Административное судопроизводство или административный суд? (И.В. Панова, журнал "Административное право и процесс", N 5, май 2013 г.)

Административное судопроизводство или административный суд?

И.В. Панова,

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,

заведующая кафедрой административного права

Научно-исследовательского университета

"Высшая школа экономики",

доктор юридических наук, профессор

Журнал "Административное право и процесс", N 5, май 2013 г.

I. Постановка проблемы и терминология

Прежде всего, необходимо четко определить понятие "административное судопроизводство", его неотъемлемые элементы, в т.ч. термины "административное дело", "административный спор".

Как уже говорилось ранее, понятие "административное дело" шире понятия "административный спор", т.к. административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти (государственной или муниципальной), может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.).

Данный вывод основан и на положениях Конституции Российской Федерации, содержащей понятие "административное дело" (ст. 126).

Рассмотрение административного дела в суде в соответствии с административно-процессуальными нормами является административным судопроизводством.

В порядке административного судопроизводства должны рассматриваться следующие административные дела:

1) о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;

2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

3) по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;

4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;

5) по спорам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам компетенции;

6) по спорам между субъектами Российской Федерации;

7) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;

8) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;

9) по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования.

Итак, административное судопроизводство - вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел по нормам административно-процессуального права.

Рассмотрение некоторыми учеными административного судопроизводства в качестве компонента административного процесса, по сути, не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент.

Конституция Российской Федерации данные понятия также разграничивает: так, в ст. 72 выделяется в качестве самостоятельных звеньев административное и административно-процессуальное законодательство, ст. 118 Основного Закона закрепляет административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, правосудие - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды аккумулируют на себе большую часть административного правосудия. Административное судопроизводство, урегулированное АПК РФ, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.

Развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.

Раздел III АПК РФ устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

При рассмотрении административных дел четко определена роль суда - он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института, поскольку даже положение Основного Закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.

Административная юстиция как система разрешения споров между частными и публичными субъектами нуждается в совершенствовании порядка рассмотрения административных дел как в части выработки и соблюдения надлежащих правил рассмотрения различных жалоб, вопросов административными органами, так и в части развития административного судопроизводства.

Особенности и различия судебного и административного процессов позволяют сделать вывод о нецелесообразности и неэффективности регулирования различных по правовой природе процессов одним нормативным правовым актом.

II. Возможные пути реформирования административного судопроизводства

Вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время активно обсуждаются в юридической литературе.

Предлагаются следующие направления его реформирования:

1) создание самостоятельных административных судов.

Необходимость учреждения в России специализированных судов в области осуществления административного судопроизводства базируется на ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Согласно ст. 26 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускается учреждение специализированных судов по рассмотрению административных дел.

Однако до настоящего времени законодателем так и не были урегулированы вопросы создания в российской судебной системе новых специализированных административных судов и адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Справедливости ради стоит отметить, что попытки решить вышеназванные проблемы предпринимались еще в 1996 г., когда Президент России подписал Указ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в котором поручил Правительству Российской Федерации завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов Российской Федерации. Однако и тогда не было предпринято должных мер для решения этого вопроса.

Особенно заметно повысилась актуальность учреждения в России административных судов в 2000 г., когда главой государства было начато проведение административной реформы, в свете которой новации о формировании административной юстиции были поддержаны Президентом России. Тогда же Верховный Суд Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который предполагал выделение внутри системы судов общей юрисдикции относительно самостоятельного вида - федеральных административных судов. Законопроектом предлагалось к федеральным административным судам отнести Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости; федеральные межрайонные административные суды. Постановлением Государственной Думы от 22 ноября 2000 г. N 824-III ГД данный законопроект был принят в первом чтении.

29 декабря 2006 г. Верховный Суд России в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (законопроект N 381232-4), доработанный рабочей группой, образованной по распоряжению Руководителя Администрации Президента РФ от 08.07.2003 N 869. Проект предполагал создание цельного, комплексного документа, которым будут пользоваться участники процесса при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.

