Оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы) (А.Т. Гдлян, журнал "Образование и право", N 3, март 2017 г.)

Оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы)

Гдлян А.Т.,

заместитель руководителя Департамента

городского имущества города Москвы

Журнал "Образование и право", N 3, март 2017 г., с. 212-219.

Вопрос об эффективности деятельности органов государственной власти в сфере управления имуществом не может потерять актуальности ни в части развития теории гражданского права, ни в сфере разработки конкретных практических рекомендаций в силу вполне очевидных причин. В их числе можно выделить как факторы, которые всегда будут подтверждать своевременных характер обращении к указанной проблематике (например, право населения ждать от избранных ими властных структур улучшения уровня жизни), так и явления, процессы, перманентно усиливающие значимость этого вопроса, например финансовые кризисы и т.п. (автор статьи разделяет мнение о том, что "категория риска не должна служить барьером для избежания ответственности из-за неэффективного управления, ненадлежащего выполнения своих обязательств" [22, с. 6-8]).

"В ГК РФ содержится более 60 норм, непосредственно предусматривающих ответственность многих субъектов за различные правонарушения. Назовем некоторые из них: имущественная ответственность гражданина (ст. 24 ГК РФ), ответственность юридического лица (ст. 56 ГК РФ), ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 126 ГК РФ)... Среди субъектов гражданского права, привлекаемых к гражданско-правовой ответственности, ГК РФ выделяет Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ст. 126 ГК РФ). Законодатель устанавливает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, подобно любому иному субъекту гражданского права, несут самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. При этом подчеркивается, что они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц. Данное положение закона не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации" [4, с. 52-57].

"Гражданско-правовая ответственность публичных образований представляет собой восстановительную компенсацию причиненного вреда. Основанием наступления гражданско-правовой ответственности органов публичной власти всегда является должностное правонарушение, имеющее как формальный признак - противоправность поведения, так и материальный - наличие вредных последствий. В отличие от общегражданской ответственности, имущественная ответственность публично-правовых образований не может ставиться в зависимость от наличия вины, что необходимо учесть в предлагаемых изменениях ГК РФ.

...Ответственность публично-правовых образований по договорным обязательствам носит ограниченный характер, что противоречит конституционному принципу равенства участников гражданских правоотношений.

Договорная ответственность публично-правовых образований по своей сути носит моноотраслевой, гражданско-правовой характер, а по механизму реализации - полиотраслевой, поскольку при ее наступлении применяются нормы как частного, так и публичного права" [7, с. 7, 8].

"Формирование правового механизма имущественной ответственности казенного предприятия, сбалансированного с позиций интересов собственника, казенного предприятия - должника и его кредиторов, требует наряду с реализацией предложения об ограничении ответственности казенного предприятия денежными средствами, изменения правового режима субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия. Последняя должна строиться на общих принципах субсидиарной ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ; в результате возникающие при формальной достаточности для исполнения судебного акта денежных средств у казенного предприятия проблемы реальной защиты прав кредиторов последнего преодолеваются посредством привлечения к субсидиарной ответственности собственника его имущества, применение которой в этом случае не ограничивается условием недостаточности денежных средств. Таким образом обеспечивается решение двуединой задачи - сохранение имущественного комплекса казенного предприятия в публичной собственности и дальнейшее его использование в соответствующем правовом режиме в публичных интересах, с одной стороны, и восстановление нарушенных прав кредиторов предприятия - с другой" [13, с. 8-10].

Крайне актуально установление имущественной ответственности органов исполнительной власти за акты управления, которые привели к неэффективному расходованию бюджетных средств, ущербу окружающей среде. По этим соображениям следовало бы разработать и принять обобщающий закон "Об основах государственного управления предпринимательской деятельностью" [5, с. 4-8] для преодоления таких негативных явлений, как разгул коррупции, использование должностными лицами своего служебного положения для лоббирования частных интересов и, как следствие, неэффективная в социально-экономическом плане работа государственного аппарата, - для этого необходимы четкие и выверенные меры нормативно-правового регулирования. Для существенного ограничения самой возможности административного произвола и коррупции необходимо предельно четко регламентировать порядок государственного регулирования экономики, точно формализовать отношения чиновника и хозяйствующего субъекта. Необходимо ввести жесткую систему ответственности за неэффективное управление и распоряжение государственным имуществом [19, с. 51-59].

