Административное судопроизводство в судах арбитражной системы (И.В. Панова, журнал "Российский судья", N 12, декабрь 2012 г.)

Административное судопроизводство в судах арбитражной системы

И.В. Панова,

судья Высшего Арбитражного Суда РФ,

заведующая кафедрой административного права

НИУ "Высшая школа экономики",

доктор юридических наук, профессор

Журнал "Российский судья", N 12, декабрь 2012 г., с. 12-19.

Одним из самых обсуждаемых в научной среде вопросов является проблема разрешения арбитражным судом дел, возникающих из административных и иных публичных отношений. Количество дел данной категории, рассматриваемых арбитражными судами, почти не уступает количеству дел по гражданско-правовым спорам.

Отличительные признаки всех публично-правовых отношений:

- субъекты публично-правовых отношений находятся в отношениях власти - подчинения, юридическое равенство сторон правоотношения отсутствует;

- один из субъектов (властвующий субъект) обладает властными полномочиями по отношению к другому (управляемому субъекту), в связи с чем может давать ему односторонние предписания, являющиеся обязательными для исполнения;

- правовые отношения возникают, как правило, независимо от воли управляемого субъекта.

В ходе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и разработке и принятии административно-процессуального кодекса. Проект закона об административных судах даже прошел первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания в начале 2000 г. Однако итоговое решение законодателем все-таки не было принято.

В АПК РФ 1995 г. содержались лишь отдельные нормы, отражающие особенности рассмотрения дел из административных отношений.

Кроме того, был введен специальный раздел о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений. Это дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов (решений, действий) административных органов, должностных лиц, дела об административных правонарушениях и о взыскании в бюджет обязательных платежей и санкций. При этом законодателем принято решение, что дела из административных отношений рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными соответствующим разделом АПК РФ для дел из публичных правоотношений. Аналогично решен вопрос о рассмотрении административных дел в ГПК РФ. Отличие состоит лишь в том, что в ГПК РФ не включены нормы, регулирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях, и суды общей юрисдикции должны руководствоваться нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, существовал еще один процессуальный кодекс, действующий параллельно с ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ.

Проблема рассмотрения дел из публичных правоотношений неразрывно связана не только с компетенцией арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но и с развитием системы процессуального законодательства.

Статистика показывает, что более 40% дел, рассмотренных арбитражными судами, - это дела, возникающие из административных и иных публичных отношений с участием органов исполнительной власти, в том числе налоговых, таможенных, антимонопольных и иных административных органов, а также органов местного самоуправления. Стороной в этих делах всегда является государственный орган, орган местного самоуправления или иные органы, наделенные властными полномочиями. К этим делам относятся и дела о наложении арбитражными судами санкций за административные правонарушения в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными законами, в том числе НК РФ.

Поскольку рассмотрение дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, регулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, в отдельных главах этих Кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел. Нужно ли изымать эти нормы из АПК РФ и ГПК РФ и создавать новый Кодекс об административном судопроизводстве, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и арбитражного суда? Проект Кодекса уже был подготовлен. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК РФ и ГПК РФ, а нормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты и понятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах и сближающие их с уголовным процессом.

Необходимо отметить, что принципы состязательности и диспозитивности, являющиеся основными принципами гражданского и арбитражного процессов, в делах из административных правоотношений существенно изменены. Нормами АПК РФ 2002 г. суды наделены рядом властных правомочий, несвойственных судам в исковом производстве. Во-первых, при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений суд, как правило, не связан доводами сторон; во-вторых, суд может по своей инициативе истребовать от государственных органов и органов местного самоуправления необходимые доказательства, признать обязательной явку в заседание представителей этих органов. При невыполнении таких требований суд вправе применить судебный штраф.

Такая трактовка принципов состязательности и диспозитивности в делах из административных и иных публичных правоотношений связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпринимателей от необоснованного административного вмешательства, а с другой - защитить общественные интересы и публичные интересы государства.

Как указывается в научной литературе*(1), при рассмотрении таких дел едва ли можно говорить о равноправии сторон, если одной из сторон является орган власти и управления. АПК РФ исходит из того, что суд, в который лицо обратилось за защитой нарушенных или оспариваемых прав и интересов в сфере управления, должен активно способствовать защите прав организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, т.е. более слабой стороны в конфликте, и тем самым защите правопорядка в сфере экономики, а для этого ему должны быть предоставлены соответствующие правомочия. Такая задача в основном решена в АПК РФ: по существу, в нем появились нормы, не свойственные состязательному процессу.