Оба законопроекта уже несколько лет находятся на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

Как отмечается в юридической литературе, многие научные исследования и размышления практических работников о необходимости эффективного административного судопроизводства в основном положительно оценивают законодательные инициативы, связанные с созданием в России административных судов, но при этом аргументации о месте, роли и полномочиях подобных судов иногда кардинально отличаются друг от друга*(1). К примеру, рассматривается возможность отнести к компетенции административных судов дела о наложении административных наказаний, дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях (ст. 23.1 КоАП), дела, возникающие из публичных правоотношений (перечень - ст. 245 ГПК РФ). Данные суды могли бы осуществлять рассмотрение и разрешение административных дел по правилам административного судопроизводства, для чего необходимо принять Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Отмечается, что возможные законы об административных процедурах, Кодекс административного судопроизводства станут базовыми в деятельности административных судов, если вдруг таковые будут созданы;

2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т.е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.

Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров;

3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.

Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК РФ и ГПК РФ.

Данный вариант в настоящее время представляется достаточно приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.

III. Характеристика существовавших законопроектов об административном судопроизводстве

Под эгидой Верховного Суда Российской Федерации разработаны два законопроекта: Кодекс административного судопроизводства (далее - проект Кодекса) и Федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (далее - проект Закона), на основе которых, по мнению представителей Верховного Суда Российской Федерации, должна быть реализована судебная реформа и создано административное судопроизводство в России.

Авторы названных законопроектов не решают по существу таких серьезных задач судебной реформы, как создание единого административного судопроизводства и максимальной унификации законодательства при рассмотрении административных дел вне зависимости от субъектного состава административных правоотношений и осуществляемого вида деятельности, подведомственности и подсудности, а также максимальной доступности и эффективности защиты прав и свобод физических и юридических лиц.

Предложенная Верховным Судом Российской Федерации доктрина судебной реформы, на наш взгляд, обладает следующими недостатками.

1. Не создает единую систему рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах, т.к. не предусматривает реформирования процесса рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах. При этом заявления авторов доктрины о том, что подведомственность арбитражных судов по рассмотрению административных дел, закрепленная в арбитражно-процессуальном законодательстве, не будет затронута, уже в настоящий момент не соответствуют действительности. Так, в соответствии со ст. 18 проекта а к подсудности межрайонных административных судов отнесены дела об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием некоммерческих организаций, в то время как подобные дела отнесены к подведомственности арбитражных судов.

2. Не предусматривает построения независимой системы административных судов. По мнению авторов доктрины, административные суды должны создаваться в системе судов общей юрисдикции с подчинением Верховному Суду Российской Федерации.

3. Недостаточно четко определена подведомственность дел.

4. Не обеспечивает максимальной защиты прав и свобод по делам об административных правонарушениях, подведомственным мировым судьям, ввиду их значительной загруженности делами различной направленности и отсутствием соответствующей специализации, не позволяющей оперативно и квалифицированно рассматривать дела данной категории, независимо от местной администрации.

5. Не учитывает структуры судов общей юрисдикции, не имеющей специализированных коллегий и составов по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, закрепленных на законодательном уровне.

6. Не учитывает проблемы формирования кадрового состава создаваемых административных судов.

7. Имеет ряд недоработок теоретического и практического характера. Так, в законопроектах нет основополагающих понятий: "административное дело", "административная жалоба", "административный спор", "административное судопроизводство", "административная юстиция" и др.

В законопроектах содержатся серьезные противоречия, например, дела об административных правонарушениях не относятся к "административным", при этом дело по жалобе на постановление об административном правонарушении предлагается признавать "административным делом". Таким образом, анализируемый проект Кодекса не вписывается в систему действующих Кодексов: Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

КоАП РФ является актом, монопольно регулирующим вопросы административной ответственности, включая и все процессуальные аспекты. Проект же Кодекса предлагает иную (чем в КоАП РФ) подсудность дел, что само по себе является разночтением. Кроме того, в разграничении подведомственности по делам об административных правонарушениях и сейчас у судов общей юрисдикции и арбитражных судов прослеживается некоторая искусственность, ибо такое параллельное рассмотрение одних и тех же составов, предусмотренных КоАП РФ в ст. 15.1, 14.5 и других, в разных судах, в отношении разных субъектов влечет разную схему процессуальных гарантий, поскольку имеется разный инстанционный порядок рассмотрения дел.

