Контроль природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов (Л.В. Чхутиашвили, журнал "Аудитор", N 5, май 2017 г.)

Контроль природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов

Л.В. Чхутиашвили,

канд. экон. наук, доцент, старший научный сотрудник

Департамента учета, анализа и аудита

ФГОБУ ВО "Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации"

Журнал "Аудитор", N 5, май 2017 г., с. 33-37.

В современных условиях обеспечение экономического роста зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы, изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и деградации природных экологических систем. Интенсивный путь развития Российской Федерации требует минимизации вреда, наносимого окружающей природной среде, повышения качества жизни людей за счет внедрения экономически обоснованных инноваций, разработки и применения в различных сферах новых технологий, технологических решений, направленных на повышение эффективности деятельности человека в производстве, науке, управлении, движении материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов.

Негативные изменения в природной среде, связанные с человеческой деятельностью, ведут к сокращению площади лесов, загрязнению атмосферы, мирового океана, почвы, рек, озер, подземных вод и представляют все возрастающую угрозу не только здоровью, но и будущему человечества.

В 1972 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) для осуществления контроля за окружающей средой и в целях поощрения и координирования "разумной экологической практики".

В настоящее время учеными очень подробно описаны все актуальные проблемы, угрожающие устойчивости мира: это всевозможные виды неравенства и дисбалансы в развитии государств и обществ, истощение природных ресурсов, изменение климата и другие неблагоприятные явления. Все это предлагается учитывать в экономической деятельности человека.

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию [1] устанавливает, что в начале XXI века человечество переживает решающий момент своей истории, при этом повышаются роль государства как гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Концепция исходит из того, что устойчивое развитие - это такое развитие общества, при котором все воздействия на окружающую среду остаются в пределах хозяйственной емкости биосферы, так что не разрушается природная основа для воспроизводства жизни.

Эта концепция в настоящее время стала основой обоснования стратегических решений на уровне отдельных хозяйствующих субъектов. Суть ее подхода заключается в том, что управленческие решения и их последствия должны рассматриваться с трех позиций: экономической, социальной и экологической. Концепция долгосрочной устойчивости бизнеса превращается в мощный фактор стратегического развития, укрепления деловой репутации и конкурентоспособности и роста рыночной капитализации компаний.

В соответствии с положениями Экологической доктрины Российской Федерации [4] основными направлениями деятельности государства по обеспечению экологически безопасного и устойчивого развития являются:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

- неистощительное использование возобновляемых природных ресурсов;

- рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов.

Развитие системы государственного экологического контроля и надзора является важным направлением реализации государственной стратегии национальной безопасности Российской Федерации [2]. Контроль природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов существенным образом сможет повлиять на изменение экологической ситуации в Российской Федерации, в первую очередь, на уровне отдельных промышленных предприятий.

Цель контроля природоохранной деятельности предприятий в современных условиях заключается в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, рационального природопользования и экологической безопасности.

В настоящее время независимый аудит и внутренний контроль природоохранной деятельности включаются в систему мер по обеспечению экологической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации на основе внедрения в практику хозяйственного регулирования независимой экологической оценки и экологической экспертизы. Роль и значение процедур экологических оценок, экологического контроля и практики разрешений для тех или иных видов деятельности, способных оказать потенциально негативные воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения, возрастают с развитием природоохранной деятельности.

К федеральному законодательству, регулирующему независимый аудит и внутренний контроль природоохранной деятельности, относятся Федеральные законы от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ, Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" и др.

С 1 января 2017 г. аудиторская деятельность в Российской Федерации осуществляется в соответствии с международными стандартами аудита [5].

Большое количество конкретных требований и правил содержится в инструктивно-методических и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (СанПиНах) и пр. Многие из них были приняты еще в 70-80-е гг. прошлого века, они часто дублируют и излишне детализируют технические требования, отдельные из них уже устарели и не всегда соответствуют ныне действующему законодательству.

Основной задачей аудита природоохранной деятельности является сбор достоверной информации об экологических аспектах хозяйственной деятельности предприятий и формирование на ее основе соответствующих рекомендаций.

Его информационно-аналитическим обеспечением является совокупность информационных и аналитических ресурсов об эколого-экономической деятельности предприятий, необходимых для проведения аудиторских процедур.

