Об административной юстиции (И.В. Панова, журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г.)

Об административной юстиции

И.В. Панова,

доктор юридических наук, профессор,

директор Института публичного права ГАУГН,

главный редактор журнала "Публичное право сегодня",

профессор НИУ ВШЭ E

Журнал "Публичное право сегодня", N 1, I квартал 2017 г., с. 47-57.

1. Актуальность и понятийный аппарат

В нашей стране идут административная и судебная реформы. В условиях формирования российской государственности в новых экономических условиях институт административного судопроизводства представляет весьма значительный интерес. Несомненно, что в последние годы в России к данной проблеме, как институту правового государства, в основе которого лежит идея правовой защиты невластных субъектов (гражданина, индивидуального предпринимателя, предприятия) в его отношениях с публичной властью, внимание усилилось.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административно-процессуальной деятельности обусловлена многими факторами, например: 1) идет увеличение рассмотрения административных дел как административно-юрисдикционными органами, так и судьями арбитражной системы и судов общей юрисдикции; 2) институт административной юстиции остается в России на законодательном уровне не установленным, а в теории весьма дискуссионным; 3) принят новый КАС РФ; 4) подготовлен законопроект N 703192-6 нового КоАП РФ (общая часть).

Один из актуальных вопросов рассматриваемых нами сегодня - повышение эффективности российского судопроизводства за счет унификации гражданского процессуального, арбитражного процессуального и административного процессуального законодательства.

Но для начала хотелось бы определиться с некоторыми терминами.

Юридический процесс - разновидность социального процесса, который является нормативно установленной формой упорядочивания юридической деятельности (действий) и правовых документов (актов), включающих в себя судебные процессы (судопроизводства) и правовые процедуры

Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах). Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации.

Считаем, что административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей:

1) административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях создания правовой базы для реализации законов;

2) административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме;

3) административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.

Административно-процессуальная деятельность - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформляемая в документах).

В настоящее время в российском законодательстве понятия "административная юстиция" и "административное судопроизводство" не совпадают.

Термин "административная юстиция" в России на законодательном уровне не установлен и употребляется юристами только в теории.

Административная юстиция включает в себя рассмотрение административных споров в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

Административная юрисдикция - установленная законом совокупность правомочий судов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по рассмотрению административно-правовых дел и исполнению принятых при рассмотрении дел решений.

Административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

Отметим, что административное судопроизводство в арбитражных судах существует. Это: свое судоустройство, специализация судей и особый процесс.

Для эффективного рассмотрения административных дел ранее предлагалось четыре варианта реформирования:

1) создание самостоятельных административных судов;

2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы (как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах);

3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК РФ и ГПК РФ.

Новый КАС РФ вступил в силу 15.09.2015 г. (однако части 2 и 4 статьи 45, часть 8 статьи 125, часть 2 статьи 126, часть 7 статьи 299, часть 3 статьи 319, часть 4 статьи 347, части 4, 5 и 9 статьи 353 КАС РФ вводятся в действие с 15 сентября 2016 года, а пункт 14 статьи 21 КАС РФ вводится в действие с 1 января 2017 года).

КАС РФ по аналогии с ГПК РФ регламентирует всю процедуру рассмотрения административных дел в судах, начиная от подачи административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.

Новый кодекс никак не затрагивает и не регулирует вопросы производства по делам об административных правонарушениях (ни в судах, ни в досудебном (внесудебном) порядке), данный порядок остался прежним.

КАС РФ также не регулирует вопросы внесудебного производства по административным делам. Его сфера регулирования охватывает только вопросы судопроизводства в судах общей юрисдикции. Арбитражное судопроизводство кодекс также не регулирует. Арбитражные суды будут рассматривать соответствующие административные дела в прежнем порядке.

В то же время некоторые нормы кодекса заимствованы из АПК РФ, например, правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами (ст. 65 КАС РФ), или положение, согласно которому можно приложить к административному исковому заявлению документы в электронной форме (ч. 8 ст. 125 КАС РФ). Внедрение подобных норм позволит сблизить порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции с порядком рассмотрения таких дел в арбитражных судах.

Подавляющее большинство норм кодекса аналогичны соответствующим нормам ГПК РФ. Таким образом, процедура рассмотрения административных дел осталась в основном неизменной.

Административные дела, рассматриваемые по новому кодексу следующие (ч. 2 ст. 1 КАС РФ):

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии);

6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (ранее такие дела рассматривались в порядке искового производства (гл. 22.1 ГПК РФ).