В проектах не дается разграничения между "действием", "ненормативным актом" и "решением". В главе 4 проекта Кодекса "Лица, участвующие в деле" не определен статус заявителя, административного ответчика; ст. 2 Кодекса, указывая на то, что Кодекс регулирует порядок административного судопроизводства в судах, не уточняет при этом, на какие именно суды распространяется действие данного Кодекса; ст. 69 проекта Кодекса устанавливает особенности уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства. Между тем положения указанной статьи противоречат нормам главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации "Государственная пошлина" и т.д.

8. Непосредственно в самих законопроектах заложены противоречия (например, в соответствии с подп. "г" ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса дела об обжаловании решений избирательных комиссий по выборам подсудны межрайонным судам, а согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 проекта Закона указанные дела подведомственны федеральным окружным административным судам; в проекте Закона дела об административных правонарушениях не отнесены к ведению административных судов, в то время как в проекте Кодекса содержится иная позиция).

9. Статьей 29 проекта Кодекса в России фактически вводится "прецедентное право" ("модельное дело"), однако авторы законопроекта не учитывают особенности российской правовой системы, отсутствие в Конституции Российской Федерации такого источника права, как "прецедент", а также один из основных принципов российского судопроизводства - независимость судей, оценивающих доказательства по своему внутреннему убеждению. В проекте не определены критерии "модельного дела".

10. Некоторые положения проектов противоречат Основному Закону, в частности Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением о проверке конституционности положений АПК РФ в части представительства по делам указал на право граждан и юридических лиц иметь любого представителя, а не только адвоката или работника юридической службы (штатного сотрудника), как это указано в ст. 33 проекта Кодекса.

Таким образом, кроме существенных правовых недоработок непосредственно самих законопроектов, в создании в настоящий период административного суда с подчиненностью суду общей юрисдикции нет ни логики, ни острой необходимости.

Более того, возникает ряд проблем экономического, организационного, исторического, правового и кадрового характера.

В экономическом аспекте проекты потребуют увеличения финансовых затрат на судебную систему, поиска помещений, необходимых для размещения административных судов, оборудования рабочих мест и т.д.

Авторы законопроектов (по ценам на 1999 г.) для создания административных судов назвали сумму от 715 млн. до 1,715 млрд. руб. (без учета затрат, необходимых для создания федеральных межрайонных административных судов и средств на их финансирование, сумма по которым будет явно превышать названную в пояснительной записке к законопроекту).

Разработчики законопроектов приводят также суммы финансовых затрат в следующих цифрах:

- на создание 21 федерального окружного суда (дополнительно 210 штатных единиц судей) - 65 000 000 руб. на оплату труда в год;

- на обеспечение деятельности федеральных административных судов - 150 000 000 руб. в год;

- на подготовку инфраструктуры федеральных окружных административных судов - от 500 млн. до 1,5 млрд. руб.

При этом ни к проектам, ни к пояснительным запискам не приложены финансовые расчеты, необходимые для создания и функционирования межрайонных административных судов (около 4000 судей), а также затраты, необходимые для подбора персонала создаваемых административных судов.

Учитывая изложенное, следует, что в финансовом аспекте речь идет о серьезных бюджетных расходах, которые весьма слабо аргументированы.

В организационном аспекте в законопроектах крайне нечетко изложены организационные вопросы. Один называет систему административных судов трехуровневой, а другой - четырехуровневой.

Так, проект Закона предусматривает создание трехуровневой системы административных судов:

- около 600-700 федеральных межрайонных административных судов, в компетенцию которых входило бы рассмотрение всех административных дел, изъятых из компетенции существующих районных судов;

- 21 федерального окружного административного суда;

- Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В ч. 5 ст. 3 законопроекта указано, что Федеральный межрайонный административный суд является вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. При этом сами мировые судьи в систему административных судов не входят, и их компетенция (подведомственность) по рассмотрению административных дел в законопроекте не определена.