Публично-правовые отношения попадают в сферу действия административного судопроизводства, которое осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности. В гл. 22 АПК РФ содержатся общие правила рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном судопроизводстве. Данной главой определяются особенности рассмотрения дел административного производства, которые не указываются законодателем в гл. 23, 24, 25, 26 АПК РФ. Тем самым приведенные в гл. 22 нормы носят характер общих норм, т.е. могут применяться к порядку регулирования каждой из вышеперечисленных глав.

Рассмотрим далее более подробно административное судопроизводство согласно действующему АПК РФ.

I. Общие положения. Основные презумпции административного судопроизводства

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке.

Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную "начинку"), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам.

Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

В ходе судебной реформы были приняты меры по обеспечению права граждан на судебное обжалование решений государственных органов. Этот институт в российской правовой системе должен найти адекватные его природе формы выражения. Положения, содержащиеся в ст.ст. 33 и 46 Конституции РФ, Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и других нормативных актах, предоставляют гражданам право обращаться с жалобой на действия должностных лиц (органов) государства, нарушающие их права и свободы, либо к вышестоящим органам в порядке подчиненности, либо непосредственно в суд.

Имеется значительная практика по экономическим спорам с участием госорганов и иным делам, связанным с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Весьма обширна также сфера публичных правоотношений по вопросам компетенции субъектов РФ, избирательного процесса, налоговых споров, дел в области таможенного регулирования.

Разбирательство дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах осуществляется в соответствии с гл. 22-26 АПК РФ.

Как установлено ст. 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Указанные дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане.

Разъяснения по вопросам судебной практики по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, даны в следующих Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации:

от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации";

от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях";

от 17 мая 2007 г. N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение";

от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства";

от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе".

В последние годы в Российской Федерации усилилось внимание к проблеме административной юстиции. В современных условиях совершенствования правосудия проблемы защиты частных и публичных интересов в административных судах вновь становятся центром обсуждения научной общественности и практических работников. В центре дискуссии три основных вопроса: необходима ли России самостоятельная ветвь судебной власти - административные суды, необходим ли в этой связи административно-процессуальный кодекс, а также какова должна быть компетенция административных судов?

Раздел III АПК РФ 2002 г. регламентирует производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, где нашли свое закрепление следующие презумпции административного судопроизводства, которые в АПК РФ называются особенностями:

- оперативные сроки:

ч. 1 ст. 194 АПК РФ определяет срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта - не более трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу; ч. 1 ст. 205 АПК РФ закрепила срок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, - не более двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления, пролонгация этого срока возможна, но не более чем на месяц (ч. 2 ст. 205); ч. 4 ст. 206 АПК РФ установила срок для вступления решения в законную силу - 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба; ч. 2 ст. 208 АПК РФ определила срок подачи заявления об оспаривании решения - 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения; в соответствии с ч. 1 ст. 210 АПК РФ отводится не более двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления для рассмотрения судьей дела об оспаривании решений административных органов и др.);

- бремя доказывания:

возложение обязанности доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6 ст. 195, а также п. 5 ч. 1 ст. 199, ч. 6 ст. 194 АПК РФ и др.);

- определение инквизиционной, следственной роли суда:

(в отличие от гражданского и арбитражного судопроизводств) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны невластным субъектам административного судопроизводства в арбитражных судах (ч.ч. 4, 6 ст. 200 АПК РФ), а также проверка оспариваемого акта и полномочий субъекта, его принявшего (ч.ч. 4 и 5 ст. 194 АПК РФ). Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет дискуссионное положение в полном объеме; арбитражный суд рассматривает дело по существу независимо от отказа заинтересованного лица, обратившегося в суд, от своего требования или признания требования органом (должностным лицом), принявшим оспариваемый акт (ч. 8 ст. 194 АПК РФ).

В данном разделе к полемике ставится вопрос об отнесении административного судопроизводства к сфере компетенции арбитражных судов.

С принятием АПК РФ 2002 г. арбитражные суды в полном объеме стали осуществлять функцию судебно-административной юрисдикции по реализации мер административной ответственности. Возможно, что выделение производства по делам, возникающим из власти отношений, в особый раздел и соотнесение производства по таким делам к административному имели важное определяющее значение для арбитражного судопроизводства в целом, что, в частности, позволило упорядочить механизм рассмотрения указанной категории дел. Но в то же время некоторые ученые не могут однозначно согласиться с обоснованностью такого выделения*(2). В гл. 4 видится определенная некорректность законодателя в закреплении порядка административного судопроизводства в АПК РФ. Противоречивой представляется гл. 25, предусматривающая рассмотрение дел об административных правонарушениях. Из ее содержания следует, что законодатель вмешался в сферу действия КоАП РФ в части регулирования административного судопроизводства и изменил содержание отдельных административных норм, например о подведомственности административных дел (ст.ст. 203, 208).

