случае выводы, основанные на самостоятельно собранных кадровыми подразделениями материалах, могут содержать столь значительные погрешности по сравнению с реальными доходами семьи бывшего служащего, что способны нивелировать все усилия, затраченные на их получение. В свою очередь, для уволенного лица отказ представить необходимые сведения в ходе процедуры контроля за расходами не влечёт никаких негативных правовых последствий, поскольку все необходимые сведения о своих доходах (расходах) оно может представить в судебном заседании при рассмотрении вопроса об обращении взыскания на имущество.

Таким образом, получение сведений о расходах уволенных лиц независимо от того, будет ли такая процедура законодательно закреплена в рамках мероприятий по контролю за расходами, представляет определённую сложность из-за отсутствия заинтересованности указанных лиц (по той причине, что мер ответственности нет) представлять сведения об источниках своих доходов. Однако в любом случае сведения о расходах и доходах уволенных лиц должны изучаться в ходе прокурорских проверок, поскольку по их результатам могут быть выявлены нарушения, влекущие не только дисциплинарную, но и административную либо уголовную ответственность.

Также для практической деятельности актуален вопрос о возможности контроля за расходами в случае истечения срока давности для подачи иска об обращении соответствующего имущества в доход государства.

В силу п. 1 ст. 196 ГК общий срок исковой давности составляет три года и определяется по правилам ст. 200 ГК, согласно которым в случае, если законом не установлено иное, течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права. Например, по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной течение срока исковой давности начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале её исполнения (ст. 181 ГК).

Используя указанный принцип применительно к правоотношениям в сфере контроля за расходами, срок исковой давности целесообразно исчислять с того момента, когда уполномоченный орган узнал или должен был узнать о том, что сумма совершённых обязанным лицом или членами его семьи сделок (сделки) по приобретению поименованного в законе имущества превышает совокупный доход этого лица и его супруги(а) за три предыдущих года. Очевидно, что располагать подобной информацией уполномоченный орган будет не ранее окончания декларационной кампании, в ходе которой представляются сведения о доходах за отчётный период. При этом указанные сведения должны быть достаточными для решения вопроса о проведении контроля за расходами. В противном случае у уполномоченных лиц не будет законных оснований для осуществления контрольных мероприятий.

При таких обстоятельствах решать вопрос об истечении срока давности для обращения взыскания на приобретённое имущество до проведения контроля за расходами представляется преждевременным. Этот вопрос целесообразно рассмотреть при принятии решения о подготовке заявления в суд об обращении имущества в доход государства, когда по результатам контроля за расходами выяснены все обстоятельства, связанные с его декларированием, приобретением и доходом лица (членов его семьи).

Практика обращения прокуроров в суд с соответствующим заявлением актуализировала ещё одну проблему, связанную с недостаточной правовой регламентацией полномочий прокурора. Так, своевременному обращению в суд нередко препятствует отсутствие у прокуроров законодательно закреплённых полномочий на получение в ходе надзорной деятельности информации о счетах и вкладах должностных лиц и членов их семей, что является причиной отказа кредитными организациями в представлении прокурору необходимых для подготовки иска сведений. Иногда подобная позиция находит поддержку и в судебных инстанциях. Например, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 19 февраля 2015 г. отказано в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в представлении прокурору сведений, необходимых для проведения проверки соблюдения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции. По мнению суда, отказ банка в представлении прокурору сведений о счетах перечисленных в запросе лиц, со ссылкой на банковскую тайну, является правомерным, поскольку законодательством не предусмотрено право прокурора затребовать информацию, необходимую для выявления и устранения нарушений закона, в области банковской тайны*(5).

В юридической литературе необходимость законодательного закрепления таких полномочий отмечалась ещё до принятия соответствующего закона*(6). Однако указанные изменения так и не были внесены.

После вступления в силу закона о контроле за расходами у прокуроров, помимо надзорных полномочий и права на обращение в суд в порядке ст. 17 названного закона, появились новые полномочия*(7), ранее им не свойственные*(8). Однако эти полномочия не подкреплены соответствующими условиями их реализации, что негативно отражается на своевременности получения и полноте документов, необходимых для обращения взыскания на имущество лиц, виновных в коррупционных нарушениях. Так, прокуроры не указаны в утверждённом Указом Президента РФ перечне должностных лиц, наделённых полномочиями по направлению запросов в кредитные организации, налоговые органы РФ и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции*(9), что отнюдь не способствует эффективности реализации ими исключительных полномочий в сфере контроля за расходами.