Однако в условиях современного жесточайшего экономического кризиса на одно из первых мест выступает эффективность государственного управления. В нынешнем понимании Правительства Российской Федерации эффективность [15] включает в себя не только рациональное расходование бюджетных средств, но и оптимизацию и сокращение неэффективных государственных функций, устранение их дублирования, совершенствование процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат, внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления, снижение объемов документооборота, его перевод в электронный вид [8, с. 10-15].

1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.

2. Численность населения.

3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств).

4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями.

5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

6. Уровень безработицы в среднем за год.

7. Реальные располагаемые денежные доходы населения.

8. Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда.

Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях (п. 9.1 введен Указом Президента РФ от 02.05.2014 N 294).

10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).

11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе переданных не родственникам - в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов [17].

К сожалению, вновь принятые показатели эффективности деятельности с поставленными задачами не справились. Именно в этом, на наш взгляд, кроется основная правовая проблема: нормативными актами утверждены показатели деятельности органов исполнительной власти, однако оценить на их основе деятельность конкретного органа, особенно через призму состояния управляемых объектов, невозможно.

Усугубляют положение проблемы сопоставимости утвержденных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти. Например, имевшая место сопоставимость удельного веса индивидуальных и основных показателей для оценки эффективности деятельности региональных госорганов и муниципалитетов снижала объективность результатов комплексной оценки эффективности в среднесрочном периоде (три года) при сравнительном анализе эффективности деятельности субъектов РФ по России в целом. Комплексная оценка эффективности проводилась по двенадцати основным показателям, одинаковым для всех регионов, а также по индивидуальным показателям (общее число индивидуальных показателей - 42) в соответствии с Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [6, с. 86-94; 18; 20].

Федеральный план статистических работ (утв. распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 671-р) дополнен новой позицией, предусматривающей оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, исходящую из уровня содействия развитию конкуренции на основе стандарта развития конкуренции в регионах. Аналогичные изменения вносятся в перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. N 1142).

Затем распоряжением Правительства РФ от 11 апреля 2016 г. N 642-р (далее - распоряжение N 642-р) [21] утверждено 44 показателя, позволяющих анализировать состояние инвестиционного климата в субъектах РФ и оценивать эффективность деятельности региональных органов государственной власти. В числе показателей - протяженность региональных, межмуниципальных, муниципальных автодорог общего пользования, переходных и грунтовых трасс; количество муниципалитетов в составе субъекта Федерации, утвержденных документов территориального планирования; объем налоговых доходов в региональный консолидированный бюджет, финансирования региональных инвестпроектов; среднегодовая численность занятых в экономике по видам деятельности; количество индивидуальных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств, субъектов малого бизнеса; общая стоимость заключенных государственных и муниципальных контрактов и др. Для каждого показателя определены единица измерения, отчетный период и представляющий госорган [6, с. 86-94].

Правовая проблема, на наш взгляд, содержится в нарушении пакетного принципа принятия вышеуказанного документа. Во-первых, одновременно с распоряжением N 642-р необходимо было принять методику оценки закрепленных показателей. Разрозненность единиц измерения показателей для анализа состояния инвестиционного климата, существенные различия субъектов РФ по территории, количеству населения, уровню социально-экономического развития и т.д. при расчете национального рейтинга могут привести к ошибкам в правоприменении. Во-вторых, не определены правовые последствия нахождения в первых и последних строках составленного рейтинга. В-третьих, отсутствуют меры стимулирующего характера, а также меры ответственности за непредоставление данных для составления указанного рейтинга и за нахождение в нижних строках такого рейтинга. При этом целесообразно определить объективные причины нахождения в нижних строках, например: регион имеет много труднодоступных мест (горная местность, особые климатические условия и т.д.) или это неэффективный и низкорезультативный способ управления (сноска 14).

Проверка и ревизия все еще остаются главными формами регионального финансового контроля, а аудит эффективности продолжает играть второстепенную роль для основной массы контрольно-счетных органов России. Чаще всего это становится следствием отсутствия разработки планов контрольных мероприятий, которые проводятся в рамках аудита эффективности, а также отсутствия ответственности за неэффективное использование средств. Реализация аудита эффективности должна иметь в качестве своей практической цели улучшение результатов осуществления бюджетных расходов и повышение качества решений, принимаемых в сфере управления публичными финансами [10, с. 548-553].

"Сформированная на настоящий момент система участия государства в управлении акционерными обществами неэффективна и требует серьезной переработки" [16, с. 8-17].