В отличие от АПК РФ ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях (порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях). Данный порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ. Как отмечается в литературе, подменить положения КоАП РФ законодатель при формировании ГПК РФ не решился*(3).

Арбитражный суд, разрешая публично-правовой (административный) спор, не только исполняет функцию правосудия и контроля за законностью действий и решений властных органов (должностных лиц), но и активно поддерживает невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по существу спора.

Вместе с тем в настоящее время обсуждаются вопросы декриминализации некоторых норм Уголовного кодекса РФ, учитывая целесообразность смягчения наказаний за отдельные правонарушения, не имеющие общественно опасного характера. Это повлекло введение в КоАП РФ 60 новых составов. Хотелось бы в этой связи отметить, что такие административные наказания, как административный арест, административное приостановление деятельности и даже дисквалификация, являются санкциями, назначаемыми в исключительных случаях, когда применение иных мер не представляется возможным. Поэтому, на наш взгляд, законодатель должен с осторожностью относиться к предложениям о расширении сферы подобных санкций, а судебная практика - к их применению.

Исходя из содержания соответствующих разделов АПК РФ, нормы разд. I, VI, VII распространяются на дела всех категорий, подведомственных арбитражным судам, с учетом особенностей производства по делам, предусмотренным в разд. II-IV.

В последних разделах указывается, что предусмотренные в них дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в АПК РФ. В связи с этим целесообразно вначале изложить практически наиболее важные общие положения искового производства, относящиеся к рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства, а в дальнейшем прокомментировать положения разд. VI и VII АПК РФ, являющихся также общими для всех категорий дел.

II. Общие правила искового производства (по разд. I АПК РФ)

Общие правила искового производства изложены в разд. I АПК РФ (гл. 1-12).

В отличие от ГПК РФ в АПК РФ отсутствует норма, предусматривающая право суда отказать в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, поскольку оно должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке (ст. 134 ГПК РФ). Таким образом, вопрос о подведомственности не решается арбитражным судом при приеме искового заявления (заявления).

Лишение арбитражного суда правомочия отказать в приеме неподведомственного суду заявления (такое полномочие было у суда прежде) обосновывают обычно тем, что такая норма обеспечивает доступность правосудия. Между тем, как указывают в литературе, арбитражная практика испытывает большие трудности. Отсутствие возможности отказать в приеме неподведомственного арбитражному суду спора означает, что дело по принятому заведомо не подведомственного арбитражному суду спору будет прекращено в первом судебном заседании. Тем самым на длительное время задерживаются разрешение спора и защита нарушенных гражданских прав.

Целесообразно было бы возвратить арбитражному суду правомочия по отказу в принятии неподведомственного ему иска (заявления).

В гражданском процессе возможно использование институтов арбитражного процесса. Так, ранее ставился вопрос о создании в судах общей юрисдикции апелляционной инстанции. Теперь уже апелляционное производство существует в судах общей юрисдикции для рассмотрения жалоб на решения суда первой инстанции, а не только мировых судей. Данную норму ввели с учетом практики арбитражных судов.

III. Некоторые вопросы кассации и надзора

Производство в арбитражном суде кассационной инстанции регулируется гл. 35 АПК РФ.

Право кассационного обжалования имеют участники дела, а также иные лица в случаях, предусмотренных в АПК РФ.

Существует одно исключение, введенное Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ, заключающееся согласно п. 5.1 ст. 211 АПК РФ в том, что решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц ста тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей - пяти тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 настоящего Кодекса. То есть кассационная инстанция была "освобождена" от целого пласта дел, которые напрямую, минуя данную стадию, направляются с этого момента в ВАС РФ.

Следует отметить, что при сохранении полномочий суда кассационной инстанции, предусмотренных в ст. 175 АПК РФ 1995 г., в АПК РФ 2002 г. детально разработаны условия использования тех или иных полномочий, что существенно уменьшает возможность принятия необоснованных решений.