Проект же Кодекса предусматривает уже четырехуровневую систему с включением мировых судей в систему рассмотрения административных дел:

- мировые судьи, рассматривающие административные дела, возникающие из административных правоотношений, связанных с назначением административных штрафов, вынесенных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и органами внутренних дел; об оспаривании решений и действий (бездействия) органов территориального общественного самоуправления, а также решений, принятых на собраниях (сходах) граждан; по жалобам о неправильностях в списках избирателей (участников) референдума, а также дела об административных правонарушениях в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ;

- межрайонные административные суды, рассматривающие большинство дел, возникающих из административных правоотношений, и выступающие в качестве суда второй инстанции в отношении мировых судей;

- окружные административные суды, рассматривающие в основном споры, связанные с оспариванием нормативных актов органов публичной власти субъектов Российской Федерации, и выступающие в качестве суда второй инстанции по жалобам на не вступившие в законную силу судебные акты межрайонных административных судов;

- Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Более того, к административным делам, кроме дел о привлечении к административной ответственности, в проекте Кодекса были также отнесены дела, связанные с осуществлением избирательного права и права на участие в референдуме; дела об оспаривании нормативных правовых актов; дела по жалобам на решения и действия (бездействие) по вопросам предоставления или лишения статуса беженца и вынужденного переселенца; дела по спорам, вытекающим из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций; дела, связанные с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, политических партий, общественных движений, фондов, органов общественной самодеятельности, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении их деятельности.

Итак, административное судопроизводство начинается с деятельности мировых судей, затем переходит в компетенцию двух административных судов (межрайонного и окружного) и, наконец, опять возвращается в суд общей юрисдикции, а именно в Верховный Суд Российской Федерации.

При этом внутренняя структура Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении административных дел будет выглядеть следующим образом:

- Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассматривающий дела по жалобам и представлениям на определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и вступившие в законную силу постановления и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;

- Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, рассматривающая дела по жалобам на постановления и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ею в первой инстанции и не вступившие в законную силу;

- Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривающая в качестве суда второй инстанции дела по жалобам на постановления и определения федеральных окружных административных судов, вынесенные ими в первой инстанции и не вступившие в законную силу, дела по жалобам и представлениям на вступившие в законную силу постановления и определения окружных и межрайонных административных судов, а также рассматривающая в качестве суда первой инстанции административные дела, отнесенные к подсудности Верховного Суда Российской Федерации.

То есть специализированный (административный) суд должен, по мнению разработчиков, подчиняться суду общей юрисдикции.

Зачем такое нагромождение - ответа нет. Создаются административные суды, а административными делами помимо них так и продолжают заниматься мировые судьи, суды общей юрисдикции, военные гарнизонные суды и, наконец, арбитражные суды (которые рассматривают из всего объема дел 2/3 дел административно-правового характера).

В соответствии с разработанными Верховным Судом Российской Федерации законопроектами основная масса дел, связанных с привлечением делинквента к административной ответственности, ложится на мировых судей.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" от 29.12.1999 N 218-ФЗ (в редакции от 28.07.2004) в Российской Федерации действует 6500 мировых судей.

Таким образом, в 2005 г. на мирового судью в среднем ежемесячно приходилось по 140 дел.

За этот же период арбитражными судами рассмотрено 1 080 559 дел, возникающих из административных правоотношений, в т.ч. об административных правонарушениях - 40 413 дел, о налоговых спорах - 425 236 дел, о взыскании с организаций и граждан обязательных платежей и санкций (по искам Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и т.д.) - 583 399 дел.

В случае образования административных судов на базе судов общей юрисдикции нагрузка на мировых судей значительно возрастет, при этом они будут рассматривать дела абсолютно разной направленности, регулируемые различными нормами как материального, так и процессуального права.

Более того, на практике сложится ситуация, когда мировые судьи будут рассматривать дела, подведомственные как судам общей юрисдикции, так и административным судам. То есть они будут руководствоваться и Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации, и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

IV. Замечания к проекту Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Необходимо внести следующие изменения и дополнения в проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - проект Кодекса):

1. В главе 1 "Основные положения" следует раскрыть понятия, используемые в Кодексе ("административное дело", "административный спор", "суд", "административный иск", "стороны", "административный ответчик" и т.д.).