Принципиальная возможность участия государства и создаваемых им унитарных юридических лиц (государственных предприятий и учреждений) в корпоративных отношениях основывается на единой природе субъективного права корпоративного управления как для корпоративных, так и для унитарных юридических лиц. Таким образом, если конструировать субъективное право корпоративного управления, то его субъектами мыслятся любые субъекты гражданского права, в том числе публично-правовые образования в отношении создаваемых ими государственных юридических лиц, а государственные предприятия и учреждения тем самым становятся участниками корпоративных (управленческих) отношений [3, с. 5-12].

Право собственности государства на имущество создаваемых им юридических лиц в условиях развития корпоративных отношений как отношений по управлению любыми юридическими лицами в настоящее время лишено своего содержания и должно быть отменено. Вместо этого, должна развиваться система норм о корпоративных правах учредителей унитарных юридических лиц, в том числе создаваемых государством.

Неоправданным представляется сохранение в законодательстве таких организационно-правовых форм юридического лица, как бюджетное и автономное учреждение. Более того, можно констатировать, что их в полной мере назвать нельзя юридическим лицом, поскольку при отсутствии субсидиарной ответственности учредителя они лишены одного из основных признаков юридического лица - способности отвечать по своим обязательствам обособленным имуществом, так как недвижимое и особо ценное движимое имущество этих учреждений освобождено от взыскания кредиторов.

Со временем следует вообще отказаться от конструкции учреждения, не являющегося собственником закрепленного за ним имущества, и от права оперативного управления как особого вещного права. Учреждение должно быть собственником своего имущества, как это имеет место в развитых правопорядках, и должно заменить собой конструкции учреждений всех типов в нынешнем виде и автономной некоммерческой организации. Государство при создании таких учреждений должно выступать на равных началах с другими субъектами гражданского права. При этом не исключена субсидиарная ответственность учредителей по обязательствам соответствующих учреждений и закрепление особо ценного имущества учреждений в собственность казны.

Проблема расширения круга лиц, которые вправе влиять на решения общества, не обладая при этом какой-либо долей участия в уставном капитале или акциями конкретного общества, является одной из самых острых в юридической полемике о корпоративных соглашениях. Получается, что кредитор общества или потенциальный инвестор (либо другие третьи лица) посредством квазикорпоративного договора могут обрести реальные корпоративные права, позволяющие принимать участие в управлении обществом. При этом логичным является вопрос о мере ответственности этих третьих лиц за неэффективные или неправомочные решения, принятые корпорацией в связи с их участием. Возможно, здесь будет подлежать применению п. 3 ст. 53.1 ГК РФ, устанавливающий фидуциарную обязанность лица, имеющего "фактическую возможность определять действия юридического лица", действовать в интересах юридического лица "разумно и добросовестно" и нести ответственность за убытки, причиненные по его вине юридическому лицу. Однако возможность применения к квазикорпоративному договору правил о корпоративном договоре в части конфиденциальности и возможности отмены решений органа общества является дискуссионной [1, 5, с. 57-62, 6, с. 38-42].

Таким образом, мы видим, что концептуально правильная мысль о том, что хозяйственные общества с государственным участием должны создаваться исключительно для выполнения публичных задач, пока остается идеальной конструкцией, далекой от своей реализации в жизни. Практический вывод, который отсюда следует, состоит в том, что публично-правовые образования, приобретая права участия в хозяйственных обществах, свободны в определении целей такого участия. Общественно значимые, публичные интересы могут быть целью приобретения акций публично-правовым образованием. Однако государство, приобретая права участия в хозяйственных обществах, не связано этими целями. Что касается извлечения прибыли, то эта цель является определяющей в деятельности созданного государством акционерного общества.

С учетом этого можно предположить, что с точки зрения целевых установок государства хозяйственные общества выступают антиподом унитарных предприятий. Данное обстоятельство влияет на выбор публично-правовым образованием организационно-правовой формы создаваемого им юридического лица [14, с. 49-54].

Появление в публичном праве новых институтов (например, государственных и муниципальных услуг) свидетельствует о сущностных изменениях в понимании роли и функций государства, которое отказывается от традиционных властных методов в пользу частноправовых. "Обслуживающий" характер государства меняет конфигурацию публичного права, происходит заметное усиление гарантий ответственности государства и его органов перед частными лицами. Вместе с тем каждый элемент, составляющий содержание принципа свободы договора, в некоторой либо в значительной степени подвергается "модификации" под воздействием правоспособности публичных субъектов [9, с. 29-32].