Как и ст. 270 АПК РФ, содержащая основания для изменения или отмены решения суда первой инстанции в порядке апелляционного производства, ст. 288 АПК РФ также определяет безусловные основания для этого (ч. 4), раскрывает содержание понятия "неправильное применение норм материального права" (ч. 2) и не дает определение понятия "нарушение или неправильное применение норм процессуального права" (ч. 3). Поэтому комментарии к ст. 270 АПК РФ по этим вопросам могут быть распространены и на соответствующие положения ст. 288 АПК РФ.

Имеющиеся различия в ст.ст. 270 и 288 АПК РФ отражают различный характер задач, стоящих перед судом апелляционной и кассационной инстанций.

Производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора регулируется гл. 36 АПК РФ.

Необходимо отметить принципиальное изменение порядка возбуждения производства и рассмотрения обращений о пересмотре судебных актов в порядке надзора по сравнению с АПК РФ 1995 г.

Эти изменения направлены на расширение прав участников дела и усиление роли суда в решении всех вопросов на данной стадии контроля.

Хотелось бы обратить внимание на содержание заявления или представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, определенное в ст. 294 АПК РФ. Согласно п. 3 ч. 2 указанной статьи в обращении должны быть указаны доводы заявителя с указанием оснований для пересмотра судебного акта со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, подтверждающие, по мнению заявителя, нарушение или неправильное применение норм материального и процессуального права, повлекшие за собой существенные нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Сравнение требований, предъявляемых к обращению для принятия его к производству ВАС РФ, с основаниями для пересмотра судебного акта в порядке надзора показывает на существенные отличия между ними.

В обращении помимо оснований для пересмотра, носящих в основном публичный характер, необходимо еще указать нарушенные или неправильно примененные нормы права, а также существенные нарушения частных прав и интересов заявителя.

Логика требует, чтобы содержание обращения и основания для пересмотра совпадали. В данном случае это требование нарушено. В результате этого указание на нарушение законности и частных прав заявителя имеет решающее значение для принятия решения на стадии принятия обращения к производству, но никак не отражено в основаниях для пересмотра, установленных ст. 304 АПК РФ.

В связи с этим закономерно возникает вопрос: зачем нужны указания в обращении на упомянутые нарушения законодательства и прав заявителя?

Ответ на этот вопрос, очевидно, должен заключаться в том, что указанные основания сами по себе не могут вести к пересмотру судебного акта, если не будет установлено нарушение законодательства, прав и интересов участников дела. Об этом косвенно свидетельствует норма п. 1 ч. 1 ст. 296 АПК РФ о возвращении обращения, если в нем не приведены упомянутые нарушения.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что судебный акт может быть пересмотрен в порядке надзора, если установлены нарушения законодательства, частных прав и интересов заявителя при одновременном наличии оснований, предусмотренных ст. 304 АПК РФ. Такой вывод полностью подтверждается правилом, содержащимся в п. 6 ст. 300 АПК РФ.

Прежде в абзаце первом ст. 188 АПК РФ 1995 г. ("незаконность или необоснованность судебного акта") были ясно и понятно сформулированы основания для надзорного пересмотра вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов. Столь же ясные и понятные основания для надзорного пересмотра вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции наличествуют в ст. 387 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. ("Существенные нарушения норм материального или процессуального права").

Однако теперь законодатель, определяя в ст. 304 АПК РФ 2002 г. основания для надзорного пересмотра вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, определил, что надзорному пересмотру подлежит "оспариваемый судебный акт", который "нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права" (п. 1 ст. 304). К этой формулировке мы еще вернемся, а пока отметим два других содержащихся в ст. 304 основания для надзорного пересмотра: а) "оспариваемый судебный акт... нарушает права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации" (п. 2 ст. 304 (в ред. Федерального закона от 31 марта 2005 г. N 25-ФЗ)), и б) "оспариваемый судебный акт... нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы" (п. 3 ч. 1 ст. 304). Приведенные формулировки лишь в самой малой степени закрывают "законодательные пробелы", оставленные действующей формулировкой п. 1 ст. 304 АПК РФ.

Новелла в виде п. 2 ст. 304 (в ред. Федерального закона от 31 марта 2005 г.), по мнению некоторых ученых, писалась лишь для того, чтобы Европейский суд по правам человека не принимал к своему производству жалобы на российское арбитражное правосудие до тех пор, пока соответствующие арбитражные дела не пройдут надзорную инстанцию.

Равным образом и случаи, когда "оспариваемый судебный акт... нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы" (п. 3 ч. 1 ст. 304), встречаются на практике достаточно редко, и заинтересованные лица, как правило, не могут использовать эту формулировку для квалификации своей процессуальной ситуации. Следовательно, в большинстве случаев инициатору надзорного разбирательства приходится ссылаться на п. 1 ст. 304 АПК РФ.

