Свит Ю.П. Отдельные проблемы осуществления хозяйственной деятельности бюджетными и казенными учреждениями (под ред. д.ю.н. С.Д. Могилевского и д.ю.н. М.А. Егоровой) // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Юридический факультет им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности. - "Юстицинформ", 2017 г.

Отдельные проблемы осуществления хозяйственной деятельности бюджетными и казенными учреждениями

Свит Ю.П.,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

предпринимательского и корпоративного права

Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

В соответствии с ФЗ от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в Гражданский кодекс РФ было введено деление государственных и муниципальных учреждений на три вида - казенное, бюджетное, автономное*(1). Наибольшее распространение получили казенные и бюджетные учреждения.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(2) (далее - Закон о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Казенные и бюджетные учреждения как некоммерческие организации не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. В связи с реформированием законодательства об учреждениях, в том числе, касающегося их финансирования, на федеральном уровне была поставлена задача определить "целесообразность дальнейшей деятельности и рассмотреть вопрос о ликвидации или реорганизации федеральных государственных учреждений, осуществляющих исключительно приносящую доход деятельность в сфере, в которой не существует государственной монополии (деятельность, которую вправе при соблюдении установленных процедур осуществлять любая негосударственная организация), и соответственно не получающих государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), утвержденных в составе ведомственных перечней государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности"*(3).

Создавая учреждения, публичный собственник имущества преследует цель удовлетворения общественных или государственных (муниципальных) потребностей. Так, выполняя свои функции в сфере образования, государство учреждает и финансирует школы, вузы; в сфере исполнения наказаний - колонии, изоляторы и т.д.*(4)

Однако существуют отдельные социально значимые сферы хозяйственной деятельности, которые допускают конкуренцию, где функционируют государственные (муниципальные) учреждения. Среди них те, где деятельность хотя бы отчасти обеспечивается за счет бюджетных средств. К таким сферам относятся, в частности, дорожное хозяйство, благоустройство территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, похоронное дело. Ранее в данных сферах наряду с частными предпринимателями действовали государственные и муниципальные коммерческие организации - государственные (муниципальные) унитарные предприятия. Следует отметить, что в соответствии с ГК РСФСР 1964 г., практически все юридические лица, осуществлявшие хозяйственную деятельность в РСФСР, имели статус государственных предприятий. Однако, как показала практика постсоветского периода, унитарные предприятия оказались достаточно обособлены от собственника и обладали довольно широкими полномочиями, что приводило к их выходу из-под контроля учредителя. Заняв доминирующее положение в определенной сфере, они зачастую полностью контролировали свой сегмент рынка*(5). Одним из способов обеспечения публичных интересов и защиты конкуренции было признано преобразование унитарных предприятий в государственные бюджетные и казенные учреждения. Правовой основой подобного преобразования являются положения ст. 34 ФЗ от "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(6) (далее - Закон об унитарных предприятиях), предусматривающие возможность преобразования таких предприятий в государственные и муниципальные учреждения.

Целями подобного преобразования было обеспечение роста доходов соответствующего бюджета и повышение эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью. Так, в Москве был проведен ряд преобразований унитарных предприятий в бюджетные и казенные учреждения. В государственные бюджетные учреждения были преобразованы Государственное унитарное предприятие города Москвы по специализированному обслуживанию населения "Ритуал" (ГУП "Ритуал")*(7), Государственное унитарное предприятие города Москвы по эксплуатации высотных административных и жилых домов (сокращенное наименование - ГУП ЭВАЖД)*(8), Государственное унитарное предприятие города Москвы по эксплуатации и ремонту инженерных сооружений "Гормост" (ГУП "Гормост")*(9) и др. Возможность по решению уполномоченных государственных и муниципальных органов принимать решения о преобразовании унитарных предприятий в государственные и муниципальные бюджетные и казенные учреждения при сохранении видов и целей деятельности свидетельствует об отсутствии четкого законодательного разграничения сфер деятельности унитарных предприятий как коммерческих организаций и учреждений как организаций некоммерческих. Установленная Законом об унитарных предприятиях предметно-видовая правоспособность, предусматривающая обязательное определение уставом целей и видов деятельности, не позволяет провести разграничение, так как конкретные виды деятельности не регламентированы законодательством, а устанавливаются решением учредителя. Сложно провести разграничение и по цели деятельности, поскольку для унитарных предприятий извлечение прибыли в процессе хозяйственной деятельности не является самоцелью, а может "рассматриваться публично-правовыми образованиями исключительно как средство для достижения других целей, а именно целей, основополагающих для государства"*(10).