2. В ст. 4 Кодекса следует четко определить субъектов, которые могут обращаться в суд с "жалобами" и "заявлением". В настоящее время из части первой ст. 4 следует, что с жалобами в суд обращаются граждане, а с заявлениями, в соответствии с ч. 3 данной статьи, должностные лица, государственные органы и органы местного самоуправления. В то же время статья не оговаривает способы обращения в суд юридических лиц и их должностных лиц.

3. Изложить в новой редакции ст. 5 проекта Кодекса "Пределы административного судопроизводства" с учетом того, что административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

4. Следует пересмотреть главу 2 "Состав суда. Отводы" и главу 3 "Компетенция судов по рассмотрению административных дел" с целью четкого закрепления подведомственности дел за судами общей юрисдикции, арбитражными и мировыми судьями.

5. Исключить ст. 29 проекта Кодекса, в соответствии с которой в России фактически вводится "прецедентное право" ("модельное дело"), т.к. авторы законопроекта не учитывают особенности российской правовой системы, отсутствия в Конституции Российской Федерации такого источника права, как "прецедент", а также одного из основных принципов российского судопроизводства - независимости судей, оценивающих доказательства по своему внутреннему убеждению.

6. В ст. 33 Кодекса следует четко установить, кто может являться представителем при рассмотрении споров, возникающих из административных правоотношений. Содержащееся в настоящее время в Кодексе положение о том, что представителем может являться только адвокат, противоречит положениям Конституции Российской Федерации и позиции, занятой по данному вопросу Конституционным Судом Российской Федерации.

7. Следует пересмотреть раздел II "Производство в суде первой инстанции", раздел III "Пересмотр судебных постановлений" с учетом подведомственности рассмотрения той или иной категории дел.

8. Следует пересмотреть раздел VI "Особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел" Кодекса в соответствии с подведомственностью рассмотрения той или иной категории дел и с учетом положений действующего законодательства и соответствующей подведомственности дел.

В разделе VI, в частности, закреплено, что к подведомственности судов общей юрисдикции отнесены следующие категории административных дел: дела, связанные с осуществлением избирательного права и права на участие в референдуме (глава 21); дела об оспаривании нормативных правовых актов (глава 22); дела об обжаловании решений и действий (бездействия) по вопросам предоставления или лишения статуса беженца и вынужденного переселенца (глава 23); дела по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях (глава 24); дела об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций (глава 25); дела об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, политических партий, общественных движений, фондов, органов общественной самодеятельности, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении их деятельности (глава 26).

В настоящее время дела об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием некоммерческих организаций, а также часть дел об оспаривании нормативных правовых актов и по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях действующим законодательством отнесены к подведомственности арбитражных судов.

В связи с тем что часть административных дел предлагается отнести к подведомственности арбитражных судов, указанный раздел требует тщательной доработки.

Более того, в настоящее время раздел VI содержит ряд положений, противоречащих действующему законодательству, в частности, в соответствии со ст. 227 Кодекса жалоба на решение по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в течение пятнадцати дней со дня назначения дела к слушанию в судебном заседании. В то же время в соответствии со ст. 30.5 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным ее рассматривать, а жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56 КоАП РФ, подлежат рассмотрению в пятидневный срок со дня их поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать жалобы.

В данном разделе содержатся термины, которые не используются в настоящее время в законодательных актах и теории. Так, в соответствии с подп. "г" ч. 1 ст. 194 Кодекса к делам, рассматриваемым административными судами по правилам настоящего раздела, относятся дела об оспаривании назначенных административных наказаний. В то же время КоАП РФ не содержит такого понятия, как "оспаривание назначенных административных наказаний", называя указанные действия пересмотром постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Для единой трактовки и правоприменения нормативных актов необходимо использовать в их текстах единые правовые термины и понятия.

9. Статья 69 проекта Кодекса устанавливает особенности уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства. Между тем положения указанной статьи противоречат нормам главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации "Государственная пошлина".