Кроме того, как уже отмечалось, неоднородность правовой природы положений, влекущих обращение в доход РФ имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, вызывает сложности и у судебных инстанций. Фиксируются случаи отказа судом во взыскании денежного эквивалента стоимости имущества, в отношении которого заявлены требования об обращении его в доход государства. Примером подобных решений является определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда, которым отменено определение районного суда об изменении способа исполнения решения суда по иску прокурора Приморского края с обращения в доход государства транспортного средства на взыскание его стоимости*(10). Суд апелляционной инстанции мотивировал своё решение тем, что, изменяя способ исполнения решения суда об обращении имущества в доход государства и взыскивая с ответчика в пользу РФ стоимость этого имущества, суд изменил существо возникших между государством (в лице прокурора) и служащим обязательств, поскольку их предметом является принудительное изъятие у собственника имущества, в отношении которого не представлено сведений о его приобретении на законные доходы, а не истребование имущества из незаконного владения либо иные имущественные отношения, что согласуется с основанием прекращения права собственности, установленным подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК.

Несмотря на то, что судебная практика по вопросу возможности обращения в доход государства денежного эквивалента отчуждённого имущества также содержит примеры удовлетворения аналогичных требований*(11), неоднозначность позиции судов по этим вопросам свидетельствует об их актуальности и необходимости поиска возможных решений.

Одним из таких решений может стать введение в ГК отдельной статьи, раскрывающей сущность правоотношений, обусловливающих прекращение права собственности по указанным основаниям, как это сделано в отношении иных оснований прекращения права собственности (ст. 237-239 ГК).

Также одним из способов возмещения ущерба, связанного с невозможностью обращения взыскания на имущество в натуре, может стать введение административной ответственности за уклонение лица от представления сведений об имуществе, в отношении которого нет доказательств его приобретения на законные доходы, в том числе в размере стоимости такого имущества (предмета административного правонарушения) или процентов от него (по аналогии с ответственностью за самовольное занятие земельного участка, незаконное вознаграждение от имени юридического лица и т.д.). В свою очередь, возможность введения в юридическую конструкцию ст. 235 ГК (обращение по решению суда в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством РФ о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы) слов "или его денежного эквивалента" не вполне соответствует правовой природе этой нормы и требованиям юридической техники, поскольку указанная норма наряду с основаниями прекращения права собственности одновременно будет содержать санкции за отсутствие таковых.

В заключение следует отметить, что, несмотря на комплекс мер, принятых в целях реализации контроля за соответствием расходов лиц, занимающих государственные должности (иных лиц), их доходам, полностью антикоррупционный потенциал указанных норм ещё предстоит раскрыть. Повышению эффективности их реализации будет способствовать практика контроля за расходами и обращение в доход государства имущества после увольнения проверяемых лиц с государственной (муниципальной) службы, а также дальнейшее совершенствование действующего законодательства, направленное на расширение полномочий прокурора при осуществлении антикоррупционной деятельности, что вполне соответствует той ведущей роли, которая отводится органам прокуратуры в сфере контроля за расходами.

Пристатейный библиографический список:

1. Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. - 2013. - N 2.

2. Воробьев А.Г. Теоретико-правовые основы осуществления контроля за расходами в военной организации государства // Военное право: электрон, научн. изд. - 2015. - Вып. N 2.

3. Паламарчук А.В. О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности: Научно-практическое пособие. - М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008.

4. Полукаров А.В. Правовые и организационные средства противодействия коррупционным правонарушениям в социальной сфере // Российская юстиция. - 2016. - N 5.

5. Русецкий А.Е. Если расходы больше доходов // Прокурор. - 2016. - N 2.

6. Хабриева Т.Я., Тиунов О.И., Кашепов В.П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013. - 288 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Пояснительная записка к проекту федерального закона N 47244-6 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

*(2) См.: Кашепов В.П., Тиунов О.И., Хабриева Т.Я. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве Рос. Федерации, 2013, 288 c.

*(3) Статья 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

*(4) Обзор Генеральной прокуратурой РФ практики реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за со ответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 29 февраля 2016 г.

*(5) Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 19 февраля 2015 г. по делу N 33-817/2015.

*(6) См.: Паламарчук А.В. О некоторых аспектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности: Научно-практическое пособие. М., 2008.

*(7) См., напр.: Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры. - Административное и муниципальное право, 2013, N 2, с. 108-112; Воробьев А.Г. Теоретико-правовые основы осуществления контроля за расходами в военной организации государства. - Военное право: электрон. научн. изд., 2015, выпуск N 2, с. 82-92; Полукаров А.В. Правовые и организационные средства противодействия коррупционным правонарушениям в социальной сфере. - Российская юстиция, 2016, N 5, с. 55-59.

*(8) В соответствии со ст. 12 Федерального закона N 230-ФЗ по решению Президента РФ, Председателя Правительства РФ либо иного уполномоченного Президентом РФ должностного лица контроль за расходами может осуществляться Генеральным прокурором РФ и под чинёнными ему прокурорами.

*(9) См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

*(10) Определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда по делу N 33-3288 // URL: https://kraevoyrm.sudrf.ru/ (дата обращения: 01.06.2016).

*(11) См.: Русецкий А.Е. Если расходы больше доходов. - Прокурор, 2016, N 2, с. 60-63.