Вопрос соотношения понятий "казна" и "публичная собственность", в отличие от соотношения понятий "казна" и "публичное имущество", затрагивает проблему функций публичной власти. Понятие собственности имеет яркий оттенок личного, индивидуального, предполагает собственника и его субъективные права и обязанности в отношении имущества. При этом права собственника не могут быть полными без их "активации", т.е. последовательных действий собственника по реализации своих прав [11, с. 3-8; 12, с. 9-15].

Ниже показано, что, во-первых, содержание прав собственника в отношении публичного имущества, входящего в казну, отличается широчайшим диапазоном от номинального владения до абсолютного обладания, во-вторых, крайне разнообразно составляющее казну публичное имущество, которое может быть классифицировано по самым разным основаниям. В-третьих, публичное имущество может претерпевать трансформацию, не выбывая из состава казны, например переходя из нераспределенной части казны в ее распределенную часть, из неденежной - в денежную (и наоборот), когда меняется содержание прав собственника и (или) классификационные признаки имущества.

Существует терминологический пробел для описания меняющихся состояний имущества казны, которое подвергается внутренней трансформации, т.е. переходит из нераспределенного в распределенное состояние, меняет распорядителя, учетные и иные, не затрагивающие его природных характеристик параметры. Такое изменение, которое не затрагивает публичной принадлежности имущества, предлагается описать как изменение модального (от лат modus) состояния.

Определение содержания вещных прав собственника и иных лиц на те или иные публичные активы необходимо для определения объема казны, т.е. для ее учета. Без такого учета невозможно использование и управление публичным имуществом, входящим в состав казны [2, с. 24].

Список литературы:

[1] Абакумова Е.Б. Перспективы применения корпоративного договора в России // Современное право. 2016. N 5, 6.

[2] Артюхин Р.Е., Богданова А.В., Гинзбург Ю.В. и др. Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. - 501 с.

[3] Гутников О.В. Государственные организации как субъекты корпоративных отношений: замена ограниченных вещных прав корпоративными правами государства и совершенствование ответственности государства и государственных юридических лиц // Адвокат. 2016. N 12.

[4] Гущин В.З. Гражданско-правовая ответственность // Современное право. 2014. N 1.

[5] Егорова М.А. Интервью с заведующим кафедрой гражданского права Российской академии правосудия заслуженным деятелем науки Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором Владимиром Константиновичем Андреевым // Юрист. 2014. N 3.

[6] Еремина О.Ю. О правовых проблемах оценивания органов государственной власти // Журнал российского права. 2016. N 11.

[7] Жметкин Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований. Краснодар, 2014.

[8] Зубарев С.М. О содержании целей и принципов контроля в государственном управлении // Административное право и процесс. 2016. N 11.

[9] Кабанова И.Е. Действие принципа свободы договора в отношениях с участием публичных субъектов // Гражданское право. 2015. N 2.

[10] Колесников Ю.А. Государственный аудит эффективности бюджетных расходов: правовое регулирование и способы совершенствования // Административное и муниципальное право. 2015. N 6.

[11] Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. N 2.

[12] Комягин Д.Л. Модус казенного имущества // Реформы и право. 2013. N 4.

[13] Куликова А.А. Казенное предприятие как правовая форма реализации государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. Р-н/Д, 2014.

[14] Ламбаев Ж.Т., Тумунбаярова Ж.Б. О целях создания коммерческих организаций с государственным участием // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7.

[15] Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция; утв. Правительством РФ 14.05.2015).

[16] Павлюк А.В. К вопросу о понятии акционерного общества в российском праве // Административное и муниципальное право. 2015. N 1.

[17] Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 N 1142 (ред. от 26.11.2015) "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (с "Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", "Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации") // Собрание законодательства РФ. 12.11.2012. N 46. Ст. 6350.

[18] Постановление Правительства РФ от 29.09.2015 N 1035 "О внесении изменений в методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 05.10.2015. N 40. Ст. 5570.

[19] Потапенкова Т.А. О некоторых подходах к совершенствованию законодательства в сфере государственного регулирования экономики // Современный юрист. 2013. N 2.

[20] Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 N 671-р (ред. от 07.02.2017) "Об утверждении Федерального плана статистических работ" (вместе с "Федеральным планом статистических работ") // Собрание законодательства РФ. 19.05.2008. N 20. Ст. 2383.

[21] Распоряжение Правительства РФ от 11.04.2016 N 642-р "Об утверждении перечня показателей, используемых для расчета национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 18.04.2016. N 16. Ст. 2268.

[22] Слободян А.А. Гражданско-правовая ответственность в современную эпоху // Гражданское право. 2014. N 2.