Таким образом, нельзя не отметить определенную недоработку относящихся к данному вопросу норм и возникающих в связи с этим проблем. В первую очередь речь идет о том, может ли быть пересмотрен судебный акт в порядке надзора, если установлено нарушение законодательства, в результате чего существенно нарушены права и интересы заявителя, но это не нарушает единообразное толкование и применение норм права, либо не нарушены права и интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.

Исходя из анализа вышеуказанных норм, такой акт не только может, но обязательно должен быть пересмотрен. Представляется, что редакция соответствующих статей не дает четкого ответа на данный вопрос.

IV. Исполнение судебных актов по рассматриваемым категориям дел

Больной вопрос российского правосудия - исполнение судебных решений. Необходимо совершенствование целостной исполнительно-процессуальной инфраструктуры, способной эффективно работать по исполнению решений в условиях сложной социальной обстановки, что послужит серьезным стабилизирующим фактором. Однако пример стабилизации исполнительного производства и в целом судебной системы должно показать само государство. Не украшающее российскую судебную систему явление неисполнения судебных решений, заставляющее граждан обращаться за защитой в международные судебные инстанции, во многом порождено фактическим двуличием государства, которое подчас не желает нести ответственность по своим обязательствам перед населением. В результате несбалансированности правовой реформы с развитием всех необходимых элементов правосудия снижается уровень правовой защищенности, в том числе и эффективность борьбы с преступностью. Внутренние дисбалансы правоохранительной системы с трудом удается сдерживать организационными мерами и материальными вливаниями.

V. Ответственность за правонарушения, совершенные в связи с исполнением судебных актов арбитражных судов

В ст.ст. 330-332 АПК РФ установлена ответственность разных лиц за правонарушения, совершенные в связи с исполнением судебных актов арбитражных судов.

Согласно ст. 330 АПК РФ вред, причиненный судебным приставом-исполнителем в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей по исполнению исполнительного листа, выданного арбитражным судом, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гл. 59 ГК РФ, в частности ст.ст. 1064 и 1069. Требование о возмещении вреда рассматривается по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ.

Арбитражный суд вправе наложить судебный штраф в порядке и размерах, предусмотренных гл. 11 АПК РФ, в следующих случаях:

- за неисполнение судебного акта арбитражного суда органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами арбитражным судом может быть наложен судебный штраф по правилам гл. 11 АПК РФ в размере, установленном федеральным законом;

- за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий, на это лицо арбитражным судом, выдавшим исполнительный лист, может быть наложен судебный штраф в порядке и в размере, установленных в гл. 11 АПК РФ.

Уплата судебного штрафа не освобождает от обязанности исполнить судебный акт.

Вопрос о наложении судебного штрафа рассматривается арбитражным судом по заявлению взыскателя или судебного пристава-исполнителя в порядке, установленном АПК РФ.

VI. Соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ

Сопоставляя нормы КоАП РФ и АПК РФ, регулирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов, следует уделить некоторое внимание порядку участия в рассматриваемой категории дел таких участников производства, как потерпевший (ст. 25.2 КоАП РФ) и прокурор (ст. 25.11 КоАП РФ). Согласно КоАП РФ физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред, имеет процессуальный статус потерпевшего и участвует в рассмотрении дела, однако АПК РФ не предусматривает такого участника арбитражного процесса, что порождает до сих пор четко не разрешенное противоречие. По правилам искового производства потерпевший, видимо, может вступить в дело как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, а по правилам производства по делам об административных правонарушениях, очевидно, потерпевший участвует в рассмотрении дела в своем процессуальном статусе, что и является правильным вариантом разрешения противоречия.

Так, п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 гласит, что в силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст.ст. 25.2, 28.2 КоАП РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 гл. 25 АПК РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы. При рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ.

Прокурор вступает в дело в качестве административного органа, обратившегося с заявлением о привлечении к административной ответственности на основании ст.ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса на основании ст. 52 АПК РФ. На данное обстоятельство указывает и п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2, где говорится о полномочиях прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ.

К заявлению должны быть приложены постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 Кодекса, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ. При рассмотрении подобных дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ.