Итак, целью создания унитарного предприятия является не столько получение прибыли (предприятие может функционировать в заведомо убыточных сферах, что предусмотрено ст. 8 Закона об унитарных предприятиях), а осуществление общественно полезной функции, определенной собственником. Что касается отдельных видов государственных (муниципальных) учреждений, то для них не установлено перечня оснований создания, кроме общего указания, касающегося всех видов учреждений, о том, что они создаются собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 123.21 ГК РФ).

В Законе о некоммерческих организациях указывается лишь цель создания бюджетных учреждений: для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Закон о некоммерческих организациях не содержит исчерпывающего перечня сфер деятельности, что позволяет создавать бюджетные учреждения не только в традиционно некоммерческих областях деятельности, но и в иных, где возникает необходимость "реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления". Казалось бы, что указание на реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления должно ограничивать создание учреждений непосредственно для осуществления хозяйственной деятельности, которая должна лишь регулироваться, организовываться и (или) контролироваться публичной властью. Однако размытость законодательных формулировок не позволяет эффективно использовать данное ограничение.

Таким образом, по видам и целям деятельности четко разграничить основания создания унитарных предприятий и бюджетных или казенных учреждений сложно.

Данное разграничение проще провести исходя из установленных бюджетным законодательством особенностей предоставления финансовых средств рассматриваемым видам юридических лиц, включая порядок финансирования, особенности участия в заключении и оплате государственных контрактов. При разграничении случаев создания бюджетных и казенных учреждений отмечают также, что последние создаются в случаях, когда предполагается осуществление как государственных (муниципальных) функций, так и оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)*(11).

"С учетом сегодняшней градации учреждений на автономные, бюджетные и казенные органы государственной власти могут быть только казенными учреждениями"*(12).

Итак, основания разграничения случаев создания унитарных предприятий и отдельных видов государственных (муниципальных) учреждений следует в настоящее время искать не столько в гражданском праве, определяющем статус соответствующих видов организаций, сколько в нормах публичного права.

Следует констатировать, что бюджетные и казенные учреждения в последние годы широко распространились в формально конкурентных сферах, где за счет бюджета выполняется лишь определенная часть работ и услуг. При этом обнаруживается опасная тенденция вытеснения с рынка соответствующих услуг частных организаций и индивидуальных предпринимателей. Весьма наглядно данную тенденцию можно проследить на примере рынка услуг по управлению многоквартирными домами в г. Москве.

Одной из целей реформирования жилищного законодательства было создание условий для развития конкурентного бизнеса в сфере управления жилищным фондом и коммунальном комплексе. При этом отмечалось, что "основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения"*(13).

С целью развития конкуренции ЖК РФ был предусмотрен выбор собственниками помещений способа управления многоквартирным домом, введен обязательный конкурсный отбор управляющих организаций для многоквартирных домов, помещения которых находятся в собственности публичных образований, осуществлен переход на договорные отношения в сфере управления многоквартирными домами и коммунальной инфраструктурой. Жилищное законодательство в целях развития рынка услуг по управлению многоквартирными домами на начальном этапе не предусматривало даже особых требований к управляющим организациям - лицензирование деятельности таких организаций было введено лишь через 10 лет после вступления в силу ЖК РФ.