Суды общей юрисдикции согласно новому кодексу также рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;

4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее - специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее - административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);

5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также - административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Положения кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Это связано с тем, что в делах о наложении административных взысканий и их обжаловании реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений (по мнению некоторых правоведов). Поэтому законодатель не соединил в рамках одного процесса деятельность суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий по КоАП РФ и, к примеру, дел по оспариванию действий, актов, решений государственных органов и должностных лиц, где различия типов охранительных правоотношений требуют принципиально по-разному построенных процессов.

КАС РФ построен на основе правосудных и "управленческих" (охранительных) функций суда с возможностью рассмотрения им не только споров, но и требующих судебного участия бесспорных вопросов. Это будет широкая административная юстиция. Произошла дифференциация административного судопроизводства на исковое (спорное) и особое (бесспорное) с разработкой единого раздела с общими правилами для всех видов; подразделов с общими правилами для искового и особого производств; отдельных положений с особенностями рассмотрения каждой категории дел внутри искового и особого производств. При таком подходе особое производство в административном судопроизводстве будет составлять достаточно весомую часть кодекса, т.к. большинство сегодняшних дел особого производства в гражданском процессе с материально-правовой точки зрения включают в себя "административный элемент".

Помимо заимствований норм из АПК РФ и ГПК РФ в КАС РФ содержатся положения, которые предлагается установить впервые. Например, для инициирования судебного разбирательства по правилам кодекса необходимо будет обращаться в суд с административным исковым заявлением (в настоящее время в процессуальном законодательстве существуют лишь такие институты, как "исковое заявление" и "заявление"). Также впервые на законодательном уровне будет закреплена норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения и вызовы посредством СМС-сообщений либо по электронной почте, если у суда имеется расписка от такого лица с указанием, соответственно, телефона или адреса электронной почты (ч. 1 ст. 96 КАС РФ).

2. Административное судопроизводство

Практика показывает, что в административном судопроизводстве (в рамках действующих нормативных правовых актов и с учетом вступившего в силу КАС РФ) в судах существует достаточное количество дискуссионных вопросов, требующих своего скорейшего разрешения. Например, следующие.

1) о подведомственности

Подведомственность - необходимая (неотъемлемая) часть компетенции, которая связывает две стороны правоотношений: ту, которая решает и которая является зависимой. Подведомственность определяет объекты, на которые распространяется власть субъектов, наделенных властными полномочиями.

В настоящее время содержательная сторона комплекса проблем определения и разграничения подведомственности качественно изменилась и последовательно трансформировалась в основном в проблемы определения и разграничения видовой подведомственности. Отсюда, в свою очередь, последовали проблемы определения и разграничения подсудности споров и иных юридических дел. На сегодняшний период после слияния двух высших судов появилось ряд новых проблем подведомственности.

Первая проблема в деятельности Верховного Суда Российской Федерации заключается в том, что административные дела с участием хозяйствующих субъектов (юридических лиц) одновременно рассматривают две коллегии: экономическая и административная.

Рассмотрение дел из публичных правоотношений предполагает особый уровень подготовки судей, поскольку такие дела, как правило, - на стыке частного и публичного права.

Например, исходя из практики ВС РФ, можно выделить некоторые дела, например: спор с казначейством (дело 305-КГ14-482), таможенное дело (310-КГ14-716), антимонопольное дело (309-КГ14-541), спор с органом контроля за оборотом наркотиков ФСКН (304-КГ14-271), налоговое дело (305-КГ14-991). При этом субъектный состав везде - юридические лица. Вышеназванные дела рассматривались судьей административной коллегией ВС РФ и везде было отказано заявителю. В споре Роспотребнадзора с продуктовым магазином (хозяйствующим субъектом) дело рассматривалось административной коллегией - дело N 304-КГ14-1680.

В то же время такие же споры рассматриваются и экономической коллегией - антимонопольные, налоговые, таможенные. Данное положение, когда одну категорию споров смотрят две коллегии одновременно (т.е. идет дублирование), вызывает вопросы.

Еще пример. Споры об оспаривании нормативных правовых актов в ВС РФ рассматривает экономическая коллегия, например, дело N 305-КГ14-1681 (по спору РЖД и ФАС России). При этом следует отметить, что первоначально, после реорганизации дело попало в административную коллегию, но затем (без указания мотивов) дело было передано в экономическую коллегию.

Таким образом, несмотря на унификацию, которая преследовалась при объединении судов, избежать разнообразия в толковании и применении норм права при рассмотрении административных дел пока не удается.