Как отмечается в юридической литературе, в КоАП РФ включены нормы, единообразно регулирующие деятельность как судей (не судов), так и административных органов и должностных лиц по применению санкций за административные правонарушения и порядок их осуществления. Такое регулирование не соответствует Конституции РФ, в ст. 10 которой определено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Суды являются органами правосудия, осуществляющими судебную власть. Сущность и формы деятельности, присущие административным органам, их должностным лицам, пресекающим административные правонарушения и применяющим санкции, иные, поскольку они являются органами исполнительной власти, т.е. относятся к иной ветви власти. Едва ли возможно единообразное регулирование деятельности органов разных ветвей власти.

Порядок применения санкций к правонарушителям административными органами и должностными лицами может определяться нормами об административном производстве (административным процессом). Процессуальные же нормы об арбитражном и гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из административных правонарушений, рассматриваемым судами, должны быть сосредоточены в процессуальных кодексах - АПК РФ и ГПК РФ и изъяты из КоАП РФ, так как судопроизводство по делам, возникающим в связи с административными правонарушениями, является осуществлением правосудия, а не административным процессом.

Существует мнение, что включение в КоАП РФ процессуальных норм, регулирующих деятельность суда, размывает гражданский и арбитражный процессы, затрудняет осуществление правосудия. В КоАП использованы понятия и термины, не соответствующие процессуальным нормам. КоАП РФ, регулирующий производство по делам, рассматриваемым в административном порядке, должен иметь свою сферу применения, не касающуюся осуществления правосудия.

В соответствии с п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Нормы АПК РФ о рассмотрении таких дел, если можно так сказать, "облагородили" процесс по делам об административных правонарушениях. Однако сроки рассмотрения этих дел арбитражным судом, сроки обжалования решений суда определены в АПК РФ применительно к срокам, установленным КоАП РФ. Сроки же в КоАП РФ рассчитаны на граждан и районные суды общей юрисдикции и затрудняют производство в арбитражных судах субъектов Федерации, усложняют действия лиц, привлеченных к ответственности.

Видимо, в нормах АПК РФ о сроках возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях и сроках обжалования решений должны быть учтены система арбитражных судов и их территориальное размещение.

Изменения процессуальных Кодексов, совершенствование процессуального законодательства будут способствовать защите гражданских прав, а также прав и интересов организаций и граждан во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

При этом важнейшей задачей в развитии арбитражного законодательства является обеспечение его стабильности в сочетании с принятием лишь объективно обусловленных изменений.

VII. Выводы

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

1. Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы носят незавершенный характер. Логичным их окончанием могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: совершенствования административного судопроизводства в судах и создания административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел.

2. Можно констатировать, что стабильность в разработке законодательства об административной ответственности отсутствует. Нормы, которые вносятся в КоАП РФ, не отвечают правовой и экономической действительности. Ситуация усугубляется тем, что отсутствуют единые статистические данные об эффективности и справедливости административной ответственности, которые существовали во времена СССР. Это следует исправлять и серьезным образом заниматься данным вопросом.

3. Административные споры возникают из управленческих (административных) правоотношений, где хотя бы одним из субъектов является исполнительный орган публичной власти (администрация). Поэтому они затрагивают не только участвующих в них лиц, но и общество в целом. В наибольшей степени это относится к судебному нормоконтролю. Так, по своей природе дела об оспаривании нормативных правовых актов затрагивают неопределенный круг лиц, поскольку и сам предмет судебного контроля рассчитан на неопределенный круг лиц.

4. Анализ норм АПК РФ и КоАП РФ позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день перед правоприменителями и теоретиками возникает ряд вопросов, например вопрос о правовой природе судебного штрафа, установлении административной ответственности ни в одном, а в нескольких нормативных правовых актах и др., что требует соответствующего законодательного исправления и конкретизации. Некоторые составы предусматривают наложение штрафов в размере выше 2000000 руб. не только на юридических лиц, но и на индивидуальных предпринимателей за незначительные с точки зрения логики правонарушения. При этом санкцией и статьей в целом не заложены принципы дифференциации данного наказания, а также степень тяжести. Нет синхронности между нормами КоАП РФ, а также между нормами других нормативных правовых актов.

5. Внесение ряда изменений в нормативно-правовые акты профильной сферы имели двойственный результат, не всегда с тенденцией в лучшую сторону. Примером этому являются изменения, внесенные в ст.ст. 211 и ст. 304 АПК РФ. Тем не менее путь реформирования всегда связан с методом проб и ошибок и представляется, что реформа административного судопроизводства движется в правильном направлении.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Клейн Н.И. О развитии арбитражного процессуального законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4. С. 13-15.

*(2) См.: Арестова О.Н. Комментарий к основным положениям Арбитражного процессуального кодекса РФ.

*(3) См.: Там же.