Система первичной документации предприятия, отражающая его деятельность в экологической сфере, разделена между отделом охраны окружающей среды и бухгалтерией в зависимости от решаемых ими задач.

Отдел охраны окружающей среды организует документооборот всей технической и технологической документации: технические паспорта оборудования, карты, схемы технологических процессов.

Бухгалтерия организует учет затрат на природоохранные мероприятия и оценку экологических обязательств, осуществляет расчеты земельного, водного налогов, налога на добычу полезных ископаемых, платежей за пользованием недрами и платы за негативное воздействие на окружающую среду, формируя первичные документы: расчетно-платежные ведомости заработной платы работникам отдела охраны окружающей среды, товарные и товарно-транспортные накладные основных средств (нематериальных активов), акты приемки-передачи очистного оборудования, инвентаризационные карточки объектов основных средств, расчеты износа основных средств, акты выполненных работ (оказанных услуг) по природоохранным мероприятиям, счета за утилизацию отходов, лимитно-заборные карты на материалы для ремонта природоохранных основных средств, ведомости инвентаризации сырья и материалов, талоны учета вывозимых отходов, счета-фактуры.

Учетная информация о природоохранной деятельности предприятия содержится в бухгалтерской (финансовой), статистической (экологической) и налоговой отчетности. Согласно ПБУ 4/99 "Бухгалтерская отчетность организации", утвержденному приказом Минфина России от 06.07. 1999 N 43н, природопользователь может раскрывать в бухгалтерской отчетности дополнительную информацию, если его исполнительный орган считает ее полезной для заинтересованных пользователей при принятии экономических решений. С целью повышения прозрачности и качества информации о деятельности организации в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности Минфин России рекомендовал включать в годовую бухгалтерскую отчетность организации дополнительные показатели и пояснения в отношении экологической деятельности организации. В случае существенности указанная информация раскрывается в бухгалтерской (финансовой) отчетности организации применительно к требованиям нормативно-правовых актов по бухгалтерскому учету, регулирующих вопросы раскрытия информации о капитальных вложениях и текущих расходах, источниках их покрытия, об активах и обязательствах организации.

В современных рыночных условиях возникает объективная необходимость во взаимодействии (координации деятельности, использовании результатов работы, обмене опытом и т.д.) государственного контроля и независимого аудита. Квалифицированный и добросовестный аудит природоохранной деятельности может стать существенным дополнением к государственному контролю, в частности, на особо опасных производственных объектах, при решении вопросов по установлению (продлению срока действия) разрешительной экологической документации, нормативов ПДВ, ПДС, лимитов размещения отходов, паспортов водного хозяйства и в ряде других аналогичных случаев. При этом аудиторские заключения должны передаваться полномочным представителям государственного экологического контроля и могут служить дополнительной гарантией для заказчика при проведении государственной экологической экспертизы для принятия соответствующих управленческих решений, а практические рекомендации аудиторов помогут предупредить, выявить и пресечь экологические правонарушения в будущем.

Планирование проверки осуществляется на основе анализа исходных данных (предварительной аудиторской проверки) и последующего согласования (уточнения) процедуры аудита природоохранной деятельности с заказчиком и включает в себя формирование группы аудиторов, разработку общего плана аудита, рабочей программы аудита, бюджета времени и затрат, графика работ аудиторов.

Общий план аудита природоохранной деятельности включает последовательность действий по выполнению рабочей программы с указанием их сроков и конкретных исполнителей из числа экологических аудиторов и технических экспертов. В плане экологического аудита формируются этапы и виды конкретных работ с указанием для каждого этапа требований к содержанию материалов, срокам, конкретным исполнителям.

В зависимости от объекта аудита природоохранной деятельности и сложности вопросов, возникающих при выполнении целей и задач аудита, поставленных клиентом, может возникнуть необходимость разработки комплексной программы аудита природоохранной деятельности для конкретного случая. Такая программа может охватывать широкий круг вопросов: от разработки и выбора нормативных документов, необходимых для проведения экологического аудита, до создания методик оценки экологического риска и прогноза развития экологической ситуации на аудируемом объекте.

Аудиторам необходимо учитывать особую сложность аудируемых объектов, связанную с размерами промышленных территорий, масштабностью различных производств и технологий; разнообразие загрязняющих веществ и источников их выбросов/сбросов; значительное число отходов производства и потребления и мест их размещения; возможность неконтролируемого, аварийного воздействия на окружающую среду; плохо организованный производственный процесс; неэффективность функционирования отдела охраны окружающей среды; низкую подготовку сотрудников в области экологии и т.д.