10. Исключить из текста ч. 2 ст. 99 проекта Кодекса положение, в соответствии с которым в случае неявки в судебное заседание по неуважительной причине свидетель, эксперт, специалист могут быть подвергнуты административному штрафу в размере до трех тысяч рублей, а должностные лица - до пяти тысяч рублей.

Указанное положение противоречит ст. 1.1 КоАП РФ, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

11. Раздел V "Исполнительное производство" следует привести в соответствие с Федеральным законом "Об исполнительно производстве", ГПК РФ и АПК РФ, в частности по вопросам предъявления исполнительного листа к исполнению. В соответствии с проектом Кодекса исполнительный лист может быть предъявлен к исполнению в течение одного месяца. В настоящее время этот срок составляет три года со дня вступления судебного акта в законную силу.

V. Замечания к проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"

В связи с тем что необходимо пересмотреть подведомственность по рассмотрению административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, следует внести соответствующие изменения в проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах Российской Федерации":

1. Изложить ст. 1 проекта Закона в новой редакции, в частности, предусмотреть, что административные дела рассматриваются не только судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам, но и арбитражными судами по делам, отнесенным к их подведомственности в соответствии с АПК РФ и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Указать на то, что положения, закрепленные в данном Законе, распространяются только на порядок рассмотрения административных дел в судах общей юрисдикции.

Четко определить критерии и перечень административных дел, отнесенных к подведомственности судов общей юрисдикции.

2. На основании вышеизложенного в ст. 3, 4, 5, 6 проекта Закона указать категории административных дел, подсудных федеральным административным судам, федеральным окружным административным судам, Президиуму Верховного Суда Российской Федерации.

3. Привести положения, закрепленные в проекте Закона, в соответствие с положениями, закрепленными в проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (например, в соответствии с подп. "г" ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса дела об обжаловании решений избирательных комиссий по выборам подсудны межрайонным судам, а согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 проекта Закона указанные дела подведомственны федеральным окружным административным судам; в проекте Закона дела об административных правонарушениях не отнесены к ведению административных судов, в то время как в проекте Кодекса содержится иная позиция).

VI. Некоторые итоги

Подведомственность судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел, закрепленная в Кодексе административного судопроизводства, должна в полной мере совпадать с подведомственностью, закрепленной в рассмотренном проекте Закона.

Таким образом, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах Российской Федерации" требуют серьезной концептуальной переработки.

В целом можно сказать, что реформирование порядка рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, в судах общей юрисдикции и арбитражных судах требует решения как законодательных, так и организационных задач.

Таким образом, при осуществлении реформы по созданию системы рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, необходимо в первую очередь четко разграничить подведомственность по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В развитие ст. 126 Конституции Российской Федерации, где дается определение "административного дела", считаем, что оно возникает из управленческих (административных) правоотношений, где хотя бы одним из субъектов является исполнительный орган публичной власти (администрация). Административных дел много, следовательно, и проблем, с ними связанных, достаточно.

Мы поставим лишь ряд актуальных вопросов по мотивам судебной практики по следующим делам:

- о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;

- где есть спорные вопросы лицензирования;

- связанным с защитой конкуренции;

- где есть спорные вопросы о полномочиях контрольно-надзорных органов;

- о применении КоАП РФ.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Развитие административного судопроизводства в судах является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов от административного произвола, поэтому не требуют отлагательств задачи его совершенствования. На сегодняшний день существует необходимость реформирования (усовершенствования) административного судопроизводства. Всесторонняя реформа судебной власти должна быть направлена на создание судебной системы, обеспечивающей единый стандарт защиты гражданских прав, свобод и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (вне зависимости от того, к какой сфере - частной в собственном смысле слова, предпринимательской, публичной - относится правоотношение) и стабильность этих отношений.

Указом Президента Российской Федерации N 601 от 7 мая 2012 г. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предусмотрено принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства.

Возможно констатировать, что на сегодняшний день в России все же начинает проявляться стремление к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.

Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Между тем все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима.

И наконец, учитывая, что в России на сегодняшний день сложилась материальная и процессуальная база, имеются теоретические разработки, изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной задачу реформирования административного судопроизводства. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды - "за" и "против" // Российский судья. 2012. N 2. С. 2-5.