Проблема вторая. Также до сих пор трудно было ответить на вопрос, а какое же правонарушение связано с предпринимательской деятельностью. Судьи ВС РФ предложили такой критерий, как объект посягательства, охраняемый той или иной нормой КоАП РФ. В постановлениях Пленума ВС РФ отмечается, что административные составы в области пожарной безопасности, безопасности дорожного движения и т.д. охраняют именно эти отношения.

Оснований полагать, что правонарушение совершено лицом в связи с предпринимательской деятельностью, не имеется, говорится в постановлениях Пленума ВС РФ. По сути, этот подход обозначает презумпцию: пока не доказано обратное, надо исходить из того, что правонарушение не связано с бизнесом. А доказать обратное почти невозможно. Ведь ясно, что все, что делает предприниматель, вытекает из его коммерческой деятельности. И если этого факта недостаточно, то какие-то дополнительные доводы представить сложно.

Даже споры об административных правонарушениях, пришедшие из арбитражных судов, административная коллегия ВС РФ рассматривает так, как это принято в отношении споров из судов общей юрисдикции. То есть по правилам КоАП РФ и без сложной системы состязательного процесса, прописанной в АПК РФ. И для этого была подготовлена нормативная база, ускользнувшая от общего внимания при обсуждении изменений в процессуальные законы. АПК РФ говорит, что в ВС РФ судебные акты по делам об административных правонарушениях обжалуются в порядке, предусмотренном КоАП РФ (ч. 5.1 ст. 211). А КоАП РФ позволяет такие дела рассматривать судье единолично, притом по поручению председателя ВС РФ или его заместителя (ч. 4.1 ст. 30.13 КоАП РФ). Вот и получается, что в арбитражном процессе теперь две "вторые кассации". Одна сложная и с тремя судьями, а другая - простая и с одним судьей. А с учетом изменения подведомственности с процедурными особенностями КоАП РФ предпринимателям придется сталкиваться все чаще.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что четкое разграничение подведомственности - непременное и обязательное условие правосудия.

Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, или двумя коллегиями одного суда - недопустимы. Также плохо, когда заявления не принимаются ни в одном суде. Лица фактически лишаются права на судебную защиту вообще.

2) об оспаривании нормативных правовых актов

Отсутствие в действующем российском законодательстве единого общепризнанного определения понятия "нормативный правовой акт" порождает споры как в юридической науке, так и в судебной практике.

К сожалению, на сегодняшний день нет легального понятия нормативного правового акта в законе. Представляется, что отчасти отсутствие определения понятия "нормативный правовой акт" отразилось на ситуации, сложившейся в судебной практике по оспариванию нормативных актов, поскольку отказ в судебной защите права основывается на выводе о ненормативности того или иного правового акта.

Такой разнобой не только нарушает единообразие в правоприменительной деятельности, но и влияет на пределы судебной защиты прав граждан (других невластных субъектов - индивидуальных предпринимателей, предприятий, учреждений, организаций) от незаконных нормативных правовых актов.

Необходимо определиться с понятием нормативного правового акта.

Часто встречаются ссылки на постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором даются определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Пленум ВС РФ в своем постановлении от 25 мая 2000 г. N 19 под нормативным правовым актом понимает "изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".

Аналогичное определение нормативного правового акта содержится и в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

В юридической литературе появилась справедливая критика такого признака нормативного акта, как "установление правила поведения".

Пленум ВС РФ в постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" заменил формулировку устанавливающий правовые нормы на наличие правовых норм и назвал следующие признаки нормативного правового акта:

1) издание в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти (органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом);

2) наличие в нем правовых норм (правил поведения);

3) обязательность для неопределенного круга лиц;

4) рассчитанность на неоднократное применение;

5) направленнность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Представляется, что нормативный правовой акт - это (1) письменный официальный документ, (2) принятый в определенной форме субъектом правотворчества; (3) направленный на установление, изменение, введение в действие или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера; (3) рассчитанный на многократное применение.

Отметим еще практическую проблему, заключающуюся в том, что экономическая коллегия ВС РФ рассматривая в порядке нормоконтроля административные дела, не учитывает имеющуюся по данному вопросу практику ВС РФ (в том числе Пленум ВС РФ).