Для документирования всех собранных свидетельств и другой информации, необходимой для выдачи заключения и написания отчета, каждый аудитор должен вести протокол аудита природоохранной деятельности. Возможна разработка и других отдельных специальных протоколов, например, по проблемам шума, радиационного, электромагнитного, теплового загрязнения и др.

Безусловно, уровень использования протоколов зависит от опыта аудитора (опытные аудиторы нередко нуждаются в них лишь для проверки полноты своей работы в конце рабочего дня, для начинающих же аудиторов они просто необходимы и должны включать конкретные инструкции). При разработке контрольных листов для определенных объектов аудита рекомендуется их обязательное предварительное тестирование в реальных условиях с последующей переработкой по результатам тестирования.

Важнейшим вопросом рассмотрения и оценки первоначальных сведений, официально представленных аудируемой организацией, выступает выявление разногласий, возражений, погрешностей при анализе информации в экологической документации. Аудиторы должны рассмотреть все полученные в процессе аудита свидетельства и составить аудиторское заключение и справку об аудиторской проверке природоохранной деятельности объекта аудита.

Справка об аудиторской проверке природоохранной деятельности может включать оценку технологий; уровня воздействия опасных факторов; потенциальных эффектов воздействия на население; мероприятий по защите окружающей среды и здоровья населения; мероприятий по изменению технологий; баланса затрат и выгод по каждой схеме уменьшения загрязнения окружающей среды; стратегий и мероприятий по обеспечению снижения техногенного воздействия на окружающую среду и выбору оптимальной стратегии с точки зрения защиты здоровья, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, а также с учетом необходимости оценки экономических затрат и выгод.

Кроме того, в аудиторском заключении даются пояснения, раскрывающие характер особых условий подтверждения или неподтверждения отчетности, оценка достоверности инвентаризации выбросов/сбросов, оценка достоверности данных в экологическом паспорте, оценка достоверности данных в экологической декларации для информации населения в СМИ.

На заключительном этапе руководителем группы аудиторов и ее членами составляется аудиторский отчет, включающий выявленные несоответствия и рекомендации по снижению негативного воздействия предприятия на окружающую среду. Он должен также содержать результаты аудита и резюме по всем выявленным свидетельствам и несоответствиям.

Результаты аудита должны оформляться документом "Обоснование необходимости внедрения рекомендаций". Акты о внедрении рекомендаций (предложений) аудита являются документами, подтверждающими намерения предприятия развивать свою экологическую политику в будущем с целью предупреждения, минимизации или ликвидации отрицательных последствий своего воздействия на окружающую среду.

Таким образом, независимый аудит и внутренний контроль природоохранной деятельности может и должен использоваться органами власти с целью повышения результативности государственного экологического надзора. При развитии инструментария аудита государство может получать независимую информацию о природоохранной деятельности предприятия; снизить нагрузку на государственный бюджет за счет существенного уменьшения числа контролеров; улучшить качество управления охраной окружающей среды [6].

Для обеспечения законности и эффективности контрольной деятельности государства, его органов и должностных лиц в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации необходимо ее реструктуризировать и усилить, привести в упорядоченную систему. Создание единой методологической и правовой базы контрольной работы, по нашему мнению, возможно в рамках совершенствования государственного контроля природоохранной деятельности.

Действенный и эффективный контроль природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов позволяет не только своевременно вскрывать, но и устранять недостатки в деятельности экономических субъектов по обеспечению рационального природопользования и охране окружающей среды, а также объяснять порождающие эти недостатки причины, обнаруживать связанные с ними скрытые, неявные тенденции, вырабатывать предотвращающие их меры.

Литература

1. Указ Президента РФ от 01.04.1996 N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // Собрание законодательства РФ, 08.04.1996, N 15, ст. 1572.

2. Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212.

3. Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности"

4. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 09.09.2002, N 36, ст. 3510.

5. Приказы Минфина России от 24.10.2016 N 192н, от 09.11.2016 N 207н "О введении в действие международных стандартов аудита на территории Российской Федерации".

6. Чхутиашвили Л.В. Роль и место экономического аудита в системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. - 2015. - N 3. - С. 24-26.