Однако, несмотря на нововведения, значительная часть многоквартирных домов оставалась в управлении унитарных предприятий - дирекций единого заказчика, критиковавшихся за низкий уровень выполняемых работ и оказываемых услуг. В целях совершенствования системы содержания инженерных объектов городского хозяйства Москвы было создано Государственное бюджетное учреждение города Москвы "Жилищник" (далее - ГБУ "Жилищник") с ведомственным подчинением Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы*(14).

На данное учреждение были возложены функции по обеспечению в установленном порядке учета выполненных работ (услуг) и затрат на содержание и текущий ремонт жилищного фонда, являющегося государственной собственностью города Москвы, расположенного в пределах границ города (многоквартирные дома, имеющие особо сложное (нетиповое) инженерное оборудование и (или) индивидуально-экспериментальные проектные решения, специализированный жилищный фонд, выполнение работ (услуг), определенных постановлением Правительства Москвы от 1 марта 2005 г. N 111-ПП "О порядке создания единых информационно-расчетных центров административных округов города Москвы в форме государственных учреждений"*(15) и подготовка необходимых документов для описания состава в отношении указанного выше жилищного фонда.

Таким образом, ГБУ "Жилищник" должно было заниматься, главным образом, организационными вопросами управления жилищным фондом, находящимся в собственности города Москвы.

Далее в рамках исполнения Постановления Правительства Москвы от 14 марта 2013 г. N 146-ПП "О проведении эксперимента по оптимизации деятельности отдельных государственных учреждений города Москвы и государственных унитарных предприятий города Москвы, осуществляющих деятельность в сфере городского хозяйства города Москвы"*(16) в государственные бюджетные учреждения "Жилищник" соответствующего района были преобразованы государственные унитарные предприятия муниципальных районов, именовавшиеся "дирекциями единого заказчика". Данные учреждения уже имели целью осуществления всего комплекса функций по управлению многоквартирными домами соответствующих муниципальных районов: предоставление жилищных, коммунальных и прочих услуг, капитальный ремонт многоквартирных домов. Кроме того, они осуществляют содержание объектов коммунальной и инженерной инфраструктуры, уборку, озеленении и т.д. в отношении бесхозяйных территорий, содержание и ремонт спортивных площадок, используемых управами районов города Москвы для реализации их полномочий в сфере организации физкультурно-оздоровительной и спортивной работы и др. В значительном числе случаев они получили в управление многоквартирные дома с низкой активностью собственников, не избравших самостоятельно способа управления, а также к ним в управление перешли некоторые многоквартирные дома, которыми управляли частные компании, не прошедшие в установленном порядке процедуру лицензирования.

Одной из целей создания таких учреждений ставилось развитие конкуренции в сфере ЖКХ, повышение качества работ и услуг, при обоснованных расценках. Однако заявления некоторых официальных лиц свидетельствуют скорее о стремлении к постепенной монополизации, "огосударствлению" рассматриваемого рынка. Так, еще в 2014 г., заместитель Мэра Москвы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, П.П. Бирюков заявил, что "уровень обслуживания жилого фонда через эти предприятия достигнет примерно 85-90 процентов"*(17).

На данный момент бюджетные учреждения получили в управление более половины жилищного фонда города Москвы*(18). Как показывает практика, качество услуг и работ не повысилось - на работу "Жилищников" имеется множество нареканий, в основном, на некачественно оказанные услуги по содержанию жилого фонда, причем, заменить данную управляющую компанию сложно, поскольку бюджетные учреждения фактически монополисты на столичном рынке*(19).

В результате передачи функций по управлению многоквартирными домами бюджетным учреждениям, которые должны непосредственно выполнять все необходимые работы и услуги по содержанию многоквартирного дома, фактически произошел возврат к системе, которая существовала ранее, хотя одной из задач реформирования системы управления многоквартирными домами было "разделение функций и рациональная организация взаимоотношений между собственниками помещений, управляющими организациями, подрядными организациями, осуществляющими обслуживание в жилищной сфере, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг надлежащего качества"*(20).