3) об оспаривании ненормативных правовых актов

Отсутствует на сегодняшний день в законодательстве и понятие ненормативного правового акта. Исполнительная власть имеет в своем арсенале обширная полномочия, которые строятся на 3 позициях: деньги, оружие и административное усмотрение. Административное усмотрение всегда занимало большое место в правоприменительной деятельности публичных органов исполнительной власти, но при этом оно не должно совпадать с судебным усмотрением. В административно-правоприменительной деятельности много актов. Это ставит вопрос: все ли акты администрации подконтрольны суду? Например, промежуточные акты, ряд предписаний, представлений публичных органов исполнительной власти. То есть, речь идет о природе актов администрации. В связи с чем представляется необходимым включить понятие "ненормативный правовой акт" в КАС РФ.

Практика рассмотрения показывает, что много актов по своей природе смешанного характера. Например, проблемы оспаривания актов по утверждению результатов определения кадастровой стоимости. Сложность заключается в определении природы акта, которым утверждены результаты определения кадастровой стоимости (статья 24.17 ФЗ Об оценочной деятельности): с одной стороны, этими актами должны утверждаться только средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (часть 2 статьи 66 ЗК РФ), с другой стороны - эти акты содержат сведения о конкретной стоимости конкретного объекта недвижимости, а также сведения о кадастровой стоимости и удельных показателей кадастровой стоимости (статья 24.17 ФЗ Об оценочной деятельности). И получается, что акт субъекта РФ об утверждении результатов определения кадастровой стоимости в части утверждения удельных показателей и среднего уровня кадастровой стоимости является нормативным (п. 7 Обзора ВС РФ от 28 мая 2008 г.), а в части утверждения кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости - ненормативным, т.е. носит смешанный характер.

Следовательно, оспаривать удельные показатели и средние значения кадастровой стоимости нужно по правилам оспаривания нормативных правовых актов, а оспаривание кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости должно осуществляться по правилам об оспаривании ненормативных правовых актов.

Правила гражданского судопроизводства не дают возможности суду указать в резолютивной части решения об оспаривании нормативного правового акта на те действия, которые следует совершить органам публичной власти в целях устранения допущенного нарушения. Это может быть аргументом в пользу изменения официального подхода к природе актов об утверждении кадастровой стоимости и необходимости рассмотрения подобных споров по правилам административного судопроизводства.

Еще пример из практики. Так, спорным, остается вопрос о правовой природе такого документа как "представление", вынесенное административным органом, например, "представление о ненадлежащем исполнении бюджета", выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Законодатель указал в нормах БК РФ в качестве функции вышеуказанного надзорного органа - контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278, а также согласно п. 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. N 75-н, руководителю Росфиннадзора предоставляется право по результатам ревизии (проверки) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 284 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства - такого мнения придерживаются арбитражные суды некоторых округов. Однако нельзя согласиться с подобной позицией хотя бы по той причине, что в статье 284 БК РФ содержится исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в числе которых не содержится такой меры как вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджета.

Кроме того, вообще сложно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет цель рассмотрение его проверенной организации, и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства. Спорное представление, в отличие от предписания, обязательно для рассмотрения учреждением.

Данное представление не носит властно-распорядительного характера, не влечет для учреждения каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о нецелевом использовании последним средств федерального бюджета, носит информационный и разъяснительный характер и, следовательно, не влечет для него никаких правовых последствий. Данный документ не является окончательным по решению вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. Кроме того, поскольку обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний комитету, следовательно, не нарушает права и законные интересы поднадзорного органа.

Таким образом, ряд вопросов административного судопроизводства нуждается в детальной регламентации, что послужит важнейшей процессуальной гарантией защиты прав граждан.

3. Административная процедура рассмотрения административных дел

1) Административный порядок возмещения убытков невластным субъектам по административным делам.

Внесудебный порядок возмещения убытков по административным делам оказывает существенную помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать долгого судебного разбирательства и последующего не менее долгого, сложного и порой существенно затратного процесса исполнения судебного решения. Данный порядок позволит избежать будущих споров и сформировать четкое понимание уровня и размера ответственности при причинении убытков по административным делам. Это в значительной мере дисциплинирует субъектов административного правоотношения.

Считаем, что в законодательство следует ввести правило, в соответствии с которым нарушать права невластных субъектов со стороны должностных лиц было бы невыгодным.

По нашему мнению, устранению несовершенства законодательства в сфере обжалования способствовало бы принятие федерального закона "Об общих принципах и порядке реализации права на возмещение вреда государством", регулирующего общие принципы реализации права на возмещение вреда государством.

Концепция такого закона могла бы быть разработана на основе правовых позиций высших судов Российской Федерации.

Кроме того, считаем возможным рассмотреть целесообразность введения ранее действовавшего в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. N 4892-Х порядка предоставления в некоторых строго ограниченных случаях возможности внесудебного порядка возмещения убытков, например в случаях, когда подлежит возмещению только реальный ущерб и имеется вступившее в законную силу судебное решение, подтверждающее факт незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

Возможно ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов), установить предельный размер суммы взыскания - 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно с рассмотрением вопроса об административной ответственности.

Предлагаем дополнить КоАП РФ ст. 4.21 "Статья 4.21. Досудебное возмещение убытков".

Если в результате совершения административного правонарушения гражданину, предпринимателю, учреждению или организации был причинен имущественный вред, то потерпевшая сторона имеет право на возмещение убытков в досудебном порядке в случае, если сумма имущественного ущерба не превышает 100 тысяч рублей.

Досудебное рассмотрение производится органом исполнительной власти Российской Федерации - управлением Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности".

Досудебное рассмотрение производится органом исполнительной власти Российской Федерации - управлением Федеральной антимонопольной службы. В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности". Кроме того, целесообразно дополнить КАС РФ следующим положением: "Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов, в случае письменного отказа соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица". Также предлагаем дополнить КАС РФ следующим абзацем: "В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненного незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тыс. руб.". Целесообразно также установить в КАС РФ правило, по которому за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо. В соответствии с этим предлагаем дополнить КАС РФ абзацем: "Если должностное лицо, которое по закону обязано возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненный незаконными действиями (бездействием) такого лица и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу". Также возможно в АПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ закрепить в соответствующих статьях следующую норму: "Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена". Иными словами, законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

2) о создании в Российской Федерации особого административного органа по рассмотрению административных дел.

Реформа административного судопроизводства невозможна без параллельного реформирования административного порядка рассмотрения дел, который бы мог освободить суд от: а) несвойственной ему карательной функции по привлечению к административной ответственности; б) бесспорных мелких дел. В настоящий период потребность в общегосударственном контроле в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, так как это:

1) позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;

2) повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;

3) разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса. Таким органом может стать Федеральная административная служба Российской Федерации (Административная палата). Федеральная административная служба Российской Федерации (Административная палата) выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений.

Во-первых, это рассмотрение общей административной жалобы.

Во-вторых, это привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке.

В-третьих, это пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

Создание подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой, открытой и что весьма важно - бесплатной для невластных субъектов (граждан и коллективных субъектов).

Библиография

1. Административный процесс: учебник для баклавариата и магистратуры. Под ред. М.А. Штатиной. М., Юрайт, 2016.

2. Артемьев И.Ю., Панова И.В. Некоторые вопросы применения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства // Вестник ВАС РФ. 2012. N 4.

3. Зеленцов А.Б. Административная юстиция в России: история и современность. М., 2002

4. Зеленцов А.Б. Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы. М., 2014.

5. Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905.

6. Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004.

7. Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц. М., Норма, 2013.

8. Панова И.В. Административная юстиция. Монография. М.: Норма: ИНФРА-М., 2014

9. Панова И.В. Порядок разрешения споров о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов и должностных лиц // Право. 2015. N 4.

10. Панова И.В. Актуальные вопросы административной юстиции // Актуальные проблемы административного судопроизводства: материалы Всероссийской научно-практической конференции. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / отв. ред. Ю.П. Соловей. Омск: Омская юридическая академия, 2015.

11. Панова И.В. О досудебном и внесудебном порядке рассмотрения административных дел // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 20 марта 2015 года. В 3 частях. Ч. I / сост. Ю.Е. Автрутин, А.И. Каплунов. СПб: Изд-во СПб ун-та МВД России.

12. Панова И.В. Актуальные вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации // Учёные труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. N 1.

13. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. Учебник. 4-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА. 2016.

14. Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. N 3.

15. Скитович В.В. Административная юстиция в России: исторический обзор // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М., 2002.

16. Скитович В.В. Очерки истории и теории советской административной юстиции. Гродно, 1992.

17. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М., 2001.

18. Фоков А.П. Административные суды: какими им быть? // Российский судья. 2006. N 6.

19. Чепурнова Н.М. Административные суды в Российской Федерации - вопросы создания и компетенции // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: матер. конф. / отв. ред. В.И. Радченко. М., 2001.

20. Яровая М.В. Суды специальной юрисдикции и внесудебные органы европейских государств // Российская юстиция. 2005. N 12.