Если обратиться к законодательству Москвы, видно, что бюджетные учреждения выполняют значительную часть работ и услуг в сфере ЖКХ и благоустройства*(21). Представляется, что для повышения качества работ и услуг в данных сферах роль государства должна сводиться к эффективному регулированию отношений по размещению государственных (муниципальных) заказов, и осуществлению контроля и надзора, а не "подмене" частных организаций государственными и муниципальными учреждениями.

Препятствовать широкому внедрению государственных (муниципальных) учреждений в конкурентные отрасли деятельности может четкое правовое регулирование, в частности, закрепление в законодательстве оснований и целей создания государственных (муниципальных) учреждений, хотя бы по аналогии с тем, как определены случаи создания унитарных предприятий. Представляется необходимым провести разграничение сфер деятельности унитарных предприятий и государственных (муниципальных) учреждений, поскольку ввиду особого статуса унитарных предприятий, они не могут рассматриваться в качестве классических коммерческих юридических лиц, ибо создаются публичными образованиями, прежде всего, для решения определенных государственных, социальных задач, а не собственно для осуществления предпринимательской деятельности с целью извлечения прибыли.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2010. N 19, ст. 2291.

*(2) СЗ РФ. 1996. N 3, ст. 145.

*(3) Письмо Минфина России от 09 июня 2012 N 12-08-05/2796 "О реализации Минфином России обязанности по осуществлению в 2011-2014 годах мониторинга выполнения плана мероприятий и реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ".

*(4) Постатейный комментарий к статьям 113-115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса Российской Федерации / П.В. Крашенинников, А.В. Майфат, И.Б. Миронов, и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2010.

*(5) Подробнее см., например: Косинов В.А. Упразднение унитарных предприятий как мера по повышению уровня конкуренции в РФ // Административное и муниципальное право. 2014. N 12. - С. 1243-1246.

*(6) СЗ РФ. 2002. N 48, ст. 4746.

*(7) Распоряжение Правительства Москвы от 27.01.2015 N 29-РП "О реорганизации Государственного унитарного предприятия города Москвы по специализированному обслуживанию населения "Ритуал" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2015, N 7.

*(8) Распоряжение Правительства Москвы от 25.11.2015 N 678-РП "О реорганизации Государственного унитарного предприятия города Москвы по эксплуатации высотных административных и жилых домов" // http://www.mos.ru, 25.11.2015.

*(9) Распоряжение Правительства Москвы от 30.08.2011 N 657-РП "О реорганизации Государственного унитарного предприятия города Москвы по эксплуатации и ремонту инженерных сооружений "Гормост" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 50.

*(10) Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. - С. 361.

*(11) Нуриахметов Н.М. Субъекты и средства финансово-правового регулирования государственных (муниципальных) услуг // Финансовое право. 2016. N 4. - С. 16-20.

*(12) Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Юридические лица и субъекты публичного права: в поисках правового баланса // Журнал российского права. 2016. N 8. - С. 125-140.

*(13) Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы" // СЗ РФ. 2001. N 39, ст. 3770.

*(14) Постановление Правительства Москвы от 30 июня 2009 г. N 642-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009, N 39.

*(15) "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 19, 28.03.2005.

*(16) Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2013. N 16.

*(17) Новый бренд на рынке ЖКХ-ГБУ "Жилищник" района // dgkh.mos.ru.

*(18) РБК: http://realty.rbc.ru/news/577d1fe69a7947a78ce90e4a.

*(19) https://myupravdom.ru/articles/mnenie-ekspertovzachem-gbu-zhil ishchnik-sobiraet-pod-svoe-krylo-sotni-mnogokvartirnyh-domov.

*(20) Стрембелев С.В. Управление общим имуществом многоквартирного дома: правовые аспекты: монография. М.: Волтерс Клувер, 2010.

*(21) Приказ ДЖКХиБ г. Москвы от 19 ноября 2013 г. N 05-02-956/3 "Об утверждении отраслевого (базового) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в качестве основных видов деятельности государственными учреждениями города Москвы в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства".